“十二五”时期，中国将全面迈入城镇主导时代，并将呈现出五大阶段性特征：城镇化领先工业化加速发展，城镇化带动效应深度释放，城市群结构形态趋向稳定成型，城市综合竞争力不断增强，城市由规模扩张向品质提升转变。

综观近现代世界历史与现实，一国经济社会的现代化主要表征为工业化、城镇(市)化的推进过程及其结果。目前，我国已开始步入工业化中期阶段，城镇化也迈入了加速发展时期。面对“十二五”经济社会发展的新挑战与新使命，借鉴国外城镇化的成功经验，把握当代城镇化的阶段性特征，创新城镇化发展战略与路径模式，对于推进我国现代化、实现富民强国具有重大现实意义。

国外城镇化进程的基本经验与启示

在全球一体化背景下，考察世界各国推进城镇化的历史过程，把握蕴含其中的客观规律与主要特征，吸取其长期积累的经验教训，有利于我们科学推进城镇化的快速发展。

1.近现代大工业的发展是推进城镇化的强大动力

发端于西方工业革命的城镇化，是发达国家和地区推进经济现代化的必经阶段与社会结构转型的积极动力。18世纪60年代，肇始于英国工业革命，导致了划时代的全球连锁性社会变革，机器大生产替代传统手工业，不仅促进了生产技术的大跃迁，而且推动并主导了城镇化的发展。大工业、新技术、泛市场的不断兴起导致了商品制造方式的本质变化及其地域空间的全面拓展，更成为了社会资源集聚的强劲吸引力和城市发展的强大推进器。个体分散性的家庭小手工作坊让位于高度集中的社会化机械大生产，城市伴随工厂的增大而成长。

工业革命不仅使城市的数量增加、规模扩张，而且使城市功能、地位和作用发生质变。工业革命前，乡村是社会生产中心、经济生活中心，农村人口占总人口的绝大多数。城市只是依附于乡村的政治中心、文化中心、宗教中心与商业中心，工业革命后，城市与乡村的地位发生逆转，城市逐渐取代乡村成为社会生产中心与经济生活中心。工业生产的集中促进了城市前所未有的发展，城市人口不断增多、城市规模逐渐扩大、城市经济日益繁荣，城市作为经济社会发展主要驱动力的作用日趋凸显。

2.阶段性分异走势是城镇化演进的一般规律

从各国发展情况看，城镇化具有明显的阶段性与差异性。城镇化发展过程大体可分为三个不同阶段：第一是初期阶段，城镇化水平在30%以下，城镇发展比较缓慢;第二是加速阶段，城镇化水平在30%至70%之间，城镇高速发展;第三是后期阶段，城镇化水平超过70%，城镇进入稳定发展期。

因经济发展水平和工业化进程不一，发达国家的城镇化也存在差异。1801年，英国城市人口比重为33.8%，到1851年已达50.2%。19世纪以后，发达国家城镇化步伐明显加快，城市人口迅速膨胀，村庄向城镇演变，小城镇向大城市发展。20世纪初期，欧美主要发达国家纷纷进入城镇化高速发展阶段，其中英国达到高度城镇化。1920年，法国城市化率为46.7%，美国为63.4%，日本为28%，德国为63.4%，英国为79.3%。20世纪中后期，主要发达国家已经进入城镇化后期阶段，1970年，英国、法国、美国、德国城市化率均超过70%，日本也达到64.5%。2000年，美国已达94.7%，日本也达到77.9%。

与发达国家相比，发展中国家城镇化起步较晚，但发展速度较快。1950年至1985年，发展中国家城市人口比重由17.3%增加到31.7%。据联合国预测，从1950年至2030年，发达国家的城市人口将由4.46亿增加到10.15亿，而发展中国家城市人口则由3.04亿将激增到40.2亿，发展中国家城镇化速度远远超过发达国家。

此外，处在不同发展阶段的城镇，其经济社会的结构形态、居民生产生活方式与区域影响力直至国际竞争力均显现出迥异的分异性特征。

3.大城市集群的崛起是城镇化高级阶段的主体形态

大城市聚集效应明显优于一般城市，城市规模大，聚集效应高。各国城镇化进程中，大城市超前增长现象十分明显。全世界人口100万以上的城市，1850年只有3座，仅占城市人口的6%;1900年13座，占城市人口的13%;1950年115座，占城市人口的31.6%;1980年达234座，占城市人口的40%。从1900年到1980年，大城市人口增加的速度，等于全世界人口增加的3倍，等于城市人口增加的1.5倍。世界城市发展经验告诉我们，大城市的资源集聚功能强于一般城市，发展速度快于一般城市。

20世纪以来，发展中国家大城市人口增长特别快，城镇化发展的速度极其迅猛。1950年，人口达800万以上的大城市只有纽约与伦敦，1970年增加到11个，其中发展中国家有5个，1994年，在22个人口过800万的大城市中，发展中国家就有16个。据联合国统计，世界人口的20%，集中在78个人口超过400万的大城市里，在这78个城市中，有一多半在发展中国家。发展中国家的城镇化同样存在大城市超前增长规律。

大城市的超前发展，促进了城市集群的形成，标志着城市化进入新的发展阶段。城市群首先在美国以大都市区的形式出现，到1920年美国就形成了58个大都市区，1940年，大都市区增加到140个，并开始成为美国“全国所有地区的主要发展模式”和社会生活的主体空间。20世纪50年代，戈特曼正式提出了城市群的概念，并对世界六大城市群进行了论述，当时我国的大上海城市群就已在其列。时下，我国的城市群发展正呈蓬勃鼎兴之势，全国已形成了10个地区生产总值过万亿元的大型城市群。

4.人力资源的规模流动是城镇化释放的带动效应

城镇化表现为人口由农村向城市转移的过程，人口自由迁移或者劳动力自由流动，是城市化发展的人本基础。世界各国实践表明，劳动力自由流动加速了城镇化中期阶段的发展，同时也彰显出城镇化的巨大的集成带动效应。如英国在工业革命早期，人口流动受到法律和交通条件限制，法律允许居民在收获季节暂时流动，但限制长期流动，当时城镇化发展就相当缓慢。随着工业化的推进，大工厂对外来劳动力的需求越来越大，政府也多次修改法律，放宽对人口迁移的限制，形成了劳动力的自由流动，使英国城镇化水平一直保持在世界前列。美国在南北战争前，北部已基本完成工业化，城市发展较快，南部盛行农奴庄园经济，劳动力流动性不大，城市发展较慢。南北战争后，劳动力可以自由流动，城镇化的速度大大加快。

5.产业结构的逐步升级是城镇化提质的内生活力

产业结构变化必然影响城镇化的进程。世界城市与产业发展规律表明，产业结构从第一产业为主渐次过渡到以第二产业和第三产业为主，二、三产业在整个国民经济构成中的比例越高，城镇化水平就越高。随着产业结构逐步调整与升级，城镇化由粗放低速走向提质增速阶段，产业结构的演变成为驱动城镇化发展的内生活力。

美国五大湖区产业结构的调整与升级过程，向我们展示了产业结构演变下的城镇化发展规律。19世纪初至19世纪的上半叶，美国五大湖工业区产业结构以第一产业为主，城镇化进展缓慢。1850年，第一产业所占国民收入的比重达到50%左右，城市化仅为9%。1865年南北战争之后，五大湖工业区成为重工业完整的区域，工业重型化促进了人口增长，赋予了城镇化活力。1865年到1890年，芝加哥的人口增长10倍，其中制造业就业人数增长了30倍。1870年，五大湖工业区城镇化率达到30%。1920年，拥有的大城市占全国10大城市的一半，镇化率达75.7%。1920～1985年，五大湖区工业发展走向衰退，逆城镇化的郊区化开始显现。1985年以后，产业结构由工业型升级为服务型，中心城市制造业外迁，很多大都市区成功地由制造业中心转变为管理咨询、商务、法律、贸易、旅游等服务业中心，如底特律为汽车业研发中心，芝加哥为会展中心等。

6.新锐文化的不断繁衍是城镇化发展的永续魅力

一座城市没有文化，形同于人没有灵魂。文化引领城市向前，先进城市文化繁衍推动着城市长久、健康、持续发展，并散发着永续魅力。西方许多国家城市的发展，与其文化的传承与创新分不开的。文化的繁荣常常表现在城市文化产业、创意、活动等文化载体上。19世纪，在欧美的大都会如伦敦、巴黎和纽约，现代意义的大学、博物馆、歌剧院和音乐厅渐渐出现并发达起来，为城市内涵与精神的扩展提供了物质载体。至今，这些文化设施与条件仍然是对欧美城市文化魅力的延展。

在世界城镇化过程中，发达国家走过了一条工业化推动城镇化，城镇化促进工业的发展道路，实现了经济社会良性发展，也给我国城镇化带来了许多有益启示。一是必须注重城镇化与工业化的协调发展，工业化推动、引领城镇化，城镇化支持并促进工业化;二是必须充分发挥城市的集聚效应和辐射作用，特别是大城市集群的带动作用;三是必须破除城乡二元分割，实现劳动力城乡自由流动，加速城镇发展;四是必须增强城镇竞争实力，引领区域经济社会发展转型;五是必须不断探索创新个性化的文明范式，激扬城镇发展的旺盛生机。

“十二五”城镇化发展的阶段性特征

“十二五”时期，不仅是中国城镇化发展的提质加速期，而且也是中国经济社会发展的重要转型期，中国将全面迈入城镇主导时代，并将呈现出五大阶段性特征：城镇化领先工业化加速发展，城镇化带动效应深度释放，城市群结构形态趋向稳定成型，城市综合竞争力不断增强，城市由规模扩张向品质提升转变。

1.城镇化领先工业化加速发展

工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的必然结果，两者相互联系，相互促进。一般而言，一国处于工业化程度低、经济欠发达水平时，经济活动主要集中在农业部门，人口也累积在农村地区，城镇化发展也会处于相对较低的水平。随着工业化程度的提高，产业结构由农业向工业、服务业调整，产业向城市聚集，人口向城市迁移，城镇化水平也会相应提高。城镇化与工业化协调发展有利于促进经济社会的持续发展。

由于行政、经济体制等原因，我国城镇化曾长期滞后于工业化，导致城镇化落差较大。1949年至1979年，我国工业化水平由12.6%上升到43.8%，增长了31.2个百分点，城镇化水平由10.6%上升到18.9%，只增长了8.3个百分点。1999年工业化率与城镇化率分别为49.7%与30.9%，两者差距仍然比较大。

但近年来这一局面得到根本改变，城镇化与工业化差距不断缩小，到2009年城镇化率为46.6%，工业化率为46.8%，两者差别不大。十二五时期，随着市场经济体制日益完善与城镇化作用不断增强，我国城镇化将领先工业化实现超前发展，城镇化对工业化的促进与支持作用更加突出，从而进一步加快我国现代化进程，实现国民经济社会持续协调发展。

2.城镇化带动效应深度释放

我国城镇化进程起步相对较晚，城镇化进展也相当缓慢。数据表明，从1950年到1980年，世界城市人口比重由28.4%上升到41.3%，发展中国家也由16.2%上升到30.5%，而我国仅由11.2%上升到19.4%，其中的差距显而易见。改革开放以来，城市迎来了前所未有的发展，城镇化步伐明显加快。1990年第四次人口普查统计数据显示，我国城镇化率达到26.2%，到2000年第五次人口普查时，城镇化率已达到36.1%，增长了近10个百分点。

根据世界城镇化发展经验，一个国家城镇化水平达到30%以后，城镇化将进入快速发展阶段。2009年，我国的城镇化率已经提高到46.6%。2008年为45.7%，2009年比2008年提高了近1个百分点。我国的城镇化率已经逐步接近中等收入国家的平均水平，表明我国已进入城镇化快速发展阶段。当然，我国的城镇化还表现出很大的差异性，尽管有些地区城镇化还滞后于工业化，但在十二五时期都将进入快速发展阶段。

预计在未来五年，随着城乡二元分割的体制性瓶颈不断突破与行政功利性障碍的逐步消解，城镇化的带动效应将在进一步放大增量人口集聚规模的同时，更加加快受辐射区域基础设施覆盖、居民生产生活方式的深度城镇化，城市区域化与区域城市化的现代经济社会集群体将不断涌现和崛起，农民工市民化和失地农民市民化步伐将进一步加快，我国城镇化水平将继续保持每年约0.8至1个百分点的速度增长，预计在2013年将超过50%，步入城市时代。

3.城市群结构形态趋向稳定成型

改革开放以来，随着城镇化与工业化的加速发展，以及中心城市聚散作用的增强，城市间的经济合作逐渐深入，空间对接日益紧密，城市规模化集群竞相兴起，形成了长三角、珠三角和京津冀三大比较成熟的城市群以及成长中的山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、成渝城市群、关中城市群等一批新兴城市群。十二五时期，这些城市群将继续快速发展，其空间结构日臻稳定，集群形态逐步成型。

一是城市群一体化进程全面加快。2007年，随着京津开通城际高速列车，长江三角洲建立城市联盟，珠江三角洲拓展城际公交网等，成为城市群一体化的重要表征。这一现象将在十二五时期得到不断加强，如中部地区城市群的轻轨发展将使其一体化进程大大加快。许多城市已经意识到，推进并实现区域经济的一体发展必须相互依赖，需要相互协作。

二是城市群快于其它区域发展。各地为抢占先期机遇和赢取发展优势，纷纷奋力构建城市群，将城市群作为新的经济发动机，无论数量还是规模，在不同层面的城市群将日趋激增，尤其中西部一些密集的城镇地区，其城市群化发展进程与成就将更加令人瞩目。

4.城市综合竞争力不断增强

城市不仅是人口与信息的聚合中心，而且是产业和财富的聚集中心。城市经济蓬勃发展，城镇经济实力不断增强，这主要表现在经济总量与增长速度上，以及对国内生产总值贡献上。仅到2008年，地级以上城市的地区生产总值达到18.6万亿，占全国的62%。服务业增加值达到8.6万亿元，占全国的71.4%。中西部地区城镇经济也得到快速发展。中部地区6个中心城市的GDP，也由2005年的6468.5亿元增长到2009年的17090.6亿元，是2005年的2.64倍。在十二五时期，我国城市经济将迎来新一轮的增长周期，但城镇间的经济联系将呈现出异质性、错位性与层级性的竞合现象。

与此同时，城市国际影响力不断增强。在全球一体化进程中，伴随我国国际经济政治地位的快速跃升，受国际经济分工与资源成本市场的选择性影响，具有一定基础性竞争优势的大中城市甚至部分个性鲜明的小城镇将更多地走上国际舞台，其对外开放程度与层级水平进一步提高，友城缔结日益活跃，国际城市主体多元合作更加密切与宽广，国内工业品、服务品、文化品等影响力空间继续伸展，城镇软实力逐步增强，但多层面的贸易纷争将同步增长，城市核心竞争力的国际话语权与优势产业行业性主导控制权的争夺也将倍加激烈。

5.城市由规模扩张向品质提升转变

城镇发展品质理念日益强化，城镇化由单纯注重经济增长，向同时关注社会发展、民生改善方向转型。国家正在推出并将继续不断完善一系列保障社会发展和改善民生的政策举措，如廉租住房保障办法、经济适用房管理办法、城镇居民医疗保险试点、物权法等，社会保障覆盖面大幅增加，医疗保险取得突破进展，廉租房、经济适用房的保障力度加大。有条件的地方已将稳定就业的农民工纳入了城镇职工基本医疗保险，农民工的社会保障制度也在逐步完善。

推进“十二五”城镇化的战略创新

国家的成功在于城市的成功。全力推进城镇化进程，不仅能够从根本上缩小城乡居民收入差距，提高农村居民的有效需求，而且随着城市人口比例的增加，国内消费需求的水平会有更大幅度的提高。所以，我们建议在“十二五”期间把加快城镇化进程作为国家的主导战略，并在未来20～30年中，将其作为一项基本国策，这将为中国经济社会的长期稳定可持续增长提供保障。借鉴和吸取国外城镇化的经验教训，结合我国城镇化的现况与特点，十二五时期应着重推进五大战略。

1.推进城市群化带动战略

城市群是城镇化发展高级阶段的表现形态，是人类历史上经济总量规模最大、人口密度最高和国际竞争力最强的区域空间，也是统筹城乡发展的有效手段。城市群往往是一个国家或地区的经济核心区和增长极，它们处于门户位置，具有枢纽功能，发挥区域集聚与辐射作用，已成为发达国家城镇化的主体形态。数据表明：美国对外竞争的实力主要体现在它的大都市区，美国经济的67%集中在大纽约区、五大湖区和大洛杉矶区三大城市群。同样，日本经济的70%集中在东京、大阪、名古屋三大城市群。城市群成为推动区域经济社会发展的强大动力。

国家“十一五”规划纲要明确要求：“把城市群作为推进城镇化的主体形态。”党的十七大要求“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”通过打造若干城市群，实现经济发展在空间上的多极带动，发挥中心城市的规模效应、集聚效应、扩散效应。既要保持城市群落中每个城市的相对独立性，又要打破行政区域的分割与封闭，组成紧密联系的社会经济网络，实现优势互补，资源共享，大中小城市合理分工、协调发展。

城市群引领推动的城镇化不能完全由市场驱导，政府必须实行合理有效的宏观调控。必须从我国人口密度要求、工业化、信息化发展要求、服务业成长要求、国土利用效率要求以及经济全球化要求出发，适应自然条件和经济社会发展需要而有序推进。

2.推进新型工业化支撑战略

城市因产业空间集聚而产生，城市因产业不断发展而壮大。新型工业化是以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，不仅追求工业增加值，而且兼顾“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”等社会综合效应。工业化和城市化是经济现代化的同轴双轮，相互促进。推进新型工业化，发展战略性新兴产业，必须以新型工业化支撑城镇发展。

产业是现代城市经济的支柱，工业化是城市化发展重大推进力量。新型工业化的发展引起产业结构的迅速转变，产业结构又影响到就业结构的变化，并作用于城市化进程，从而带动着农业人口向城镇的迁移和集中。因此，工业集中推进资本、工厂、技术、人口、服务、贸易等集中，推进城市交通发展、功能完善、体系健全，直接促进现代城市扩张。

3.推进经济区划主导战略

在城镇化进程中，行政力量和经济力量是强大的双重驱动力。现实情况表明，我国城镇化进程更多地受到行政区划体制或行政治理体制的制约和影响。两个资源禀赋相似的邻近城市，因属于不同行政管辖范围，容易导致同质性区域经济结构的异质化。因而，必须彻底更新传统的行政区划的观念，树立以经济区划为主导的城镇化战略，大力推进城乡资源与同质区域资源的统筹，强化地理区划功能与空间设施配置的优化布局，加速构建大经济板块区、大城市绵延带、大空间人才与财富集聚高地。

“十二五”期间，各级政府应根据经济社会发展的客观要求和进步趋势，科学规划城市空间与区域主体功能，充分发挥邻近城市、城乡之间自然、经济、社会属性的整体效应，防止因行政区划体制限制城市化发展。按照经济发展和区域城镇发展的内在需求，合理调适行政区域范围，尽快形成以经济区划为主导的城镇化新格局。

4.推进低碳生态宜居战略

“当今中国，低碳城市转型和低碳城市建设，不仅是为了应对气候变化，也是为了能源安全，更是为了可持续发展。”低碳经济、低碳城市的成功，是实现经济和城市可持续发展的重要前提与方向。“十二五”时期，城镇化必须坚持推进低碳生态宜居发展战略。

低碳宜居城市是以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为标志的节能环保型城市，是在生态环境综合平衡制约下全新的城市发展模式。“十二五”时期的城镇发展，应充分考虑资源环境承载力，以节能减排与生态宜居为重点，创新以碳中和技术为支撑的绿色发展模式。

在可持续发展理念指导下的低碳生态宜居城镇发展，必须推进低碳城市规划、低碳产业政策、低碳考核体系的制定与宜居功能体系建设。通过制度创新、技术创新与设施创新，加速产业转型，厉行节能减排与低碳消费，不断减少煤炭、石油等高碳能源的消耗和温室气体排放，实现城镇经济社会发展与生态环境保护的最优化与协调化发展。

5.推进城镇个性创新战略

城市个性即城市的特色，是城市在其发展过程中逐渐形成的区别于其他城市的自然与人文特点。挖掘城市的潜力、寻求城市的亮点、塑造城市的特色，对于提升城市的表现力、吸引力，增强市民的忠诚度和自豪感都具有非常重要的意义。不同的城市发展各有千秋，应该有不同于其他城市的独特形象和个性，没有个性的城市就没有差异化的竞争优势，也就没有活力、没有品位。

由于多种原因，当前我国的城镇发展模式与风貌特征普遍雷同，如马赛克、玻璃幕墙、摩天大楼……，另外，我国城镇化率虽由1978年的17.9%提高到2009年的46.6%，每年提高将近1个百分点，但城镇发展品质悬殊。如在6.22亿的城镇人口中，事实上将近1.67亿人仍属于农业户籍人口，其中主要是农民工，城中村的不完全城市化现象尚十分普遍。区域城镇化水平不平衡，城镇空间的资源环境承载压力也面临威胁与挑战。

城镇化的过程，最终体现在人口、环境、资源、文化及其时代风格的特色化上。必须更加注重城镇跨域核心竞争力乃至国际竞争力的培育与提升，促进城镇充分张扬个性魅力，实现特色发展。应秉承城镇一定传统文化，赋予城镇鲜明的个性角色，探索不同城镇独特的发展模式、成长路径与主体功能，形成本土化的居民生活方式与经典文明，从纵向上彰显层级势差、横向上凸现时效势差，提升综合竞争力。