一、上海国际航运中心与长江黄金水道协调发展存在的问题

（一）航运政策与制度协调力度不足

上海国际航运中心依托自贸试验区平台,全力推动航运政策创新和扩大开放。2016年8月，上海市政府发布《“十三五”时期上海国际航运中心建设规划》。与此同时，长江沿线港口城市也纷纷制定各自的航运政策，创新航运制度。2016年6月，湖北省人民政府下发《关于加快武汉长江中游航运中心建设的实施意见》，2015年5月，南京市政府发布《南京长江航运物流中心建设三年行动计划（2015—2017）》，2016年3月，重庆市政府发布《关于加快长江上游航运中心建设的实施意见》。长江沿线主要港口城市纷纷制定各自的航运业发展政策，但这些政策仅仅立足于自身航运业的发展，没有着眼于长江流域航运业整体的协调发展。

（二）航运功能与产业协调能力不强

从航运功能来看，上海与长江黄金水道之间的互动效果不明显。上海国际航运中心依托自贸试验区平台,不断创新航运功能。如逐步扩大启运港退税政策试点范围；航空快件国际中转集拼、海运国际中转集拼业务启动试点等。目前，由于上述功能与长江黄金水道的实际不协调，导致功能需求仍显不足。以扩大启运港退税试点功能为例，主要体现如下问题：一是退税试点的长江流域启运港未能体现实际需求。除江苏省港口以外，其他的启运港基本都是分布于各省，不是根据需要，似乎体现省际平衡。此外，距离离境港越远的港口（如宜宾、重庆等），起运港退税政策需求越大，但这些港口并未列入扩大范围之内；二是启运港退税功能仅仅适用于直达运输。这主要是因为海关目前只能监管启运港退税业务的运输船舶，而不能监管其中的货物。如果允许非直达运输，海关监管不能配套。如果仅仅局限于直达运输，相关船舶不能中途挂靠沿线其他港口，启运港退税政策需求受到限制；三是上海的离境港仅为洋山保税港区。目前洋山港以欧美航线为主，而近洋航线（如东南亚航线、日本航线等）主要始发于外高桥。由于长江流域的出口货物大多为近洋航线货物，导致出口地经由外高桥港口的大量长江流域货物无法享受启运港退税政策。

从航运产业来看，一是上海与长江黄金水道的产业结构适应程度不高。长江经济带的上中下游区域经济发展不平衡，存在自然的经济梯度。从长江经济带航运发展现状来看，区域发展不平衡的特征也很明显。尽管上海和长江黄金水道航运服务业发展迅速，但目前尚未形成与区域资源禀赋相适应的、梯度式和渐进式的航运服务产业链。二是上海对长江黄金水道的高端航运产业辐射力度有限。在航运金融方面，由于税收和管理限制，融资成本较高，上海的一些融资机构为长江流域提供船舶融资服务的积极性不高。上海的航运保险专业机构和公司的业务还未广泛辐射到长江流域，服务长江流域的航运保险份额较低。

（三）港口及航运资源整合程度不高

根据长江航务管理局统计数据显示，长江流域港航企业共有7100多家。其中，港口集团主要包括上海国际港务集团、宁波舟山港集团、南京港集团、武汉港集团、重庆港务物流集团、安徽皖江物流集团、江西九江港务集团、湖南城陵矶港集团和四川宜宾港集团等；航运企业则主要包括中国外运长航集团、长江港口物流、泛亚航运、民生轮船、众诚航运等。长江黄金水道沿线的港口、航运、货主企业众多，航运市场整体呈现粗放发展，港航企业普遍弱、小、散、软，行业集中度低，造成能力过剩、同质化恶性竞争。长江流域主要港航企业所形成的长江经济带航运联盟和长江中游航运中心港航联盟只是一种松散的联合，应以市场的手段推进以资本为纽带的港口及航运资源整合，重点是鼓励并推动长江沿线各主要港口、主要航运企业、经营单位以及各类客户等方面的战略合作，充分发挥港口企业、航运企业、物流企业的主体作用，推进码头、航运、物流等方面企业之间的全方位合作，不断向广度和深度拓展，加速长江港口及航运迈上规模化、专业化、集约化的可持续发展新路。

（四）立体化交通走廊协调存在短板

近年来，虽然长江流域交通基础设施建设取得了显著成就，初步形成了以长江黄金水道为依托，多种运输方式协同发展的综合交通网络。但沿江港口集疏运方式仍以公路为主，以铁路、水运为辅，特别是以港口为枢纽的集装箱铁水联运体系还处于起步阶段。其中，长江上游港口受地形条件制约，铁路进港难度大，一些港口即使铁路已接入码头，但装卸线长度过短，不能实现整列到发。中游港口疏港铁路和高等级公路严重不足，很多重要港口没有疏港铁路与之相连。下游大部分港口集疏运方式相对单一、核心港区集疏运条件有待改善。整体而言，由于沿江港口集疏运体系不完善而严重制约多式联运发展以及港口“最后一公里”的短板问题，影响了长江黄金水道功能发挥。

（五）绿色航运协调难度正不断加大

为推进绿色航运发展和船舶节能减排，减少船舶在长三角区域的大气污染物排放，继包括上海港在内的核心港口于2016年4月1日率先实施船舶排放控制区方案后，自2017年9月1日起长三角船舶排放控制区全面提前实施交通运输部船舶排放控制区方案，要求所有船舶到港以后按要求换用低硫燃油或使用岸电、尾气后处理等替代措施。目前长江黄金水道沿线重化工业高密度布局，环境污染隐患日趋增多，长江流域经济发展、干线港口建设以及沿江船舶运输等与生态环境保护的矛盾日益严重，绿色航运发展协调难度不断加大。

（六）航运服务信息共享和交互不畅

在深入推进上海国际航运中心与长江黄金水道协调发展过程中，亟需建立系统化、规范化的航运服务信息体系，有效提升长江黄金水道运输物流链的运作效率。目前，长江流域航运服务信息仍未实现共享、信息服务尚未实现有效联动。一方面，长江流域各个口岸、各个部门之间的信息尚未实现共享，交通运输部、海关和各个口岸城市港航部门方面的相关信息不能共享；另一方面，上海与长江流域航运信息服务联动的层次比较低，地方条块分割阻碍了长江流域信息服务的一体化。

（七）区域航运合作机制尚未健全

受制于我国行政体制的藩篱，与国外相比，长江流域的航运合作机制尚未健全。主要体现为如下两方面：一是航运合作机制较为单一。现有的航运合作机制仅仅局限于政府层面，没有形成以政府、企业和社会组织等不同主体的多元航运合作机制。在长江流域航运合作中，往往非政府组织合作比较薄弱，社会组织、行业协会以及企业在航运合作中的主体作用尚未充分发挥。二是航运合作机制缺乏弹性。国外大河流域形成了国家、区域、城市等不同层面的区域合作机制，有覆盖全区域的，也有部分城市以及两个城市之间的多边、双边区域合作机制。目前，长江流域航运合作主要体现为追求区域全覆盖的合作机制，尚未针对具体问题和具体区域建立多边和双边区域航运合作机制。

二、上海国际航运中心与长江黄金水道协调发展的对策建议

立足上海国际航运中心建设与长江黄金水道发展的实际，从长江策略和上海作用两个层面提出如下对策建议：

（一）   长江策略

随着上海国际航运中心和长江经济带建设的不断推进，长江流域各省市需要打破行政区划的束缚，实现航运产业协调、物流服务协同、政策制度统一和航运功能一体化。

1、 形成渐进式航运服务产业链，实现上海与长江黄金水道航运产业协调

在长江流域产业梯度转移的大背景下，长江流域航运产业也会出现相应的梯度转移趋势。上海国际航运中心可依托自身在高端航运服务业方面的比较优势，发挥在长江全流域黄金水道中的航运要素集聚作用和功能辐射作用；长江流域其他城市在承接上海国际航运中心的航运服务功能辐射的同时，发挥对其上游腹地的航运服务辐射作用，从而形成点-轴-面有机结合的，与长江流域产业梯度转移相适应的渐进式航运服务产业链，实现长江全流域航运产业的协调发展。

2、 形成立体化网络状的综合交通运输体系，实现上海与长江黄金水道物流服务协同

在长江流域现代物流业发展的新环境下，上海国际航运中心与长江黄金水道协调发展，不仅仅局限于长江航道本身，而需要拓展到与长江航道相关联的综合运输服务通道。为此，需要发展以长江港口为核心的综合运输体系和铁水、水水、公水联运通道，发挥四大航运中心对周边地区不同层面的辐射作用，形成立体化网络状的长江全流域综合交通运输体系，实现长江全流域物流服务的协同发展。

3、 共建条块结合、共同参与的航运合作机制，实现上海与长江黄金水道制度与政策统一

首先，从国家层面建立联席会议制度，借鉴莱茵河航运中央委员会的管理体制，建立由国家发改委、财政部、交通运输部、海关总署等管理部门参加的联席会议制度，统一协调上海国际航运中心与长江黄金水道的发展；其次，从流域层面建立区域合作机制，建立由交通运输部牵头（具体由长江航务管理局组织实施）、联合上海组合港管理委员会、长江水利委员会等相关单位，以重庆、武汉、南京、上海四个中心城市为主的航运服务合作平台，协调解决存在的矛盾，加快培育长江航运市场，合作推进长江航运发展，以及制定上海与长江黄金水道协调发展的各项措施；其次，从社会层面构建区域航运组织，在进一步发挥长江经济带航运联盟的协同联动作用的基础上，借鉴欧洲莱茵河和美国密西西比河做法，构建专业化航运协会（如长江航运协会、长江航道航道协会、长江航运保险协会等），协调推进上海与长江黄金水道航运资源优化配臵和航运要素有序流动，提升黄金水道服务功能。

4、 发挥航运企业的主体作用，推进上海与长江黄金水道航运服务功能一体化

上海与长江黄金水道协调发展，必须建立在市场调节下的政府主导的、以企业为主体的运行机制，有效满足众多不同类型和不同区域的航运服务需求。利用上海国际港务集团、中外运长航集团、中远海运集团等一些大企业以资本为纽带，通过兼并重组、参股控股沿江港航企业等方式，形成跨区域企业之间利益共享、风险共担的多元运行机制，形成以企业为主体的运营网络，推进长江经济带航运服务功能一体化。

（二）   上海作用

在打造长江全流域黄金水道和遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的新背景下，随着上海自贸试验区、上海科创中心、上海国际航运中心建设的不断推进，上海需要发挥自身的特色优势和资源禀赋，提升对长江黄金水道的辐射和引领作用，推进长江黄金水道与“一带一路”的无缝衔接，实现长江黄金水道协调发展。

1、 利用上海科创中心建设，推进长江航运创新发展

结合上海科技创新中心建设和《中国制造2025》战略，上海可利用航运科研单位以及骨干船东和船厂的综合资源，对具有高附加值、高技术含量的航运核心技术、前沿技术以及关键共性技术进行重点研究，加快推进互联网、大数据、人工智能与航运领域深度融合，形成交通产业新业态、交通发展新动能和交通要素新供给，打造具有辐射长江流域的航运技术研发和智造中心，从而推进长江黄金水道航运创新发展。

2、 强化上海特色和优势功能，推进长江航运协调发展

强化上海的特色和优势功能，有序疏解上海非核心航运功能，实现上海与长江流域航运的错位发展，推进长江黄金水道航运的协调发展。

一是发挥上海的区域核心作用，加强长三角区域港口协作，进一步完善上海国际航运中心“一体两翼”空间格局，构建长三角现代化港口群。鼓励上海国际港务集团公司等大型港口企业以资本为纽带，进一步优化长三角和沿江港航资源布局和合理分工。

二是发挥上海的功能制度优势，提升上海高端航运服务业对长江流域的产业引领作用；拓展启运港退税功能，提升上海对长江流域的航运辐射作用；加强上海国际航运中心与重庆上游航运中心、武汉长江中游航运中心、南京区域性航运物流中心、舟山江海联运服务中心的协同合作，促进长江流域交通基础设施互联互通，增强上海国际航运中心对长江经济带的辐射带动作用。

三是发挥上海的综合枢纽地位，强化交通体系与长江流域的对接作用。利用洋山枢纽港优势，提升集装箱江海联运枢纽地位；发挥上海空港优势，拓展海空联运功能，形成海空联运枢纽；实现铁路进港，提升海铁联运的比例。

四是进一步发挥上海的地理优势，推进“一带一路”与长江经济带的无缝对接。一方面，长江经济带、东部沿海和东亚地区可以通过上海对接海上丝绸之路；另一方面，东部沿海和东亚地区可以通过上海经由长江黄金水道与中欧国际铁路无缝衔接，通过丝绸之路经济带连接中亚、欧洲等地区。

3、 依托长三角船舶排放控制区，推进长江航运绿色发展

依托长三角船舶排放控制区，从船舶低排放、达标排放，向零排放推进，按照国际一流港口标准，加快成为全国绿色港口建设的示范港口。一是在现有基础上实施更为严格的控制要求，即船舶进入船舶排放控制区使用低硫燃油，将低硫燃油的标准从0.5%m/m下降到0.1%m/m；二是率先争取国际海事组织将长三角船舶排放控制区确定为国际船舶排放控制区，从而得到国际航线船舶以及其他国家的认可；三是推动使用船舶岸电技术。加快形成船舶岸电使用费用的分摊机制，全面推进船舶到港使用岸电。

4、 利用上海自由贸易港建设契机，推进长江航运开放发展

作为国内首个自贸试验区，建设自由贸易港被视为上海自贸试验区3.0版的重要突破口。上海自由贸易港是对标国际最高水平，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。上海正在建设的自由贸易港是服务于整个国家对外开放的战略，与“一带一路”建设和长江经济带发展结合起来，也将成为上海自由贸易港新的使命。

随着上海自由贸易港的建设，一线实行“境内关外”，取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施，实现不报关、不完税、转口贸易也不受限制；此外还实施符合国际惯例的金融、外汇、投资和出入境等管理制度，营造“境内离岸”的环境，很多带有离岸特征的航运产业，如国际融资租赁、国际船舶登记和国际中转等，都将迎来发展机遇。上海自由贸易港建设的先行先试，对于促进长江黄金水道航运业开放发展具有重要意义。

5、 发挥上海航运要素作用，引领长江航运共享发展

近年来，上海航运业取得长足进步，突出表现在坚持总部与高端引领。上海集聚了航运金融、航运保险、海事服务、科研教育培训等高端航运要素和上海航运交易所等航运平台，形成北外滩、陆家嘴等高端航运产业集聚区。上海不乏总部级航运企业，中远海运集团总部、上港集团皆驻扎于此，上港集团的子公司以及部分外资船务公司，如利胜地中海、太平船务、赫伯罗特、皇家加勒比游轮、诺唯真邮轮总部等都落户上海。上海汇集总部级航运组织，如中国船东协会、中国港口协会、中国船东互保协会等。上海需要充分发挥高端和总部航运要素的集聚和辐射作用，引领长江黄金水道共享发展。一是利用航运高端产业，带动上中下游航运产业一体化发展，加速布局长江流域航运服务全产业链；二是利用航运总部企业，推进航运企业跨区域发展，形成以企业为主体、以资本为纽带的长江流域航运运营网络；三是利用航运总部组织，推进航运功能辐射和资源集聚，形成东中西互动合作、上中下游优势互补的长江流域四大航运中心；四是利用上海航运交易所等航运平台，借鉴莱茵河与密西西比河的经验，打破区域限制，在上海建设长江航运信息共享平台，为全流域提供航运综合信息服务，确保长江流域航运供应链高效安全运作。推进中国航运数据库、港航大数据实验室建设，建立长江航运市场监测和风险预警平台示范工程。

（撰稿：汪传旭 上海海事大学经济管理学院管理科学系主任、教授）