一、长江经济带共抓大保护的现状

（一）横向生态补偿机制尚未健全

一方面，流域生态系统具有单向性，即以水资源的自上而下的流动带来的物质能量自上游向下游单向运动，带来上游的生态环境变化对下游具有重要的影响；另一方面，流域的中下游地区多为河流冲积平原，人口稠密、城镇林立、经济发达，具有带动上游经济社会发展和对上游为保护生态环境产生的成本进行适当补偿的能力。因此，中下游经济发达地区对中上游地区进行适当的横向生态补偿，既具有内在的合理性，也是实现一体化发展、共赢的不二选择。

（二）跨省联合保护治理标准亟需硬约束

习近平总书记指出：“推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先环境保护、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发，思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化，不能恶化”。目前，跨省联合保护治理标准的硬约束还未建立，我们对资源如何开发（如水资源开发强度）、对环境如何保护，都应该有具体的要求。

（三）长江经济带绿色发展有待提升

长江经济带是我国经济重心所在、活力所在。流域内逾20种工业产品的产量占全国比重超过40%，特别是纺织、家电、电子、电力、化工、汽车、船舶、建材和装备制造业等产业的集群优势明显。位于长江经济带“龙腰”的湖北，岸线长达1061公里，是长江径流里程最长的省份。然而，湖北长江、汉江两江沿线15公里范围内有394家重化工及造纸行业企业，2015年共排放废水28672万吨、COD20353吨、氨氮2453吨，企业数量仅占全省规模以上工业企业的2.6%，但排放的污染物分别占全省工业行业排放总量的35.1%、18%和20.4%。长江经济带绿色发展还有待提升，主要包括以下三方面：

一是产业结构“偏重偏化”特征明显。采矿业等资源型产业是长江中上游地区的重要产业，尤其是四川、贵州、云南等地，对采矿业依赖程度较高。采矿业及其相关高能耗、高污染产业，损耗资源严重，破坏了当地生态环境。与此同时，高污染型产业在长江经济带占比较高。钢铁、有色金属、建材、化工和电力等项目密布长江沿线，部分重化工产品产量庞大，在全国乃至世界都占有重要地位。目前，部分重化项目仍采取较为粗放的生产模式，工业能耗、物耗和污染水平居高不下。

二是产业布局不合理。一方面，长江经济带产业布局与资源配臵错位。当前，沿江各地都提出了各自的沿江发展战略，强调布局更大的项目和产业园区，追求大投资、高产出，造成长江经济带产业布局与资源、要素和市场现状不相适应，企业的相关布局亦与实际脱节。同时，长期以来形成的上中游地区的能源产业和下游地区的能耗型产业集中布点，进口原油西运加工，毛、麻、丝等天然纤维原料东运生产，这些都大大增加了资源环境承受的压力。

三是工业企业对污染治理的投入不足。与全国平均水平相比，长江经济带沿线地区对污染治理的投资力度更大，但就其绿色发展的实际需求看，仍显不足。近年来，生产成本上升等因素对企业盈利能力造成较大压力，企业对节能减排的投入动力不强。如何更好处理实现绿色转型与保持稳定增长之间的关系，是长江经济带沿线企业需要解决的重要问题。

二、推动长江经济带共抓大保护的建议

（一）坚持依法推动

严格执行相关规划、法律法规。一是立足流域水生态核心，依法审理水环境与水资源案件。依法审理水污染防治案件，推动水污染防控和治理；依法审理水资源开发利用案件，促进长江水资源可持续利用；依法审理水权交易纠纷案件，促进水资源高效利用与节约保护；依法审理涉航道、河道案件，保障长江水域水运安全；依法审理涉河湖水域岸线保护案件，强化河湖水域岸线生态功能；依法审理涉蓄洪区、洲滩开发利用案件，维护蓄洪区及洲滩的安全；依法审理涉江河湖泊治理案件，推进全流域水资源保护和水污染治理；依法审理涉长江防护林和天然林草资源案件，促进长江岸线水土保持和水源涵养；依法审理涉湿地生态系统保护案件，促进湿地生态保护与修复。

二是立足上中下游生态环境特点，依法审理各区段重点案件。长江上游各级人民法院要重点把握上游地区水源涵养和水土保持的功能定位；长江中下游各级人民法院要依法审理工业污染、城镇和农村污染案件，保障江河湖泊生态环境安全；沿江海事法院要充分利用跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件。

三是健全体制机制，适应长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的新要求。优化审判机制。推进流域内环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制。推进流域内环境资源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”归口审理模式。推进构建重大环境资源行政案件在跨行政区划法院审理的专门管辖机制。

构建协同机制。构建刑事、民事、行政审判和立案、执行等部门的协同审判机制；构建长江流域环境资源审判协作平台，形成全流域法院之间委托送达、委托取证、委托执行和信息共享机制。构建区域内上下级法院之间的信息报送机制。

完善联动机制。加强与流域内政府法制部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协调联动，积极搭建长江流域环境资源信息共享平台。通过建立和完善信息共享、联席会议以及突发环境事件的应急响应等联动机制，形成合力，共同维护长江经济带的生态安全。

（二）规划先行

长江经济带内各省市县尽快出台保护生态环境实现绿色发展的相关规划或实施方案。例如，2017年11月份，湖北省在全国率先出台《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》，围绕水污染治理、水生态保护、水资源利用，初步建立总投资1.14万亿元的项目库，助力长江大保护。湖北省委书记表示，把修复长江生态环境摆在压倒性位臵，启动实施一批长江生态环境重大修复工程。

（三）加大处罚力度

严肃查处破坏生态环境或执行不力的行为。例如，2016年11月26日至12月26日，中央第三环境保护督察组对湖北省开展了环境保护督察工作，并于2017年4月14日将督察发现的18个生态环境损害责任追究问题移交湖北省省，要求依法依规进行调查处理。湖北省委、省政府对此高度重视，及时成立了由省委书记、省长任组长的中央环保督察整改工作领导小组，下设案件查办组，抽调专业人员组成18个调查组，迅速组织开展调查问责工作。根据查明事实，依据有关规定，经省委、省政府研究决定，对221名责任人进行问责。其中，厅级干部26人，处级干部113人；给予党纪处分97人次（其中撤职3人），政纪处分101人次（其中行政降级以上10人），组织处理36人次（其中免职9人）,移送司法机关处理8人。

（四）创新管理体制，做实“长江经济带协调委员会”

建议国家将做实“长江经济带协调委员会”，建立定期联系会议制度，通过定期召开联系会议，协调人类活动与生态环境之间的关系，加强对整个长江经济带重大工程、重大项目的规划、指导、协调和决策。

实施对等原则：对中下游省市可能造成较大生态环境影响的重大项目，中下游省份要有知情权和一定的表决权。同时，中下游省市也应当承担横向生态补偿转移支付的义务。

（五）实现区域联动，建立跨区域联防联控体系

为防止长江经济带进入“你污染，我治理”的怪圈，必须建立跨区域联防联控体系，实现长江经济带流域同步环境治理。建立长江经济带统一的工业项目、建设项目环境准入和主要污染物排放标准。统一淘汰经济带内落后产业，联手控制高污染、高排放工业、企业继续新增产能；逐步统一清洁能源供应指标；联手开展城市大气污染防治，推进脱硫脱硝工程建设，统一淘汰黄标车和老旧车，防治机动车尾气污染，加强对工业烟尘、粉尘、城市扬尘和有毒有害空气污染物排放的协同控制；统一流域内各省环保监测方法和标准，搭建统一的生态保护监测网络，实现一体化监测质量管理；建立完善的流域环境信息网络平台，实现省域间环境信息的共享等等。

（六）创新投资机制，建立健全稳定增长的环保投入机制

根据国际经验，环保投资占GDP的比例为1%-1.5%时才能基本控制环境污染；当投资占比提高到2%-3%时，环境质量才能明显提高。发达国家的环保投资大都占GDP比例的2%-3%，我们国家环保投资占比还处在1.5%左右的水平。但由于历史欠账太多，因此，实现长江经济带生态环境的根本性好转，11个省市都必须建立健全稳定的环保投入机制。

首先，长江经济带作为国家生态安全重要组成部分之一，国家应从中央财政拨出专款用于长江流域生态安全建设。其次，长江流域省市各级政府应继续加大环保财政投入，环保投资占国内生产总值的比例应尽快向发达国家看齐。再次，探索环保投资主体多元化。即除了政府财政投资外，同时应积极探索政府绿色债券融资、采购制度、财政贴息、公私合作模式（PPP模式）、税收激励政策等等，以鼓励企业、个人和外商投资，积极参与长江流域生态建设。

（撰稿：彭智敏 湖北省社科院长江流域经济研究所所长、研究员）