面临全球经济新格局和发展阶段的变化，中国对全球贸易影响力大幅上升，中国需求对新兴市场拉动作用不断增大。然而，与此同时，中国原有引资方式存在的一些深层次问题和矛盾也逐渐突显，局限性日益突出，外资嵌入型的产业发展面临多重困境和挑战。

第一，“浮萍经济”风险开始显现。生产要素跨国流动性的不断增强，加速了产业和产品生产环节的国际梯度转移。近年来，伴随我国各类生产要素价格进入集中上升期，大量外资企业开始向成本更为低廉的国家转移，近年来我国利用外资增速呈明显下降之势。自2012年开始，我国资本和金融项目出现了逆差，外资出现了撤资现象，产业升级遭遇严峻形势，一定程度上出现了“浮萍经济”风险。

第二，“双重夹击”挑战日益严峻。经济发展水平较高的国家，在技术等要素上具有显著优势。经济发展水平较低的国家，则在劳动力等供给上具有显著优势。而处于中等经济发展水平的国家和地区，则受到“两头挤压”，两类优势均不突出。例如，中国与越南等国相比，传统要素优势不复存在；与美欧日等发达经济体相比，技术等高端要素显然处于劣势，产业发展面临“双重夹击”的困境。

第三，利用外资构建“自主可控”现代产业体系任重道远。我们前一轮利用外资主要是以中低端方式切入全球价值链，由于关键部件生产能力和核心技术的缺失，使得产业发展过度依赖于外部市场，缺乏“自主可控”性。“中兴事件”充分说明，我们依然未能通过利用外资在开放式创新中培育起“自主可控”的产业体系，产业发展在日益不确定性的外部环境下面临较大风险。

第四，利用外资的外部环境不再宽松。伴随全球经济竞争格局的变化，相对宽松的外部环境变得日益趋紧。联合国《2014世界投资报告》显示，危机后许多国家颁布实施了多项政策措施，鼓励境外资金回流和吸引外国直接投资的同时，限制对外投资的政策措施不断增长，政策走向呈现“吸引内流”和“限制外流”的双向变化趋势，利用国际高端要素促进产业升级路径受阻。

产生上述种种困境，主要在于以下三个原因。

一是原有引资战略的天生缺陷。改革开放初期，中国主要依托优惠政策创造了吸引外资的初级要素低成本“洼地”效应。这一利用外资的战略举措，适应了特定发展阶段的需要，总体来看是非常成功的。但其内在局限性也是十分明显的，尤其是依托低成本“洼地”效应，吸引的只能是低端产业和产品生产环节，对生产要素价格变化非常敏感，产业的根植性相对较差。一旦面临生产要素价格和成本上升，以及其他国家和地区的低成本生产要素优势更为凸显时，低端产业和低端生产环节因此就会再次“迁移”，产业发展“浮萍经济”风险或将显现。

二是初始要素禀赋优势内在不足。中国依托丰富廉价的劳动禀赋优势，虽然吸引了大量外资，但其内在不足也是显而易见的。一方面，要素质量匹配性原理决定了以低端优势要素参与国际分工，在产业和产品生产环节的选择上只能是“低端嵌入”。另一方面，较低层要素及基于此而发展起来的产业，其横向差别会变得越来越小，生产中的资产专用性也逐步弱化为通用性，在全球产业链分工 中“进入壁垒”比较低，这也相对容易带来“浮萍经济”风险。

三是经济发展阶段的限制。我们“以市场换技术”的战略并不十分成功，主要是因为经济发展水平不高，总体市场规模有限，消费需求层次不够，外资企业转移先进技术的动力就相对不足。当一个国家的代表性需求是中低端产品时，跨国公司就不可能采用最先进的技术生产中高端产品。所引进的外资，也一定是与本土市场需求层次相匹配的技术水平。这也正是“以市场换技术”效果有限的重要原因。

新时代依托提升利用外资质量，促进我国产业迈向全球价值链中高端，进一步提高我国产业国际竞争力，需要有新的对策思路，实现六个方面的转型。

第一，实现引资政策从优惠政策向竞争政策转型。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，要求在引资政策上必须实现从优惠政策向竞争政策的战略转型。这样，才能引导国际先进生产要素在产业间、产业内、产品内以及区域间的合理流动和配置。以竞争政策吸引外资流入，本质上就是要创造市场化、法制化和国际化的营商环境。增强政府运作的透明度，强化知识产权保护，鼓励竞争，反对垄断，对接高标准国际投资规则，利用竞争激发市场活力，为外资企业创造更有吸引力的投资环境。

第二，实现从利用初级要素向培育高级要素转型。利用高质量的外资，培育更具有根植性和国际竞争能力的产业，夯实构建全球价值链的产业基础，需要有与之相匹配的本土高质量的优势要素。必须在科技创新、人才开发以及完善制度质量方面加大改革力度，加快培育高级生产要素，充分激发本土创新要素的活力。

第三，实现从让渡本土市场向开放本土市场转型。目前，中国经济发展正在经历从“富起来”到“强起来”的转变阶段，这为“以市场换技术”奠定了现实的客观基础。不过，大量“海淘”现象的存在说明简单地让渡本土市场份额是不够的，必须实现从简单让渡本土市场向开放本土市场的战略转型，通过扩大开放促进竞争，用进口竞争倒逼高质量外资进入，促进产业的高质量发展。

第四，实现从传统模仿创新向开放式自主创新转型。在技术差距日益缩小，从而模仿创新空间不断被压缩，甚至遭遇来自技术领先国的技术封锁和排挤战的条件下，实现从传统模仿创新向开放自主创新的转型，尤为紧迫。需要强调的是，自主创新不是“自己创新”，而是开放式创新，要利用和整合全球创新要素，构建以“我”为主的全球创新网络，从而实现国外创新要素与国内创新要素相结合，变“研发”为“联发”，实现开放式协同创新。

第五，实现市场准入从产业股比限制等向全面开放转型。以往的股比限制纵然有产业安全和尽可能提升技术溢出效应的战略考虑，但也容易引起外资企业各种“顾虑”从而限制了产业技术转移。除了涉及到国家安全和经济命脉的关键部门外，尽快落实国家对其他先进制造业和现代服务业领域放开对外资股比限制的政策。将外资利用与中国制造2025计划相结合，通过产业开放促进外资和本土企业优势要素充分集聚、融合，以推动技术进步和产业的高质量发展。

第六，实现跨国公司身份认知从简单内外有别向共生共存模式转型。传统认知上，人们会习惯性地将跨国公司及其利益视为其母国及其利益的代表，这在一定程度上影响了跨国公司先进技术等高端要素转移意愿。实际上，跨国公司的利益与母国利益并非完全一致，更多情况下是与其所在东道国的利益是一致的，因为外资经济也是东道国国民经济的重要组成部分。改变对外资企业身份属性的传统认知，有利于更好地扩大外资与本土经济共同利益交汇点，有利于更好地实现国内经济与跨国公司利益的高度融合、共同发展。