从纷繁复杂的全面深化改革任务中，可以梳理出两条脉络清晰的基本改革路径：纵向改革和横向改革。一是政府内部的集权与分权、放权与收权、分散与集中等关系的纵向改革，主要是要在政令统一的前提下，对各种复杂的财权、事权和调控权进行对称化的配置和重新调整，通过权责利统一化、财权与事权的对称化，理顺上下级政府机构之间的“命令—执行”关系，达到提升行政效能和政府治理能力的目的。二是政府与社会、民间、市场、企业、家庭个人等之间的横向关系改革，主要是通过理顺政府与这些主体之间的“委托—代理”关系，让政府这个代理者更好地为作为公权来源的委托人服务，而委托人可以更好地行使公民权利，更好地监督代理人。

一般来说，改革的第一步或突破口是选择纵向关系尤其是中央与地方财税改革改革，在此基础上的后一步改革，才可能是纵向分权逐步向横向分权过渡，让权力在政府内部由少数人掌控的游戏转向由民间、市场、社会等众多人参与的游戏。中央与地方的经济关系尤其是财税关系是当今中国经济体制的所有症结所在。如果全面深化改革战略不对地方政府这个“准公司”的经济行为尤其是财税行为进行深入的研究，就很难理解中国经济奇迹和运行机理，也很难厘清改革的内在逻辑，更难找到改革的突破口和出路。

传统政体推行改革的主要措施和方针，就是重建中央与地方的关系，即所谓“放权让利”，实质上是中央向地方的纵向分权。这种分权的形式主要表现为：一是中央向地方主动放权，另一是地方向中央主动要权。在纵向改革取得突破性成就之后，都没有紧接着由纵向改革路径转向横向改革路径，没有使改革转型实现从纵向分权逐步向横向放权过渡，没有使改革的主要措施和方针真正涉及政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民个人的关系，没有把发展权力放给社会、民间、市场、企业和个人，因而这些受到严重压抑的主体的活力不可能得到充分发挥，最终导致既缺少来自社会、民间、市场、企业的发展动力支持，也使政府规模在若干次非实质性改革中越做越大。这是以往纵向改革中集权与分权问题无解的本质原因，也为我们找到破解这个千古难题提供了正确的方向和实质性措施。如果上述这个猜想是正确的，那么促使纵向改革转向横向改革的基本对策，就应该是选择改革政府职能和机构、放松市场和社会管制、培育替代政府配置资源功能的各种横向组织和机制等重要方面，即在推进市场取向改革的前提下，斩断政府与其千丝万缕的包办型联系，努力发育社会组织、民间机构、市场机制和企业家群体。