上海城市功能疏解中最重要的是处理好“聚”与“疏”、“留”与“流”的关系。要避免将城市功能简单地分为核心与非核心,并想当然地认为核心功能都要留、非核心功能都要疏解。其实,城市功能有高影响力和低影响力、高能耗和低能耗、高产出和低产出等方面的区别。应当界定适合的空间范围,对相关功能进行疏解,既为大城市的发展松绑,又能促进功能在区域间的再分布

城市核心功能的关键环节充分体现城市发展的战略意义,不仅需要保留,而且应该进一步强化,是为“聚”。城市核心功能中的非关键环节则可在更大空间范围内进行优化配置,加强流动性,进一步提质增效,是为“流”。城市非核心功能中的基本环节是服务本地居民公共需求的部分,需要保留,是为“留”。城市非核心功能中,除基本服务功能以外的非基本环节则应予以疏解,是为“疏”

城市功能疏解是全球城市在发展过程中必然经历的一个阶段。早在120多年前,英国人霍华德针对工业革命催生的“城市病”,就提出发展“田园城市”的对策。上世纪初,波兰籍规划学家沙里宁提出特大城市有机疏散理论。据此,西方国家先后开展新城建设,形成了风靡全球的“新城运动”。其中,纽约、伦敦和东京作为较早经历移民潮、工业化、城市化和郊区化的城市,在推动城市功能疏解方面积累了较多经验。

作为美国城市化水平最高的地区,纽约率先达到“传统城市化”的高峰,有限的城市空间开始饱和,住宅紧缺、环境污染等“城市病”凸显。随着公共交通的改善和私家车的普及等,人口和产业得以逐渐向郊区和周边地区疏解,纽约由此进入郊区和中心城区联动发展的“大都市区化”阶段。这一阶段,纽约都市区发展迅猛,纽约市与周边地区的联系跨越了长久以来的行政边界。纽约港务局和纽约区域规划委员会相继成立,主要致力于将产业和人口从城市中心向外部及郊区交通枢纽转移,实现居住区的分散化。

近年来,国内很多城市人口快速增长、交通变得拥堵、空气污染加重、房价高涨问题显现。为提升城市综合承载力、改善居住环境,北京、上海等大城市纷纷提出疏解城市非核心功能。下面,我想就结合城市功能疏解的历史沿革和实践,围绕上海建设卓越全球城市的发展要求,分享一下个人观点。

疏解非核心功能,打造具有竞争力的全球城市群

城市发展有其自身的规律,城市的功能定位也处于动态变化之中,在不同的发展阶段具有不同的表现形式。城市功能疏解是纽约、伦敦和东京等全球城市发展中的普遍做法。通过疏解非核心功能,意在打造具有影响力和竞争力的全球城市群,更高质量地参与全球竞争。

以纽约为例,纽约市、纽约都市区和纽约联合都市区在市场和政府的共同努力下,目前已形成合理的三级城市功能空间布局。首先,纽约市是纽约大都市区的核心,面积约800平方公里;其次,纽约都市区是以与纽约市经济联系密切程度为依据划分的经济区域,包括纽约州、新泽西州的部分区域,面积为1.7万平方公里;最后是纽约联合都市区,由纽约州、新泽西州等与纽约都市区联系紧密的7个都市区和纽约都市区共同构成,面积约为3.4万平方公里。

对于上海来说,要建设成为卓越的全球城市,也有必要积极进行城市功能的疏解。除了前面所说的城市功能疏解是全球城市在发展过程中必然经历的一个阶段之外,从上海自身发展的阶段性特征来说,也有一些特定原因:

从服务国家战略的现实需要来看,上海作为中国的经济中心城市,需充分发挥其全球城市功能。通过城市功能疏解,提升上海全球城市功能和国际化程度,代表中国更好地参与全球竞争。在推动开放型经济发展中,加强与“一带一路”相关国家和地区的经贸往来,将进一步释放上海的发展潜能,强化上海的中心辐射作用和带动能力。这也可以有效提升上海服务长江经济带和“一带一路”的能力。

从推动区域协调发展的战略意义来看,上海作为建设中的长三角世界级城市群核心城市,要继续当好新时代全国改革开放排头兵、创新发展先行者,需充分发挥引领带动作用。上海进行城市功能的有机疏解、加强与周边城市的协同发展,对于提升长三角城市群能级、推动长江经济带创新发展、打造巨型城市区域具有重要意义。

从实现上海未来发展目标来看,推动城市功能疏解是上海建设卓越全球城市的必由之路。当前,上海面临着严峻的资源、环境、人口等红线约束。就动力机制而言,上海新兴产业发展与传统产业改造升级仍在继续,进一步凸显对科技创新能力的迫切需求。同时,人口规模的持续增长对城市治理能力也提出了较高要求。通过技术进步与管理水平提升等方式,只能部分解决“大城市病”问题。新时代,上海需要通过城市功能疏解、强化全球城市功能,实现城市的高质量发展。

避免简单粗暴的操作,提升城市功能疏解的温度

城市功能疏解是城市生态系统中居民、自然环境系统、社会环境系统等相互作用的结果。因此,有必要从生态学和系统论的角度来思考城市的发展与城市功能的疏解。这也就是说,城市功能疏解不是简单地划分一下核心功能与非核心功能,把所谓的非核心功能一疏了事,而是要把城市看成一个完整的生态系统。

在核心理念方面,上海城市功能疏解中最重要的是处理好“聚”与“疏”、“留”与“流”的关系。要避免将城市功能简单地分为核心与非核心,并想当然地认为核心功能都要留、非核心功能都要疏解。其实,城市功能有高影响力和低影响力、高能耗和低能耗、高产出和低产出等方面的区别。应当界定适合的空间范围,对相关功能进行疏解,既为大城市的发展松绑,又能促进功能在区域间的再分布。

据此,我们提出城市功能疏解的“四个象限”分析框架。第一象限为城市核心功能的关键环节;第二象限为城市核心功能的非关键环节;　第三象限为城市非核心功能的基础环节;第四象限为城市非核心功能的非基础环节。

城市核心功能的关键环节充分体现城市发展的战略意义,不仅需要保留,而且应该进一步强化。我们平时所说的做强城市核心功能应该指的就是这部分功能,是为“聚”。城市核心功能中的非关键环节则可以在更大空间范围内进行更优化配置,加强流动性,进一步提质增效,是为“流”。城市非核心功能中的基本环节是一个地区服务本地居民公共需求的部分,需要保留,是为“留”。城市非核心功能中,除基本服务功能以外的非基本环节则应予以疏解,是为“疏”。

在功能分类方面,为更好发挥城市核心功能的作用,要对其关键环节进行集聚。根据建设卓越的全球城市与世界级城市群核心城市的发展目标,上海的核心功能定位为国际经济功能、金融功能、贸易功能、航运功能和科技创新功能。以上海国际航运的功能为例,反映要素集聚能力和资源整合能力的航运期货功能和航运金融功能是其中的关键环节,是需要“聚”的。这包括积极培育船舶经纪、航运金融、海事法律等高端航运服务功能,并在北外滩、陆家嘴、洋山—临港、外高桥、吴淞等地区形成高能级航运服务业集聚区。而货运吞吐量转运功能和港口装配则为非关键环节,可以加强与周边港口的合作。

城市非核心功能虽然并非城市发展的主要方向,却是城市核心功能得以有效发挥的保障和支撑,故要对基本环节进行保留。例如,城区的菜市场和社区服务站等,为城市非核心功能中的基本环节,绝不能简单地一疏了之。

相应地,城市核心功能中的非关键环节、城市非核心功能的非基本环节,则应在更大空间范围内进行布局。随着全球化、区域一体化进程快速推进以及城市间公共交通和公共服务等基础设施的建设,经济联系的边界已经远远超出中心城区的范围。我们要减少行政边界的束缚,通过上海与周边地区的同城化来强化空间经济联系。

在路径措施方面,要坚持市场主导、政府引导的原则。功能疏解中应坚持用市场手段来配置资源。在此过程中,政府的作用更多地体现在规划制定与实施保障上。在产业发展中,可明确提出产业准入的正面清单和负面清单,从产业层面上强化城市核心功能。在空间规划中,做到多规合一,实现上海自身规划与周边城市规划的衔接。必要时,可以跟周边地区联合编制大都市区规划,实现规划体系和标准的统一。

此外,要加强区域层面的基础设施整合。一方面,通过打通“断头路”“断送桥”、推进北沿江高铁等项目,加强跨界轨道、高速公路、城市公交等无缝衔接。另一方面,通过统筹协调和推进区域间资源环境、环保、电力、信息等网络系统建设,实现产业同步、市场同体、交通同管、电力同网、信息共享、环保共治。

最后,很重要的一点是要提升城市功能疏解的温度。要避免城市功能疏解过程中简单、粗暴的操作,而要在合情、合理、合法的前提下开展工作。要坚持城市功能疏解循序渐进的原则,通过产业的阶段性转移引导人口转移,给予被疏解产业和人口缓冲期。要保证疏解过程中公共服务的配套,注重住房、交通、教育、医疗和环境等公共服务建设。

规划引领核心区协调区,共同建设上海大都市圈

上海要在更广阔的空间中处理好“留”与“流”的关系。对市区疏解出来的空间进行深层次谋篇布局,着力提升核心城区创新能力、发展能级;对郊区疏解出的空间,要着眼于未来产业发展导向,实现郊区和中心城区的联动升级;对长三角城市群,则可通过产业疏解引领区域发展,最终形成“上海市区—上海大都市区—长三角城市群”的城市功能疏解空间体系。

首先,在上海市区空间范围内打造“中心城区—近郊区—远郊区”的城市功能圈层结构。中心城区在提升城市核心功能的关键环节、保留非核心功能的城市基本环节的同时,逐渐向近郊区疏解非核心功能及核心功能的非关键环节;近郊区在承接中心城区部分功能的同时,向远郊区逐渐疏解部分功能。

其次,在大都市区的空间范围内,通过规划引领,分别在1.2万平方公里(上海加平湖、嘉善、启东、海门、昆山、太仓、吴江等7个县市区)的核心区和3万平方公里(上海加南通、苏州、无锡、嘉兴、宁波、舟山等6个地级市)的协调区空间范围内,共同建设上海大都市圈。通过打造政府合作的平台,创新政府之间的合作理念,促进上海和周边城市的同城化、一体化发展。

最后,在长三角城市群的空间范围内,与长三角城市群地区紧密协作,打造巨型城市区域,依托巨型城市区域强化上海城市功能疏解。

事实上,近年来临沪地区纷纷提出接轨上海、融合发展的口号,形成了发展新态势:第一,经济互补格局基本形成。一方面,临沪地区把上海作为招商引资的主平台,或者通过上海实现企业“走出去”。另一方面,临沪地区积极服务上海发展。以江苏启东为例,全市20%的工业产品配套上海,40%的农产品供应上海,80%的投资源自上海。第二,合作平台建设发展迅速。各地积极利用上海科创中心建设契机,与上海园区在创新研发和生产之间形成良好分工。例如,平湖张江长三角科技城、中国(上海)自由贸易试验区嘉善项目协作区等,成为毗邻地区与上海联动发展的重要载体。第三,公共服务接轨,人文交流内容增多。公共服务方面主要集中在医疗和教育方面,主要形式包括人员互访、设立分支机构、人员培训等。人文交流方面,包括文艺演出团体的互访以及古文化共同保护和开发,等等。第四,规划、环保等纳入区域合作框架。例如,昆山、太仓等地的城市规划均强调接轨“上海城市总体规划(2017—2035年)”,昆山和上海签订省际水源地建设保护合作框架协议,太仓和上海嘉定建立环境“联防联治区”。

特别是,2017年以来,浙江与江苏两省加快了接轨上海发展的步伐。浙江将嘉兴设为全面接轨上海示范区,江苏正式批复《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》。以此为契机,上海应思考如何在更大空间范围内配置资源的问题。要定期跟踪国际大都市与毗邻区协同发展的最新动向,学习纽约等大都市区域规划的编制经验,做好小尺度、精准化、跨区域的上海都市区(圈)规划研究,进一步强化与近沪城市在政府合作、产业分工、交通基础设施连通、功能定位及公共服务统筹上的对接融合举措,形成完备的城市功能疏解“政策池”。

特别是,在公共服务的统筹协调方面,可先行先试加强跨区域社会保障体系建设,解决地区间公共服务统筹的制度障碍;加快生活性服务业供给侧改革,在与民生息息相关的教育、医疗、养老等生活性服务业方面,鼓励支持通过建立分院、设置分校、挂职交流、定期培训等方式加强合作,实现上海与周边地区的共享发展。