长江流域尤其是上游地区，有诸多限制和禁止开发区。在落实《长江经济带发展规划纲要》的实践中，务必坚持在这些区域中，更好地落实把修复生态环境摆在压倒性位置的要求，率先示范“共抓大保护”的模式，建成不同主体功能区能够互动合作和协调发展的样本；在确保长江生态屏障建设稳步推进的同时，又使主要承担生态保护任务的贫困地区得以分享重点开发区的经济发展成果。

四川探索将位于“中华民族的水塔”和长江黄河发源地的甘孜、阿坝两个藏区的产业园区，置于成都、德阳等地建设，借助成（都）德（阳）绵（阳）良好的基础设施、人才优势和产业生态发展藏区工业，已经取得了初步成效，可以作为长江流域协调发展和绿色发展的示范。

一、四川“飞地园区”有别于一般“飞地经济”

近年来，建设“飞地园区”或发展“飞地经济”，在长江经济带已有不少实践且积累了一定经验，并被认为是一种值得推广的做法。典型模式有三类：一类是跨省共建，如上海市在周边地区建设了几十个产业合作园区；另一类是省内跨地区共建，如江苏省在十年前就推动苏南地区到苏北建设飞地园区，先后建设了苏（州）宿（迁）工业园、苏（州）南（通）科技产业园等十余个；还有一类是在市域或县域内共建，如多个县、乡（镇）为克服同质化竞争或保护环境需要，共同选择一个地块建设园区。

前面两类“飞地园区”，是发达地区作为“飞出地”，利用自己在资金、技术、项目上的优势，“飞入”落后地区建设产业园区。《长江经济带发展规划纲要》所提出的鼓励下游省市到中上游发展“飞地经济”，共同拓展市场和发展空间以实现利益共享，就属于此类。这种模式的出发点，主要是发达地区在落后地区承接产业转移。第三类虽然与前两类有差别，但出发点仍然主要是为了发展产业，只是“飞出地”与“飞入地”发展水平相当。

而四川省委、省政府将阿坝州定位为“建设川西北生态经济示范区”后，更进一步认识到，必须加快探索生态脆弱地区产业发展的新路径，解决产业发展与生态保护之间的尖锐矛盾。为此，四川省于《关于推进平原地区丘陵地区盆周山区民族地区县域经济发展的指导意见》明确提出，“引导经济实力较强地区与贫困地区联建产业园区，发展‘飞地’经济”，主要引导落后的民族地区到发达地区建立“飞地园区”，是一种更为特殊的“飞地经济”模式探索。

二、“飞地园区”重在探索产业和人口疏解

阿坝、甘孜两州虽然有着得天独厚的太阳能、水电、矿产、生态农畜产品、野生药材等天然资源优势，有发展工业的资源条件，但高山峡谷地形和水土流失严重，更缺乏相对平缓的地块以及富有经验的管理人员和技术工人。“飞地园区”建设的出发点在于，不仅要帮助民族贫困地区通过承接产业转移发展经济，助力藏区精准扶贫、精准脱贫，同时还具备疏解生态脆弱地区的产业和人口承载压力功能，以满足阿坝州一直梦想在平原地区有块发展工业土地的愿望。

具体做法是：按照“政府引导、优势互补、友好合作、共同发展”的原则，由成都、德阳拿出土地和一定比例的资金，同时利用自己在产业发展上的优势，与甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州共建产业园，阿坝州和甘孜州同时也拿出一定比例资金，投入园区建设，双方共同开发和管理、共享收益。在管理上，重大事项由两地政府分别指定领导来协商，双方互派干部进入园区管委会。通过园区合作，密切了双方的关系，推动了飞入地与飞出地的合作，阿坝州还与成都市签署了《区域合作框架协议》，明确了更多领域的合作内容。

第一个“飞地园区”即成（都）阿（坝）工业园，于2008年汶川地震后，阿坝州利用广东省援建资金与成都市共建。双方约定成都市出资60%、阿坝出资40%，共同组建成阿发展实业有限公司，负责园区的开发、建设和融资等。在2009至2018年期间，成都和阿坝按照3.5：6.5的比例分享收益，2019年起则按照4：6的比例分享收益。园区运行的前5年，税收地方留存、土地经营等政府性收益，全部用于园区发展。目前，成阿工业园已经成为四川省环保产业示范园区、四川省新型工业化产业示范基地和四川省重点产业园区，由于单位面积投资强度、产业进入门槛等比飞出地有了很大提高，产出效益明显改善，园区在增加民族地区财政收入、扩大就业、培养人才、提高投资效益、缓解人口超载压力等方面，正在发挥越来越重要作用。

四川省在总结成阿工业园发展经验基础上，进一步贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会和四川省委藏区工作会议部署，又规划建设了甘孜-眉山工业园、成都-甘孜工业园和德阳-阿坝工业园3个园区。近期，四川省为推动“飞地园区”科学发展、加快发展，还专门编制了《四川省藏区飞地产业园区布局和发展规划》。截至2015年底，四川省“飞地园区”建成区面积23.5平方公里，完成固定资产投资480亿元。2015年，实现税收收入19.3亿元，甘孜、阿坝两个州分税金超过10亿元。集聚规模以上工业企业94户，实现工业总产值163.2亿元。阿坝和甘孜两个州通过几十年努力，2015年才实现工业增加值150亿元左右，而四个“飞地园区”如果到2020年实现规划目标，增加值可达到250亿元以上。园区四川发展“飞地园区”的做法，值得在长江中上游诸多生态脆弱地区推广。

三、实现“飞地园区”功能需要解决的问题

四川“飞地园区”发展虽然取得一定成绩，但总体仍然处于起步探索阶段，还存在着规模不大、配套不全、效益不高、体制不完善、对飞出地带动力较弱等问题。为强化其功能，需要重点解决以下问题：

（一）加强规划和政策设计

“飞地园区”作为生态脆弱地区的特殊载体，其功能定位、发展模式、管理方式都与一般园区有较大差别，地方需要针对这类园区发展特点，加强顶层设计和统筹协调，注重科学布局和优化发展，制定专门规划和政策，不断完善政策体系和保障措施，以便更好地指导和促进“飞地园区”发展，真正达到疏解生态脆弱区的产业和人口压力，助力民族地区财政增收和就业的目的。尤其是要探索独立管理、独立核算和按约分利的机制，允许合作共建双方共享招商引资、固定资产投资、工业增加值等主要经济统计指标数据。

（二）延伸对飞出地的带动作用

在园区规划和实施方案中，应尽可能结合飞出地的产业优势，注意围绕两个民族地区的电力优势和产业基础，规划与飞出地能够紧密联系的产业链。在引进企业中，注意引进能够延伸飞出地矿产资源粗加工产品、农牧产品的企业；同时要探索建立飞出地与飞入地之间的产业转移引导制度，以及产业链条上下游联动机制等。引导园区企业多招收飞出地的劳动力，或设立专门的资金委托企业为飞出地培养管理人员和技术工人。飞入地和飞出地政府也要根据园区企业用工需要，开展有针对性的就业培训。在工业园区共建的基础上，进一步延伸到农业、旅游、金融、环境等领域。

（三）加强资源和政策的整合

加强与对口支援地区的衔接，积极支持对口支援地区通过委托管理、投资合作等多种形式与“飞地园区”合作共建“园中园”。争取对口支援地区创新帮扶形式，增加向“飞地园区”的项目、技术、智力等投入。用好水电留存电量优惠政策，将主要指标用于“飞地园区”企业。各自调节一定数量的土地指标、发债指标，用于支持园区建设。整合中央和省支持阿坝、甘孜的产业发展资金，投入飞地园区建设。省级产业园区发展引导资金，对藏区飞地产业园区应给予倾斜支持。实施“飞地园区”年度用地计划动态管理，允许跨区域调剂年度用地计划，积极保障“飞地园区”重点项目用地。积极推行弹性年期出让、长期租赁、租让结合、先租后让等多种工业用地供地方式。

（四）争取国家有关部门的支持

积极争取将“飞地园区”重点项目列入国家《“十三五”支持四川省藏区经济社会发展规划建设项目方案》，争取园区企业参照贫困地区执行利用多层次资本市场融资的绿色通道政策，争取符合条件的“飞地园区”纳入中国开发区审核公告目录。