水是人类生存和经济、社会发展的必不可少的物质条件,“水资源管理”是人类社会管理面临的共同主题。由于水资源短缺,全世界的发达国家和发展中国家都在对水产品的管理体制进行研究和改革。水务管理体制改革在中国是属于基础设施领域的改革问题,与经济发展的其它领域的改革相比,相对滞后。无论是从理论方面还是从实践方面看,水务管理都是一项新生的事物,需要理论和实践两方面的开拓性努力。本文以重庆为案例对此进行探索。

一、重庆市水资源开发利用现状及特点

水资源危机问题已受到全世界的普遍关注和高度重视,被认为是解决人口、资源、环境三大问题的关键。然而这一问题在重庆还没有得到足够的重视。重庆境内多年平均水资源总量为511.44亿立方米,2000年人均占有量只有1644立方米,仅为全国平均水平的2/3,不足世界人均水平的1/6,按照国际上公认的“水紧缺指标”,属中度缺水地区。从水资源在我国西部的分布状况看,重庆市是水资源缺乏,人均水量较少的地区。

从表1可以看出,无论是从人均水量来看,还是从亩均水量看,重庆市在中国西部地区都处于偏低的水平,仅高于严重缺水的宁夏、甘肃和陕西三省区,在西部地区处于倒数第四位,人均水资源拥有量仅为西部平均水平的39%,亩均水资源占有量仅为西部平均水平的60%。

重庆市的水资源在时空分布上很不均匀,具有以下特点:

1.在水资源种类上,地表水资源不足,过境水资源丰富,地下水资源较少。在三种水资源量中,地表水资源占8.45%,过境水资源占88.62%,地下水资源量为2.93%。

2.在空间分布上,西部丘陵地区水资源相对贫乏,东南部山区相对丰富,中西部干旱地区人均水资源只有549立方米。地区间水资源分布丰缺十分明显,西部永川、大足、荣昌、璧山等远离过境水的地区,人均水的年占有量仅为城口等地区的二十分之一左右。

3.在时间分布上,全年降水量集中在5至9月,水资源夏秋多,冬春少。

从世界各国经济发展与水的使用状况看,1998年部分发达国家的人均用水量如下表所示:

从表2可以看出,即使重庆市的经济发展水平达到日本、法国那样的程度,现有的水资源也能保证经济发展的需要。而重庆市现有的人均GNP不到1100美元,要达到日本那样的人均38160美元的水平或韩国那样人均10550美元的水平,还需要很长的时期。重庆市现有的水资源占有量为1644立方米/人,即使开发程度只有50%,也达到822立方米/人,高于日本、法国、韩国现在的人均用水量,从水资源的角度讲,重庆市的经济发展是能得到保障的,关键的问题是重庆市水资源的开发利用程度太低,不适应经济、社会发展的需要。

尽管重庆市水资源在总量上能够保证今后一段时间内经济发展的需要,但由于水资源地区分布不平衡,重庆市西部地区水资源不能适应经济发展需要,处于严重缺水地区。重庆市水资源管理中的矛盾主要是水资源开发利用与社会需求之间的矛盾,而解决这一矛盾的根本途径则是深化水务管理体制改革。

二、现行水资源管理的弊端及实施城乡一体化水务管理的必然性

水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可替代性、经济上的利害两重性等特点,而循环可再生性是区别于其他资源的基本自然属性,水资源始终处在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中,这就要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。也就是说,水的自然属性要求必须把水资源作为这样一个完整的系统进行统一管理,而不能按城市与农村、地表水与地下水进行人为的分割管理。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源,越来越成为经济社会发展的主要制约因素,因此对水资源必须进行符合自然规律的高水平管理。

受传统思想和计划经济体制的影响,城市的水管理体制存在的“多龙管水、政出多门”的弊端十分突出。重庆市涉及水资源管理的主要部门有市水利局、市市政委、市环保局和市国土局等。市水利局依法对全市水资源实行统一管理,并拟定全市水长期供求计划,水量调度分配方案;组织实施取水许可证制度和水资源费征收制度,发布全市水资源公报,主管全市节约用水工作,组织、指导和监督全市节约用水工作。拟定全市水资源保护规划,组织、水功能区的划分和向引水区等水域排污的控制,监测江河湖泊的水量、水质,审定水域纳污能力,提出限制排污总量的意见。管理指导乡镇供水、农村人畜引水工作。主管全市水灾工作。对县城供水水量、改善供水水质起到了决定性的作用。实践证明,充分利用水利工程,实施水资源跨区域或流域系统调度,是现阶段解决城市供水难的一项行之有效的措施。从长远看,在三峡库区形成后,由于水流减缓,水质污染必将加剧,让主城区市民用上清洁、卫生的放心水,已迫在眉睫。水利部门可根据《城市水资源规划》,在中央争取立项建立1-2座大型水库,一批中小型水利工程,实行联网调度,有效解决城市供水的源水,让市民用上放心水。

目前重庆水资源管理的弊端比较突出,具体表现在:

1.水资源调度与城市供水分属不同系统,上游的水资源开发工程主要由水利部门负责,下游的自来水工程作为城市基础设施,主要由市政部门负责。这种部门割裂的管理体制,十分不利于水资源的统一管理,使上游的水资源开发工程无法分享下游丰厚的“效益”。同时水源建设和城市供水在规划上难协调、管理上难以同步,工作上难以形成合力。

2.河道管理与水源地保护相分离。河道是水资源的载体,对于城市的防汛排涝、航运、供水、灌溉和美化环境及保持生态平衡等具有极为重要的作用。目前重庆市中小河道淤积严重,“脏、乱、臭、黑”现象严重,过去只发生在市区的水污染问题正在向郊区和农村急速扩展,日益严重的水环境恶化正在影响郊区居民的生活水源。水源地的保护与排污(水)口的设置、河道的综合治理、水资源调度难以紧密结合。

3.无法有效地控制水体污染等生态环境问题。重庆市水质管理和水量管理不统一,水资源的量是基础,但是需靠质来体现价值。控制污染的基本原理是污染总量不能大于江河湖泊的纳污总量,目前纳污总量由水利部门定,排污总量由环保部门定,两个总量的不一致,是导致枯水期生产排污高峰造成水质急剧恶化而无任何应对措施的直接原因。另一方面,治理污染目前只是考虑减少现行污染量,但对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染无法控制,没有责任部门对水质恶化负责。不统筹解决水资源供需平衡,这些问题就难以解决。

4.多龙管水人为地增加了管理难度。有时往往一件事涉及到几个部门,涉及到两个主管口,需要两位以上的领导协商、协调。如重庆市水资源保护规划,按国务院和市政府的规定应由各级水行政主管部门负责制定并组织实施,但在实际工作中,规划部门、环保部门、市政部门等均有部分相关职能,在资料收集上、工作组织上、具体的实施中出现了许多问题,使得工作效率大大降低,管理力度大大减小,无法真正实现水资源的科学管理。

5.无人对供需平衡负责。如防洪考虑,当然是弃水保安,来年可能大旱但毕竟不是当务之急。城市是用水和排水高度集中区域,自身无法实现水的供需平衡,由于分割管埋,城市地区已成为缺水问题最突出的地区、水污染的主要来源区。又如:从供水角度来说,没有人对供需平衡负责,各供水水源地只顾本地用水,不管其他区域用水。因此,需从水资源系统及其与社会经济发展之间的关系来认识和研究水资源问题。

6.难以真正节水。一方面,市水利局作为本市的水行政主管部门,应该代表政府负责全市计划用水工作,但城市节约用水和计划用水又另有主管部门,这就造成了节水管理机构职能交叉,管理较乱,使得节水管理工作不到位。另一方面,多龙管水无法形成真正的节水机制,节水管理部门想推进节水工作,但卖水的自然想多卖;水价不到位,谁也不在乎跑冒滴漏。

7.无法定出合理的水价。理论上测算,水价提高10%就节水5%。但是水价究竟提多少合理？提价后各部门利益又如何分配？谁保证在提价后给用户提供更好的水？不统一管理,这些问题都无法解决。目前的城市自备水源就是明证(其实,自备水源不仅是不经济的,也是不科学、不卫生的)。

8.不利于提高水务建设效益。目前,水务管理政出多门,必然导致建设力量分散。水务一体化后,可以争取到更多的国家投资,有效解决建设力量分散的问题,整体力量得到集聚,调整能力得到增强,容易集中力量抓急需,办大事。

9.不利于培育和做大做强水务市场。培育社会化、市场化、专业化运作的水务建设管理体制,是适应发展社会主义市场经济的需要,更是水务行业应对入世挑战中不可回避的课题。以上海、深圳为例,通过水务体制改革,拓宽了资金来源,提高了投资建设的收益,供排水企业经营效益得到了提升。

三、水务体制改革的理论依据、政策依据和实践依据

水是经济社会可持续发展的物质基础与必要条件。自从1972年许多国家的元首与政府首脑在瑞典首都斯德哥尔摩通过了《人类环境宣言》以来,1987年,世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》,对可持续发展第一次做出了明确的定义。中国于1994年由国务院通过了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,将水资源的综合利用与环境保护提上了重要的议程。

随着国际上对水资源综合开发利用的普遍重视与中国经济体制改革的深入,人们对水的认识在观念上发生了重大转变:第一,从水是一种无限的、无价的自然之物向有限的、有价的不可替代的战略性自然资源转变。在计划经济体制下,我们长期以来认为天然的自然资源没有价值,这种对水认识的价值观偏差导致了对水资源的不合理利用与浪费,也导致了生态环境的恶化。随着全球性的用水供求矛盾的尖锐,人们对水的价值的认识深化了。第二,从水是一种自然之物转变为水的开发利用是一种市场经济行为。通过开发利用的水是一种商品,水的供应由单纯的福利性向公益性与商业性双重性质转变。第三,从对水量、水质、水能的分别管理和对供水、用水、排水、回收的多家管理向对水资源的统一管理、统一调度、统一管理转变。

上述观念的转变和共识是水务体制改革的理论依据。

水务体制改革的法律依据是1988年颁布的《水法》。它明确了对水资源实行统一管理与分级、分部门管理的新制度。此后,国家先后颁布了《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《取水许可制度实施办法》等一批重要的水法规,这些法律、法规是水务体制改革的法律依据。在《水法》实施过程中,由于长期以来的条块分割造成的影响,在地方、部门利益的驱使下,许多地方、部门利用分级、分部门管理这一提法来强调各地方、各部门的管理而削弱了统一管理,因而《水法》的这一条款将于近期内修改。国家颁布的关于水的法律、法规指明了水务体制改革的方向与重点内容。

从水务体制改革的实践来看,到2003年,全国已有29个省、自治区、直辖市的1009个行政县成立水务局或实施水务统一管理;全国668座城市中,已有618座城市实现了统一发放取水许可证;62座城市已将城市节水办划归水利部门管理。改革的核心是建立适合社会主义市场经济改革的水资源统一管理新体制。可以说,建立水务管理新体制已是大势所趋、势在必行。

与水务管理新体制紧密联系的是水务市场的对外开放和城市供水产业的市场化改革。随着中国加入WTO,全球最大的三家水务公司:法国苏伊士里昂水务集团、威望迪集团、英国泰晤士水务公司等都已进入中国。到1999年,列入全球企业500强的苏伊士里昂水务集团已先后参与了中国100多家水厂的建设,并在广东成立了水务工程有限公司。外国水务公司之所以进入中国,是因为供水是21世纪的一个大产业,中国水务市场具有巨大的潜力。水务市场的对外开放打破了城市供水企业的垄断型福利经营,促进了中国自来水产业的竞争化改革。在城市自来水公司改革中,上海、深圳等地的做法,其要点有六:

1.通过“特许经营权”引入竞争;

2.厂网合一;

3.给排水一体化;

4.联合重组大型水务集团;

5.在整体资产层面上推进产权多元化改革;

6.建立政企分离的政府监管制度。

当然,这些城市供水产业的改革仅是一种经验或启示,而不是实践的依据。但它至少表明:建立水务管理新体制不仅涉及政府职能的转变,而且涉及微观基础的改造与水务市场规划的确立等三方面相互联系的内容。

四、重庆市水务管理体制改革的目标、内容与步骤

重庆市水务管理体制改革的目标模式是建立适应社会主义市场经济发展需要,保证重庆市经济、社会发展对水需求的统一管理新体制。

在传统的计划经济体制影响下,重庆市水资源的配置主要依靠计划手段,水资源的所有权、经营权和行政管理权集于国家一身,实际上集于政府一身,水资源由国家统一开发,水价实行福利型政策,一方面是高度集中的计划管理体制,另一方面是“多龙治水、政出多门”的水务管理模式;在水利行业中,实行的是财政拨款、无偿或低偿使用的事业型运行机制。这种体制的弊端越来越明显:一是由于对水资源的无偿使用使国家对水资源的所有权不能象土地资源那样在经济上得到实现,损失大量收益;二是对水资源价格补贴政策增加了财政负担,加剧了水利建设资金不足的矛盾;三是妨碍了水的开发利用向市场经济行为的转变;四是“多龙治水、政出多门”的格局影响了对水的统一管理与开发、利用,削弱了国家对水资源的管理。

重庆市水务管理体制改革的目的就是为了克服上述计划经济体制影响下形成的水务管理体制弊端,实现由旧体制向新体制的根本转变,促进重庆市水利事业的发展,保障经济社会发展战略目标实现的需要。

重庆市水务管理体制改革的内容包括下述三方面:(一)转变政府职能,建立统一、高效、公开、廉洁并依法行使水务管理行政职能的政府机构。(二)建立规范、有序、开放的水务市场,制定既体现公益性又体现商品性的合理水价,健全政府监管水务市场的机制。(三)在政企分离的基础上,改造和培育水资源开发、供应、保护、回收的微观主体,按现代企业制度要求加快供水企业的市场化改革。

新型的统一高效的政府水务管理部门的职能与职责,一是建立水资源权属统一管理体制。建立健全重庆市水资源统一管理体制是水务体制改革的关键,新型的水务行政管理机构代表国家行使水资源权属管理,对重庆市内的水资源开发利用实行统一规划、统一调配、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质,在上述“五统一”的基础上,明确各级政府的权属与职责。二是按照水资源权属管理与水资源开发利用相分离的原则,建立市场调节与政府宏观调控相结合的水资源开发利用机制。按照这一原则要求,各行各业的水资源开发将企业化、市场化、社会化,实行政企分开。政府对水利工程的投资由水务行政管理部门通过向社会招投标方式完成各类水利工程的兴建。政府或非政府机构投资的水利工程均实行企业化管理,由受益者支付日常运行成本,逐步将全社会对水资源的需求建立在市场机制之上,并建立起多渠道的水利投资体制。在我国水权客体一般分为三种:一是基本生活用水,二是生态环境用水,三是经济发展领域的用水。对于上述三类用水,由水务行政管理部门具体确定标准,制定水价,通过颁发用水许可证来实现全社会的需求。

从改革的步骤来看,第一步是建立打破“多龙治水、政出多门”的旧体制格局,组建统一、高效的水务行政管理部门,第二步由水务行政管理部门制定水务市场规划,通过法规形式报市人大批准后实施,逐步建立起规范、有序、公开、开放的水务市场;第三步,按照政企分开的原则,对政府投资建立的水利设施实施企业化管理,组建水务集团公司。水务集团的组建可借鉴深圳模式及其经验。对于公益性的水利企业则实行政府有限补贴,对于经营性的水利企业则按市场经济规律管理;第四步,按照国家的要求对上述三方面的改革进行调整。上述改革的突破口和难点则是通过部门之间的协调建立统一、高效的水务行政管理部门。

参考文献:

[1]水利部.中国水资源公报[R].1999.

[2]杜平,肖金成.西部开发论[M].重庆:重庆出版社,2000.

[3]世界银行.世界发展报告[R].1998.

[4]世界银行.世界发展报告[R].1999.