利用外资是我国对外开放基本国策的重要内容之一。改革开放40年来，中国大力引进外资，不仅解决了我国在经济建设过程中资金短缺问题，而且一定程度上促进了国内技术进步，带动了产业尤其是制造业平推式发展乃至转型升级，助推中国全面快速地融入全球价值链，并实现了价值链分工地位的逐步攀升。国家统计局的相关数据显示，2000年中国实际利用外商直接投资金额为407.15亿美元，2017年上升到1310亿美元，继而在保持着“吸引外资最多的发展中国家”地位的同时，于2017年成为仅次于美国的全球第二大对外直接投资流入国。中国利用外资在17年间增长了3.22倍，年均增长率高达7.12%。面临国际国内环境的深刻变化，原有引资方式所导致的一些深层次矛盾和问题日益凸显，利用外资面临严峻的挑战。调整原有利用外资的思路，在扩大利用外资中提升我国产业国际竞争力，已是当务之急。

一、我国利用外资存在深层次问题

第一，利用外资的“浮萍经济”风险开始显现。在全球要素分工条件下，各种生产要素的跨国流动性不断增强，但不同生产要素之间的流动性仍然有强弱之别。生产要素的跨国流动往往是流动性较强的生产要素追逐流动性相对较弱的生产要素，从而形成资源的重新组合和利用，并由此推动着产业和产品生产环节的国际梯度转移。^[1]通常而言，资本等生产要素的跨国流动性相对较强，而劳动、土地等流动性相对较弱。从要素禀赋优势的全球分布格局看，前者正是发达国家的优势要素，后者正是发展中国家的优势要素。这正是当代经济全球化发展过程中，发达国家将部分产业和产品生产环节，依托跨国公司的对外直接投资，不断向发展中国家转移的理论逻辑所在。毋庸置疑，在生产要素跨国流动性不断增强，以及由此所导致的产业和产品生产环节的国际梯度转移性不断增强的背景下，从微观层面看的企业和从中观层面看的产业，在国家和地区间的迁移性都将大大增强。不同国家和不同生产要素的相对优势发生变化，尤其是生产要素的相对价格和成本的变化，往往是推动跨国公司在全球范围内重新配置资源，从而推动产业在国家间转移的基本和主要动力。^[2]由此带来的企业和产业在国家和地区之间的迁移现象，就是所谓的“浮萍经济”效应。

改革开放以来，中国正是通过用足劳动、土地和优惠政策等形成的低成本优势，与发达国家跨国公司的资本等生产要素相结合，承接了产业和产品生产环节的国际梯度转移，实现了产业快速发展。然而，近年来，伴随我国各类生产要素价格进入集中上升期，尤其是劳动力成本的不断上升，大量外资企业开始向成本更为低廉的国家转移，一定程度上出现了“浮萍经济”效应。比如，作为中国大陆外资最集中的几个区域之一的苏州工业园区，近几年，随着劳动力等生产成本的不断提高，一些声名赫赫的跨国公司，如耐克、阿迪达斯、普光、联建、华尔润、宏晖、飞利浦、紫兴、希捷、日东电工等相继关闭撤出，搬迁至劳动力成本更低的诸如越南等东南亚国家。类似的现象不仅在长三角地区出现，在我国其他开放性较为发达的地区尤其是利用外资大量集聚区，如珠三角地区也是不断上演。国家统计局数据显示，2000-2008年的8年期间，我国利用外商直接投资年均增速为10.78%，而2008-2016年同样的8年时间，我国利用外商直接投资年均增速仅为3.95%。与此同时，国家外汇管理局的有关统计数据表明，自2012年开始我国资本和金融项目出现了逆差。上述统计数据基本表明，一方面，对外直接投资的流入速度在减缓；另一方面，外商直接投资确实出现了撤资现象，中国利用外资的确面临着“浮萍经济”风险和挑战。

利用外资的“双重夹击”挑战日益严峻。对外直接投资是要素分工的结果和表现，而要素分工的本质是跨国公司在全球范围内整合和利用资源，从而将具有不同要素密集度特征的产业和产品生产环节，配置到具有不同要素禀赋优势的国家和地区。^[3]通常而言，资本、技术和知识密集型的产业和产品生产环节，往往被配置到具有资本、技术和知识等优势要素的国家和地区，而劳动密集型和资源环境消耗型等产业和产品生产环节，就会被配置到具有劳动力等优势要素的国家和地区。这一点也是符合现实国际分工格局的。比如先进和高端制造业、高级生产型服务业以及全球价值链的中高端环节，仍然主要分布在发达国家，或者说发达国家仍然占据着主导和控制地位；而一般劳动密集型制造业以及全球价值链的中低端生产环节，则主要被配置在发展中国家，也可以说在全球产业链分工体系中，发展中国家仍然处于从属地位。如前所述，这种产业和产品生产环节的全球配置和分布，并非一成不变或具有固化效应，相反，随着要素禀赋结构的变迁，尤其是优势要素及其成本的变化，产业和产品生产环节会出现国际梯度迁移。^[4]要素禀赋结构变化进而优势要素成本和价格的变化，通常与经济发展阶段密切相关。一般来说，经济发展水平较高的国家和地区，因其处于科技创新前沿，在技术和知识等要素上具有显著优势。而经济发展水平较低的国家和地区，则在丰富廉价的劳动力供给上具有显著优势。与之相比，处于中等经济发展水平的国家和地区，通常受到“两头挤压”，从而使得其两类优势均不突出，进而在利用外资方面可能面临着“双重夹击”的发展困境。

目前，中国正处于从中等收入发展阶段向高收入发展新阶段迈进的关键节点，各类生产要素价格进入集中上升期，而创新驱动的要素集聚和培育尚未完成。因此，与诸如印度、越南等东南亚国家和地区相比，我们的传统要素优势已经基本丧失；而与美国、日本以及欧盟等国家和地区相比，我们在技术等高端要素方面显然又处于劣势地位。特别是2008年全球金融危机冲击之后，全球经济竞争格局和态势发生了深刻变化，一方面，美国等发达国家实施了“再工业化”战略，积极着手改善投资经商环境，不断加大招商引资力度，以期振兴实体经济；另一方面，更多的具有低成本竞争优势的发展中国家加入到全球竞争中来，巴西、俄罗斯、印度、智利、印尼等国家和地区，吸引外资的规模与能力逐步提高，正成为全球新一轮外资流入的热土。在这种背景和条件下，中国利用外资既面临着来自发达国家的前方“堵截”，又面临着来自更具低端成本优势国家的后方“追兵”，因而容易陷入“两头挤压”和“双重夹击”困境。在全球价值链分工中，我国原有环节和阶段比较优势逐步丧失，新的竞争力尚在培育，就可能出现产业发展“断档”风险。

利用外资的“自主可控”任重道远。在全球价值链分工条件下，一国绝无可能也绝无必要在所有产业或者所有生产环节和阶段都具备专业化生产能力，并绝对控制着核心生产环节的关键技术等。^[5]但这并不意味着一国就可以在所有产业或价值链链条上都放弃核心环节和关键技术能力的攻克和培育。因为全球价值链分工虽然是国际分工的细化，是各国按照比较优势形成的分工、协作和相互依赖的竞合关系，但这种关系或者说相互依赖程度往往具有不对称性，其得以持续的一个重要前提就是外部环境的和平与稳定。没有这一基本前提条件，产业发展缺乏关键零部件和核心技术的一方，一旦面临诸如经贸摩擦、外部封锁、战事等外部冲击，就会遭遇巨大挑战并陷入产业发展困境。这情形就是产业发展不具备“自主可控”能力的表现和可能遭遇的结果，而避免这种结果的唯一方式，就是参与全球价值链分工发展本国产业要具有“自主可控”能力。

所谓产业发展的“自主可控”，主要是指一旦发生外部冲击，产业发展不会完全受他人支配和摆布，从而能够将事物演变发展态势控制在预期范围之内。这就要求在全球价值链分工体系中形成的相互依赖关系具有一定的对称性和对等性，换言之，我们并不需要在所有产业领域和所有环节都具备掌握核心部件和核心技术的能力，但一定要在部分关键产业中具备这种能力，从而形成在某些产业上“我离不开你”，而在另外一些产业上“你离不开我”的相互制衡局面。唯有实现这种对称性和对等性的相互依赖关系，一方面在促进部分产业发展降低对外部依赖程度的同时，另一方面也可以据此制约对方动用其技术优势而任意支配和摆布己方产业发展。当然，关键部件的生产和核心技术的突破，从特定发展阶段看，主要受到自身要素禀赋现状约束而难以实现，但在要素跨国流动性不断增强的背景下，则可以“借鸡生蛋，借船出海”，即通过利用外资而集聚外部先进要素，以实现自身要素禀赋结构的改善，在开放式创新中培育“自主可控”的产业体系。就目前我国利用外资的实际情况而言，距离这一目标的实现尚远，我国先进制造业发展“缺芯少脑”仍然是痛点所在。也正因如此，才有今天的中兴事件。中兴事件虽然给了我们沉痛一击，但也给我们及时提了个醒。如何通过扩大开放培育“自主可控”的现代产业体系，是亟待破解的重大课题。

利用外资的“外部环境”不再宽松。资本的逐利性本质虽然是全球对外直接投资的主要动力，但全球对外直接投资能否得以迅猛发展，主要还取决于两个方面的因素：一是科技进步和生产力发展奠定了资本在全球扩张的客观基础；二是相对自由化的制度安排为全球对外直接投资提供了必要的保障。二战以后以贸易和投资自由化为主要内容的经济全球化快速发展，正是得益于科技进步和生产力的迅猛发展，以及WTO等组织框架下贸易和投资自由化制度的全球化日益推行。应该说，二战以后全球对外直接投资规模的快速增长，除了因为越来越多的国家开始注重利用外资这一基本因素外，也是与发达国家和地区大力推动本国资本“走出去”战略的实施密切相关的。上述两种因素缺一不可。换言之，发达国家资本走向世界市场的强烈欲望和冲动，辅以国家助推战略，与发展中国家经济建设过程中资本的极度需求切合，从而导致发达国家的对外直接投资向新兴和发展中经济体流入规模不断扩大。从这一意义上说，中国改革开放尤其是加入WTO以来，之所以能够成为并多年保持着“吸引外资最多的发展中国家”地位，一方面确实是因为我们实施了改革开放的政策，并采取了一系列吸引外资的政策措施；另一方面显然也是与相对宽松的外部环境分不开的。

然而，伴随全球经济竞争格局的演变和发展，尤其是自2008年金融危机以来，全球经济进入深度调整期，中国利用外资的外部环境也发生了深刻变化。这一点不仅表现在前文所述的各国引进“外资”竞争日趋激烈上，还表现为，一方面各主要国家出台政策对本国对外投资实施限制，另一方面则出现全球对外直接投资朝高标准化方向发展。就前一个方面而言，联合国《2014世界投资报告》的相关研究表明，多数国家和地区尤其是发达经济体，为恢复经济增长以及维持技术等方面的垄断地位，力图在鼓励境外资金回流和吸引外国直接投资的同时，限制对外投资的政策措施数量也在不断增长，政策走向呈现“吸引内流”和“限制外流”的双向变化趋势。就后一个方面而言，2008年全球金融危机后，包括对外直接投资在内的全球经济规则进入变革与调整期^[6]，诸如市场准入、透明度、环境标准、劳动标准以及公平竞争等都向高标准方向演进，这是当前新的国际投资规则的重要发展方向。由此可见，无论是引进外资方面的全球竞争加剧，还是部分国家对开展对外直接投资方面的限制措施增多，以及国际投资规则的高标准化发展，都意味着新阶段我国进一步扩大利用外资面临的外部环境将不再宽松。引资战略如不做出适时调整，将会面临竞争和受限的双重压力和挑战，使得我国利用国际高端要素促进产业升级路径受阻。

二、利用外资局限性的成因分析

在全球要素分工条件下，要素跨国流动性不断增强，以及由此所推动的产业与产品生产环节和阶段的国际梯度转移，虽然内生地具有“浮萍经济”的天然特性，从而随着优势要素禀赋结构和成本变化可能会出现“双重挤压”的困境。但可能性并不等于必然性，因为当企业和产业面临的外部环境发生变化时，除了选择“迁移”和“转移”之外，同样还存在着“转型”的选择。^[7]历史发展的实践经验也表明，虽然二战以来，部分产业和产品生产环节在比较优势的作用下，开始从发达经济体到亚洲四小龙再到发展中国家和地区的国际梯度转移，但作为制造业强国的一些具有很强文化基因的产业，则同样表现出了较强的“根植性”，比如美国硅谷的高科技产业、瑞士钟表行业等。因此，要素价格或者说要素成本变化，既有可能导致“转移”效应的出现，也有可能导致“转型”现象的发生。究竟是“转移”还是“转型”，实际上既与产业本身的特性有关，也与产业所处的生存环境有关。从产业自身特性角度看，如果产业本身更容易受到要素价格和成本变化的影响，或者说某类产业的竞争力主要来自于成本优势，那么随着优势要素价格的变化而发生的转移可能性就比较高，反之则反是。从产业发展所处的生存环境或者说生态环境看，如果所处生存环境更有利于激励企业创新，具有浓厚的创新氛围和条件的话，那么企业所属产业的“根植性”就强，转型升级的可能性就越高，反之则反是。从上述意义看，在全球要素分工条件下，我国产业发展面临的“浮萍经济”效应和“双重挤压”的困境，其实并不仅仅在于外资企业所表现出的迁移效应，本土企业同样具有留在国内还是走向国外的双重选择问题，从而同样可以带动国内产业的外移。概括而言，从产业发展的角度看，“浮萍经济”效应产生的根源在于产业的非根植性，而之所以不具有根植性，主要原因则在于产业自身特性和产业发展的整体环境。因此从上述意义看，我国目前利用外资所面临的新问题和新挑战有着更深层次的原因，即原有引资战略的天生缺陷、初始要素禀赋优势的内在不足以及经济发展阶段的现实困境。

首先，从原有引资战略的天生缺陷角度看。改革开放初期，中国在经济发展和产业发展都极其落后的背景下，加之经济建设资金极度缺乏，以及市场经验和企业家精神等严重不足，为了推动产业的快速发展和实现经济的快速增长，中国实施了大力利用外资的开放发展战略。就具体的政策举措而言，主要依托制定优惠政策和采取渐进式和非均衡的区域梯度开放发展策略，在充分利用丰富廉价的劳动力要素禀赋优势甚至是扭曲劳动要素价格基础上，创造了吸引外资的初级要素低成本“洼地”效应。辅之以利用外资等为政绩考核的重要目标和指挥棒，更是使各地区在吸引外资方面展开了激烈的“竞争锦标赛”，为吸引外资不遗余力地提供了所谓“超国民待遇”，从而在进一步扭曲生产要素价格尤其是初级生产要素价格中，强化了低成本“洼地”效应。^[8]低成本“洼地”形成以后，确实对外商直接投资产生了强大的虹吸效应。这正是中国前一轮开放发展中利用外资规模迅速扩张的基本理论逻辑。应该说，这一利用外资的战略举措，适应了我国作为发展中大国自改革开放初期以来的经济发展阶段性特征，因而总体来说还是非常成功的，在推动产业发展和加速中国产业融入全球价值链分工体系乃至提升国际竞争力等方面均发挥了巨大作用。

但在肯定其巨大发展成就的同时，我们同样看到这一引资战略的局限性也是十分明显的，除了导致劳动力等资源要素向特定地区和某些局部空间的过度流动，从而在“歧视性”的政策措施下人为拉大了不同区域间发展差距外，另外一个天生缺陷就是，依托低成本“洼地”效应虹吸外商直接投资，吸引的只能是低端产业和产品生产环节，承接国际梯度转移的产业和产品生产环节，往往是对生产要素价格变化更为敏感，从而产业的根植性相对较差，更具有迁移本性和浮萍特性。换言之，从跨国公司全球配置资源的角度看，因其依托对外直接投资而推动的产业和产品生产环节的国际梯度转移，看重的正是低成本要素价格优势为其带来的竞争新优势，因此，其首先转移的当然就是对要素价格或者说要素成本更为敏感的低端产业和低端生产环节。然而，一旦当生产要素价格和成本上升时，以及其他国家和地区的低成本生产要素优势更为凸显时，“双重夹击”发展困境就会如期而至，此类低端产业和低端生产环节因此就会再次“迁移”，产业发展的“浮萍经济”效应开始显现。这正是当前中国利用外资面临上述困境和挑战的重要理论逻辑之一。

其次，从初始要素禀赋优势的内在不足角度看。众所周知，自改革开放以来的很长一段时期内，中国抓住全球要素分工演进所带来的战略机遇，吸引了大量外资进入，所依托的主要优势就是丰富廉价的劳动力禀赋优势，但这种优势要素的内在不足也是显而易见的。一方面，要素质量匹配性原理决定了以此为优势要素参与国际分工，在产业和产品生产环节的选择上只能是“低端嵌入”。由于生产过程通常是多要素分工与协作的结果，而生产的最优化不仅体现在生产要素数量的最优组合上，同样也取决于不同生产要素质量的适宜性匹配上^[9]，因此跨国公司不可能将高端的生产要素（如最先进的技术等）与东道国的低端劳动相结合，否则就会发生因为要素质量不匹配而导致的效率损失。最优的选择一定是将已经或即将处于边缘的中低端技术随着外资转移进来，与丰富廉价的劳动要素相结合，换言之，普通、低端的劳动禀赋优势是吸引不到高端技术和知识等先进生产要素的。这正是中国只能以“低端嵌入”方式参与全球价值链分工体系的重要理论逻辑。

另一方面，不同层次的要素在通用性和异质性特征上具有明显差异，由此决定的进入壁垒和竞争程度大不相同。^[10]通常而言，较低层的要素及基于此而发展起来的产业，其横向差别会变得越来越小，生产中的资产专用性也逐步弱化为通用性，因此，在全球产业链分工中处于这个层次的“进入壁垒”就比较低。相对而言，较高层次的要素及基于此而发展起来的产业，其横向差别会变得越来越大，生产中的资产专用性也会逐步得到不断强化，或者说生产要素的职能日益专业化并具有较强的资产专用性。显然，在全球产业链分工中处于这个层次的“进入壁垒”就会比较高，由此所带来的垄断竞争优势就会比较强。更具体地说，低层次要素所决定的中低端产业和产品生产环节，由于会不断弱化为通用性从而“进入壁垒”较低，会导致其竞争优势更多依赖于生产要素价格；高层次要素所决定的中高端产业和产品生产环节，由于会不断强化其资产专用性从而“进入壁垒”较高，会导致其竞争优势更多依赖于技术等带来的垄断优势而非生产要素价格。进一步说，生产要素的质量和层次的差异性和差距性，会在这种分工体系中得到不断强化，从而就其对产业的根植性影响也呈现截然不同的效果。总之，全球要素分工体系下，低层次要素表现出的这种内在不足，必然在吸引外资流入进而承接产业和产品生产环节国际梯度转移中，带来“低端嵌入”进而在要素成本上升时演变为“浮萍经济”的可能结果。这也是当前中国“外资嵌入型”产业发展面临困境和挑战的现实逻辑。

最后，从经济发展阶段现实困境的角度看。改革开放以来的中国引资战略，除了前文所述的优惠政策外，另外一个重要举措就是所谓的“以市场换技术”，即期望通过开放国内市场，激励外资将更先进的技术带入到国内来，产生更强的技术溢出效应。然而，从目前的发展实践看，“以市场换技术”的战略并不十分成功，即总体而言，外资并没有将期望的技术带入到国内，技术溢出效应也不是十分明显。“以市场换技术”战略之所以没有实现预期效果，显然是由多种因素造成的，既包括前文已经述及的两点原因，也包括市场的真实开放度情况、市场的真实规模以及市场的总体消费需求层次。我们知道，改革开放之初，由于经济建设中外汇资金的严重缺乏，因此在利用外资时存在着出口创汇目标和取向，或者说把出口导向战略实施的重点放在了引进外资上。利用外资带动出口，成为当时中国开放政策的核心。^[11]利用外资的“出口导向型”贸易发展战略，突出表现在引进外资时对外资的产业流向和产出的内外销比例都有着严格的要求和控制，在产业流向上至少是有意识地引导外资更多向出口部门流动。因此，处于这一发展阶段由于本土市场并没有完全向外资放开，还谈不上是真正的“以市场换技术”。

自20世纪90年代中后期尤其是进入21世纪后，在外资利用政策上不再有内外销比例的特定要求，从而才开始有了真正意义上的“以市场换技术”，即寄希望于以让渡国内市场为代价而获取国外先进技术。但即便是放开了国内市场，最终能否换来技术，或者说基于消费驱动能否引导外资企业进行技术转移，还要取决于真实市场规模和需求层次。国土面积之大和人口规模众多并不等同于市场规模巨大，真实的市场规模源自于收入水平所决定的实际有效需求，与此同时，一个国家的代表性需求层次同样取决于收入水平。从这一意义上看，在中国经济发展水平还不够高的条件下，真实的市场规模是有限的，尤其是对中高端产品的市场需求规模是有限的，因此其引领和驱动外资企业转移先进技术的动力就相对不足。也就是说，当一个国家的代表性需求是中低端产品时，跨国公司就不可能采用最先进的技术生产中高端产品。此时即便存在着技术转移，那么引进和采用的技术也一定是与本土市场需求层次相匹配的技术水平。因此，“以市场换技术”的愿景虽然美好，但是受制于特定发展阶段的经济发展水平，利用外资所带来的技术引进和转移往往不会尽如人意。这也正是中国“以市场换技术”所面临的局限性从而实际绩效有限的重要原因所在。

总之，由于上述三个方面的作用因素，由此带动的产业发展必然是既缺乏足够的转型升级基因，又没有培养出激励创新的必要氛围，因而产业发展虽然取得了规模快速扩张的巨大优势，但由于一些重要产业的关键部件和核心技术仍然未能掌握在自己手中，与形成“自主可控”的产业体系还相距甚远。因此，在国内环境发生深刻变化的条件下，原有外资嵌入型所推动的产业发展必然面临巨大挑战。

三、利用外资提升我国产业竞争力的对策

原有引资战略在特定发展阶段具有合理性和必要性，取得的成就也是有目共睹的。但其固有缺陷在中国经济进入高质量发展新时代日益凸显，既不适应我国经济创新驱动的需要，也不适应我国产业迈向全球价值链中高端的现实需求。虽然产业国际梯度转移有其必然性和规律性，但部分产业也需要有根植性，即通过不断地转型升级而扎根本土。因此，新时代依托提升利用外资质量，需要服务于产业转型升级的基本需要，服务于构建“自主可控”的现代化产业体系的基本需要，如此才能促进我国产业迈向全球价值链中高端，进一步提高我国产业国际竞争力。为此，需要有新的对策思路，实现如下六个方面的转型。

在引资政策方面要实现从利用优惠政策向采用竞争政策的转型。以优惠政策创造的低成本“洼地”红利空间已经基本消耗殆尽，同时也意味着以扭曲要素价格的方式引进资源和配置生产要素面临困难。未来引进外资，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这就要求在引资政策上必须实现由原有的优惠政策向竞争政策的转型。因为竞争是市场的核心和灵魂，唯有实施竞争政策，才能在市场的基础上引导资源在产业间、产业内以及区域间的合理流动和配置，有效克服资源配置中的行政扭曲。以竞争政策吸引外资流入，本质上就是要创造市场化、法制化和国际化的营商环境。利用外资的市场化实质上就是要求在改革中实现平等对待包括外资企业在内的一切市场主体的基本要求，从而激发市场活力；法制化则表现为增强政府运作的透明度，强化知识产权保护力度、鼓励竞争、反对垄断等；国际化的核心就是加强同全球经贸规则的对接，适应乃至引领国际投资规则的高标准化发展。依托竞争政策的实施，为外资企业创造更有吸引力的投资环境，是新时代进一步扩大利用外资和提升利用外资质量的根本前提，也唯有如此，才能继续发挥外资在提升我国产业国际竞争力中的作用。何况中国加入WTO的实践证明，中国并不惧怕竞争，相反，竞争倒逼了改革从而提升了我们的产业竞争力。^[12]当然转向采用竞争政策并非意味着优惠政策不重要，在当前利用外资竞争激烈的态势下，采取符合国际规则的优惠政策，无论对于扩大利用外资规模还是提升利用外资质量仍然具有重要作用。

在优势要素方面要实现从利用初级要素向培育高级要素的转型。如前所述，跨国公司开展对外直接投资的本质，是在全球要素分工条件下，基于要素质量匹配的基本性原理而进行的资源整合。前一轮开放中利用初级要素禀赋优势，适合于融入全球价值链分工的特定需求。开放发展新阶段我们更需要构建自己的全球价值链，这离不开高质量外资的作用。利用高质量的外资从而培育更具有根植性和国际竞争能力的产业，夯实构建全球价值链的产业基础，需要有与之相匹配的本土高质量的优势要素。目前，伴随生产要素价格的上升，我国利用廉价丰富的劳动力要素禀赋优势吸引外资的发展路径已经走到了尽头，为了防止利用外资的“浮萍经济”风险的进一步提高，乃至有可能发生的外资嵌入型产业发展“断档”风险，在传统引资要素优势不断弱化的条件下，必须加快培育高级生产要素，以抵消前者变化所带来的不利影响。虽然要素高级化发展伴随经济发展可以在自然演进中得以实现，但这并不代表我们应无所作为，相反，实施积极主动的作为，可以加速要素高级化发展的演进速度。更何况，要素高级化发展通常并非是一个能够轻松和顺利实现的过程。因此，伴随传统优势要素功能的弱化，无论是基于弥补原有优势的消失和化解可能由此引发的“浮萍经济”和“断档”风险的需要，还是基于高质量发展和培育更具根植性外资嵌入型产业需要，在加强科技创新、人才开发以及完善制度质量等方面培养广义高级生产要素，具有重要的战略意义和时代价值。

在利用市场方面要实现从让渡本土市场向开放本土市场的转型。目前，中国经济发展已经实现了从“站起来”到“富起来”的成功转变。这一转变不仅意味着大国经济意义上的市场规模效应开始正在体现，与此同时还意味着市场需求正在向消费升级方向高端化演进。目前，大量的“海淘”现象也证实了中国市场需求规模和层次所发生的上述变化。这种变化为“以市场换技术”奠定了现实的客观基础。遗憾的是，上述这一客观基础的转变，并没有成功地驱动先进生产技术等高质量外资的进入，至少可以说效果还不是十分显著，因为“海淘”现象的存在本身就说明高质量的供给仍然主要来自于国际市场，外资的本土化生产和供给还比较缺乏。这一情况说明简单地让渡本土市场份额还是不够的，还要辅之于必要的竞争策略。比如，可以通过降低关税和非关税壁垒的方式，开放本土市场形成竞争效应，使国内消费者在本土就能便利化选择和消费更多国家和地区的高质量产品，如此竞争效应加上市场规模化和消费升级效应，将会对高质量外资的进入产生较强的倒逼作用。因此，在新时代继续实施“以市场换技术”战略，必须实现从简单让渡本土市场向开放本土市场的转型，通过扩大开放促进竞争，用进口竞争的方式倒逼高质量外资进入，促进产业的高质量发展。

在创新驱动方面要实现从传统模仿创新向开放自主创新的转型。在技术差距较大、研发能力有限等各种现实条件约束下，走技术模仿创新的发展道路，可在最短的时间内实现技术进步，并缩小与发达国家之间的差距，也可规避重复研发创新成本和可能失败风险。这正是中国实施开放发展战略在早期选择的主要道路，突出表现为中国东南沿海地区主要通过模仿创新实现了产业技术的从无到有乃至一定的升级，产业发展由此出现了开阔地式的平推化发展。模仿创新在特定的发展阶段具有一定的合理性和必要性，但发展到一定程度后，一方面伴随技术差距的缩小，模仿创新的空间会不断被压缩；另一方面，也会受到来自技术领先国的技术封锁和排挤，比如当前美国特朗普政府对中兴通讯的制裁，本质上就是一种技术排挤战，同时也反映了我国产业在融入全球价值链分工体系中，“自主可控”能力的缺失及其亟待构建的必要性和紧迫性。在当前新一轮经济全球化的背景下，实施创新驱动的发展战略，必须实现从传统模仿创新向开放自主创新的战略转型，况且对于大国经济来说，也不能没有创新。当然，自主创新不能简单理解为自己创新，而是一种开放式创新，即集聚和整合全球先进和创新要素而实施的创新活动，是通过融入全球创新链参与全球创新活动而实施的创新驱动战略。利用外资的本质内涵也随之转变为以外资为依托而吸引先进技术和高端创新要素等向国内流动和集聚，以开展正常技术交流合作并充分保护外资知识产权等方式，与国内创新要素相结合，变“研发”为“联发”，从而实现开放式协同创新。

在市场准入方面要实现从产业股比限制等向全面开放转型。中国在前一轮对外开放发展过程中，出于对产业安全以及技术溢出效应等方面的考虑，对外资的开放或者说对外资的大量利用，有着较为严格的市场准入管制措施，突出表现在两个方面：一方面，开放领域主要发生在制造业，服务业开放相对不足。而且即便是在制造业领域，先进制造业的开放仍然有所保留，比如铁路交通、汽车、船舶、飞机等行业就具有较为严格的准入限制。另一方面，即便是对外资开放的产业领域，外资的进入通常也都有一定的股比要求和限制。中国开放型经济发展进入新阶段以后，很多产业已经成熟并具有较强的国际竞争力，而尚未成长起来的产业同样需要在开放中提升国际竞争力，因此，采取产业领域的市场准入限制已经失去了必要性和合理性。股比限制纵然有产业安全和尽可能提升技术溢出效应的战略考虑，但从博弈的反向思维角度看，外资企业同样会顾虑由此可能会导致技术优势丧失，从而不愿意采用更先进的技术，尤其是在知识产权保护不力的情况下，外资企业必然存在上述顾虑。因此，新时代通过提升利用外资质量促进产业国际竞争力提升，除了涉及国家安全和经济命脉的关键部门需要根据自身竞争能力和监管能力而采取渐进式开放外，其他先进制造业和现代服务业领域开放都应该大幅放宽市场准入，对外资股比的限制也要进一步放开，加快实施负面清单和准入前国民待遇等，打消外资企业的顾虑，如此，外资企业才能进入更高端的产业领域，才能将更先进的技术注入产业发展。2018年6月28日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，结合我国产业发展水平，大幅减少外资限制。金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。制造业领域，汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制，以及合资企业不超过两家的限制。取消船舶、飞机设计、制造、维修等各领域限制，基本形成全行业开放。这充分说明了我国已经进入通过产业开放促进外资企业和本土企业优势要素在相关产业领域充分集聚、融合、碰撞，以推动技术进步和产业的高质量、高级化发展的新时期。

在跨国公司身份认知方面要实现从简单内外有别向共生共存模式的转型。在全球要素分工体系下，跨国公司通过走出去的方式在全球范围内整合和利用资源，子公司和分公司甚至总部经济遍布世界各地，从而具有了“世界公司”的属性。这种国际化的方式使得企业边界日益超出了国家边界，企业“国籍”的属性因此而日益变得更加模糊。^[13]尽管如此，人们对于跨国公司身份属性的传统思维却并没有发生与时俱进的变化。在传统的观念认识中，人们总是将跨国公司视为其母国的代表，将跨国公司的利益视为其母国利益的代表，因此往往会上升到国家利益层面来区分本国所获利益和跨国公司所获利益。在这种传统战略思维模式下，从国家宏观层面看，利用外资也就等同于简单地发挥比较优势，在比较优势原理作用下实现东道国与跨国公司的互利共赢。这种传统的身份认知模式，无疑影响了跨国公司先进技术等高端要素转移意愿。试想，在同等条件下跨国公司可能更倾向于将最先进和最前沿的技术等控制在母国总部，而不愿意轻易带入东道国原因何在？尽管其中的影响因素可能是多方面的，但利益交汇点和身份属性的认同差异，无疑是重要的作用因素之一。实际上，在跨国公司“国籍”概念日益模糊的背景下，跨国公司的利益与母国利益并非如传统意义上相一致，更多情况下与其所在东道国的利益是一致的，因为外资经济毕竟是东道国国民经济的重要组成部分，只是这种利益的一致性更多地被传统认识和观点人为地割裂开来。因此，新国际分工条件下，改变对外资企业身份属性的传统认知，有利于更好地寻找利用外资与发展经济和产业的共同利益交汇点，有利于更好地实现国内经济与跨国公司利益的高度融合、共同发展，从而打造出外资与本土的普惠发展、包容发展的共生发展模式。这也是“人类命运共同体”开放理念在外资经济和本土经济方面的率先践行和表现，理应成为新时代中国提升利用外资质量重要战略转型的要点之一。

最后，需要指出的是，上述利用外资转型的思路，主要是针对我国开放型经济较为发达的东部地区而言的，并非意味着原有引资方式和做法已经没有进一步发展的空间。实际上，由于我国开放型经济发展存在着区域差异明显等显著特征，原有引资战略中的一些成功经验和做法，实际上在顺应乃至合理引导产业梯度转移中，仍然可以发挥重要作用。比如，相对于东部地区，我国中西部地区仍然具有显著的劳动力成本优势。因此，通过基础设施的完善、投资合作新载体的建设等切实降低中西部地区物流成本和企业运营成本，将东部地区的原有“成本洼地”向中西部地区延伸，可成为驱动外资在国内区域间实现梯度转移的重要动力。换言之，整体层面的引资战略转型，配合原有引资成功经验和做法向中西部地区的复制和借鉴，不仅是优化区域开放布局应有的题中之义，也是协调区域发展、延长产业国内价值链，从而打造出产业整体竞争优势的重要方式。

注释：

[1]金碚：《工业的使命和价值——中国产业转型升级的理论逻辑》，《中国工业经济》2014年第9期。

[2]张二震、方勇：《要素分工与中国开放战略的选择》，《南开学报》2005年第6期。

[3]裴长洪、彭磊、郑文：《转变外贸发展方式的经验与理论分析——中国应对国际金融危机冲击的一种总结》，《中国社会科学》2011年第1期。

[4]洪银兴：《新时代现代化理论的创新》，《经济研究》2017年第11期。

[5]张幼文：《以要素流动理论研究贸易强国道路》，《世界经济研究》2016年第10期。

[6]洪俊杰、孙乾坤、石丽静：《新一代贸易投资规则的环境标准对我国的挑战及对策》，《国际贸易》2015年第1期。

[7]戴翔、刘梦、任志成：《劳动力演化如何影响中国工业发展：转移还是转型》，《中国工业经济》2016年第9期。

[8]刘志彪：《攀升全球价值链与培育世界级先进制造业集群——学习十九大报告关于加快建设制造强国的体会》，《南京社会科学》2018年第1期。

[9]戴翔、刘梦：《人才何以成为红利——源于价值链攀升的证据》，《中国工业经济》2018年第4期。

[10]方勇、戴翔、张二震：《要素分工论》，《江海学刊》2012年第4期。

[11]华民：《我们究竟应当怎样来看待中国对外开放的效益?》，《国际经济评论》2006年第1期。

[12]张蕴岭：《中国发展战略机遇期的国际环境》，《国际经济评论》2014年第2期。

[13]张幼文：《贸易投资融合原理与全球化收益的国民属性》，《世界经济研究》2018年第2期。