空间规划是现代国家实施空间治理的通行做法，各国通过凝聚多方共识的空间规划为空间开发行为提供指引，并对特定开发行为施行强制约束以保障公共利益^［1］。空间规划管控空间行为、影响价值选择、生产新的空间，而空间行为和空间价值选择又会影响空间规划的编制实施^［2］。空间规划与空间生产协同演化，形成了由政治体制、经济体制、社会文化、技术方法等不同因素构成的规划“制度技术”（institutional technologies）^［3］，以及根植于“制度技术”的空间规划体系和空间规划理论体系。

空间规划是一门实践性很强的应用学科，国内外对于是否存在空间规划的理论体系仍然存在争议。如，美国学者Bish Sanyal通过多年调查后认为，规划师在从事规划工作中几乎不会用到理论^［4］。但是不可否认所有的规划工作者在从事空间规划过程中，都会不自觉的应用理论知识^［5］。事实上，大多数学者都认可规划理论的存在，也认可荷兰学者Faludi两种规划理论的划分^［6］。一是空间规划自身的理论，包括空间规划的发展历程、空间规划体系、规划编制工作程序和技术方法等，被称为规范性的“规划的理论”（theory of planning）；二是空间规划对象的理论，包括资源开发、产业发展、空间结构等空间组成要素的理论，被称为功能性的“规划中的理论”（theory in planning）。为适应空间治理需求，各国不断调整空间规划理论体系，呈现多样化、动态化的特征。

当代中国受传统文化、社会主义思想、西方现代化思想等多种思维共同影响^［7］，形成空间治理的文化基因和制度基础。当前，影响空间治理的各种因素仍在发生深刻变化，2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，整合了此前由多部门负责的空间规划管理职责，由新组建的自然资源部“建立空间规划体系并监督实施”。为此，需要借鉴国内外经验，梳理原有各类空间规划的理论体系，并整合完善，形成统一的空间规划理论体系，为科学编制和实施空间规划提供理论指导。

从学术研究看，2000年之前，我国学者对国土空间规划的关注度较低，发表论文较少。2000年之后，特别是2014年开展市县级“多规合一”试点以来，空间规划的学术关注度大幅上升。但多数研究停留在实践工作的经验总结与思考，局限于规划整合的技术层面，对空间规划的理论探讨不足，且多数研究基于土地规划、城乡规划或经济地理等专业范畴，研究的学术视角、理论依据、技术方法比较宽泛。过于开放的学术研究有助于拓展空间规划的理论基础和可选方案，但是基于不同学科背景、思维方式和空间尺度形成的空间规划理论存在较大差异，难以形成有效的交流。从工作实践看，各类空间规划都是在生态文明理念指引下建设美丽中国，具有共同的“制度和技术环境”、编制理念与空间治理目标。基于上述认识，本文在梳理相关空间规划发展历程与理论演化的基础上，从空间规划实践出发，围绕现实需求与挑战，探索构建空间规划理论体系框架，为不同学科背景的学者搭建理论交流平台，汇聚各方智慧，形成合力，共同服务于中国的空间规划与空间治理。

1 中国空间规划的发展历程与理论基础

此前，我国空间规划职能分散在多个部门，主要有城乡建设部门负责编制的城乡规划，国土资源部门负责编制的土地利用规划、国土规划，发展改革部门负责编制的主体功能区规划、区域规划^［8-9］。各类规划在其发展过程中具有明显的行业管理特色和学科发展路径。

1.1城乡规划的发展历程与理论基础

新中国成立之后，中国的城市规划主要借鉴苏联模式，被视为国民经济计划的延续和具体化，主要作用是实现计划项目的落地布局。改革开放之后，城市规划由计划经济时期的被动式设计性质转向政府进行资源配置和城市管理的主动式政策工具，成为城市发展的战略指导、城市建设的蓝图和城市管理的依据^［10］。进入21世纪后，城市规划又逐步被地方政府作为增强城市经济功能、提升城市竞争力、带动区域发展的重要手段^［11］。党的十八大提出“坚持走新型城镇化”道路之后，在新的发展理念下城市规划逐步走向物质空间、城乡经济、社会文化和生态环境融合互动的发展过程。总体看，城市规划在指导城市建设、服务城市经济发展等方面发挥了巨大的作用，但基于地方政府视角的城市规划突出发展导向，成为城市大规模扩张和新城新区爆发式增长的推手。

中国城市规划学是以工学和建筑学为基础的发展路径。1952年城市规划专业设置时隶属于建筑学一级学科之中，城市规划工作也一直由“建口”管理。改革开放后，标准化的设计思路与工作模式迎合了快速城镇化、工业化的需求。但是长期以城市物质空间形态为研究对象，在空间视觉审美和工程技术理念下研究城市发展结构^［12］，导致城市规划与经济社会发展脱节。城市规划用建筑学延伸取代城市规划思想，忽视了城市发展的历史性、生态性和人文性，影响其发挥城市空间治理的作用。近年来，我国城市规划界加强了与国外交流，一些西方的思想和理论也被引入中国。如在全球广泛传播的后现代主义思潮影响被引入中国，中国的规划师在城市规划中注重城市的复杂性、差异性、多元性，探索“自下而上”的公众参与，将社会组织和公众纳入到城市空间治理的主体之内。但是，无论将城市规划作为一项基于城市工匠的“技术”，还是具有城市管理思想的公共政策，城市规划者的规划视野和空间尺度多局限于城市单元和城市内部空间治理，对大尺度的空间结构优化、区域协调等关注不足。

1.2土地利用规划的发展历程与理论基础

在传统小农经济社会生产模式下，中国的土地利用规划始终与城乡规划相分立。新中国成立之后，为改善农业生产条件、提升农业生产能力，农业主管部门在借鉴“苏联模式”的基础上，开展了以调整土地关系、兴修农田水利、开垦后备耕地等为重点的土地利用规划。改革开放后，为应对城乡建设大规模占用耕地、粮食产量减少的危机，1986年成立的国家土地管理局，开展了以统筹协调各业用地、严格保护耕地和合理开发利用后备土地资源为目标的土地利用规划。此后经过30多年的发展，土地利用规划逐步完善土地用途管制制度，成为落实土地宏观调控、严格保护耕地、规范各行各业用地的依据^［13］。

中国土地利用规划是以农学为基础的发展路径。1950年代首先在东北农学院（现东北农业大学）设立土地规划工程专业。1960年代初先后在南京农学院（现南京农业大学）、华中农学院（现华中农业大学）等学校设置土地规划专业^［14］。土地规划的基础理论是地租地价理论和土地适宜性理论，根据土地的区位以及地形、土壤、水利、交通等情况，合理确定农业、工业、商业等土地用途，形成能获得最大地租的土地利用分区。此外，可持续利用理论、生态经济理论、系统工程理论等在土地规划中也发挥重要影响。

当前，我国土地利用规划将“自上而下”逐级控制、指标逐级分解和土地利用分区管制作为主要管控手段。全国土地利用规划确定耕地保有量、建设用地总量、新增建设用地占用耕地量等指标，并逐级分解。市县级土地利用规划主要规划指标和土地利用分区已在上级规划确定，可供本级规划选择余地较少。实践中市县级土地利用规划只能在诸多规划要素已经确定的情况下进行较小幅度的变动，规划的理论基础比较薄弱。总体上，土地利用规划学在发展过程中呈现出与实践需求紧密结合的学科特点，如基本农田集中连片保护、城乡建设用地增减挂钩、建设用地弹性分区管控等土地利用规划的思想都源自于工作实践^［13］。

1.3区域规划、国土规划与主体功能区规划的发展历程与理论基础

我国区域规划和国土规划长期由综合性计划管理部门负责，1998年国务院机构改革，将原属国家计委制定国土规划的职责划归国土资源部；国家发展与改革委员会保留区域规划职能。此后，国家发展与改革委员会积极开展区域规划编制工作，组织全国及省级主体功能区规划编制工作；国土资源部组织了全国及省级国土规划编制工作。总体看，区域规划、主体功能区规划、国土规划都是面向国土空间全要素的基础性、综合性和战略性空间规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，都是实施空间治理的手段，本质区别不大^［15］。

我国宏观和中观尺度上的空间规划具有典型的地理学发展路径。新中国成立后，地理学者在重点建设项目选址、资源综合开发、经济建设总体布局等方面发挥了积极作用。改革开放后，吴传钧、陆大道、胡序威等地理学家直接参与了京津唐国土规划试点、《全国国土总体规划纲要》等工作。1980年代，大约有1/3的地理学者参加了国土规划研究编制工作^［16］。在实践工作中促进了资源调查评价技术方法、空间组织与布局理论、资源优化配置等地理学理论的应用与发展。近几年，在主体功能区规划、国土规划以及省级空间规划试点等多项规划编制工作中，地理学者，特别是经济地理学者都发挥了重要的作用，成为国家和重点地区空间规划的主力军^［17］。

与西方地理学的“学院派”发展模式不同，我国地理学的兴起和发展始终秉承为国家建设服务和“以任务带学科”的发展路径。中国地理学者以区位论、中心地理论、梯度发展理论、增长极理论、聚集理论等为基础，在参与空间规划编制的实践探索中不断创新和发展，形成具有中国特色的地理学理论，如“点—轴”系统等空间结构理论成为大尺度空间规划的基础理论；地域功能理论成为主体功能区划的基础理论^［18］。

2 空间规划理论体系构建的现实需求与主要挑战

2.1空间规划理论体系构建的现实需求

为保持空间发展的协调性、整体性与战略性，越来越多的国家开始重视规划整合，用空间规划（spatial planning）代替传统的城乡规划、土地利用规划等。空间规划成为不同尺度、不同层级、不同类型带有空间属性规划的统称^［6］。此次国家机构改革不是对原有分散的空间规划职能进行机械的合并调整，而是事关建设生态文明、提升国家空间治理效能、保障高质量发展的重大改革举措，目标定位于建立空间规划体系，形成事前、事中和事后有机衔接、高效运转的空间规划运行机制，全面提升国家空间治理能力和治理体系的现代化水平。

建立空间规划体系可以增强空间规划的协调性，但是如果缺乏空间规划理论体系，就难以从机理研究的角度提出空间规划功能传导和尺度转化的改进建议，也不可能从根本上解决空间规划的科学性问题。需要建立完善空间规划体系和空间规划理论体系，全面提升空间规划的协调性和科学性，不断降低空间规划编制实施中的科学缺失、决策失误和运转失灵。

2.2空间规划理论体系构建的主要挑战

当前，中国构建空间规划理论体系面临着重大挑战。一是，空间规划的动态性。影响空间规划编制的“制度技术”不断变化，空间规划的编制模式、功能定位以及规划目标和主要内容等也随之变化，空间规划理论也需要根据现实需求不断更新完善。二是，空间规划内容的泛化导致空间规划理论的泛化。空间规划内容囊括资源环境、经济发展、城乡建设、人文社会等诸多物质与非物质因素，资源配置理论、经济发展理论、社会组织理论等符合自然规律、社会规律和经济规律的理论似乎是空间规划不可或缺的理论基础。三是，中国空间规划与空间发展受到多种思想影响。古今中外的多种思想对规划决策和部署产生重大影响。既要借鉴传统思想、西方理论的经验，又要结合当前中国的基本国情进行探索创新^［19］。四是，空间规划学科不完善，理论发展滞后于规划实践。我国空间规划长期是政府主导型，体现长官意志，各类规划被强加了非专业的因素；城市规划、土地利用规划等行业性空间规划在较长的发展过程中已经形成了较为固定的模式，在惯性思维和固有路径的影响下，对规划工作产生重要影响的是工作实践，而不是规划理论。

2.3空间规划理论体系构建的基本思路

受“制度技术”的影响，各国的空间规划体系有所不同，但是一般都可分为宏观尺度的政策性/指导性规划（全国及省、州一级），中观尺度的衔接性规划（市县级），微观尺度的实施性规划。不同空间尺度的规划理论虽有所差异，但都由功能性理论和规范性理论构成。基于上述认识，笔者由空间规划体系和空间规划理论的基本构成出发，按照“结构式”的思路，构建“宏观—中观—微观”尺度的空间规划功能性理论和规范性理论，实现各级各类空间规划理论的有机衔接，保障空间治理机制运转高效顺畅，提高空间规划的协调性和科学性。即，一方面构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，理顺不同层次、不同类型规划之间的关系，实现空间规划编制高效规范，解决以往空间规划重叠冲突、部门职责交叉、地方规划朝令夕改等问题，提高空间规划的协调性；另一方面尊重国土开发规律，通过科学的规划理论体系、技术方法体系，乃至思维与思想体系，使编制实施的空间规划符合自然规律、经济规律和社会规律，提高空间规划的科学性。

2.4空间规划理论体系的基本框架

空间规划理论体系包括空间发展理论与空间规划理论（图1），两者联系紧密，但又有所区别。空间发展理论研究空间发展的自然规律、经济规律和社会规律，涵盖自然科学、经济学和社会科学等多个学科，由承载力理论、地域功能理论、产业发展理论、城市化理论、空间结构理论等构成，是揭示事物发展规律和内在机理发展形成的科学理论。空间规划理论直接为空间规划编制工作服务，理论研究的目的是指导形成对空间发展进行人为干预，解决具体问题的规划方案。空间规划理论包括功能性理论和规范性理论，前者以空间理论为基础，后者来源于规划实践。

空间规划功能性理论与规范性理论互相影响、协同演化，在时间尺度上呈现不断演进的路径。例如，在第二次世界大战之后，德国、法国等国的空间规划普遍选择以福特主义为基础的功能性理论，在规划编制上采取国家主导、层级控制的模式，保障了社会经济的恢复，促进了工业化、城市化快速发展。当前，这些国家进入后工业化社会，以“新区域主义”、“后现代主义”等为功能性理论，空间规划注重地方分权、公众参与，并发展社区参与式空间治理模式。空间规划理论在空间尺度上也具有明显的特征。宏观尺度的指导性、战略性规划主要明确国家或区域的发展战略、空间结构、重大基础设施布局、国家生态屏障与防灾体系等，以空间结构理论、地缘政治理论、可持续发展理论等为基础；在规划编制上更多体现国家意志，强调政府调控。微观尺度的实施性规划为空间开发和土地利用行为提供指引和强制性管控；在规划编制上，更多体现市场作用，强调公众参与。

3 人文—经济地理学与空间规划理论体系

3.1人文—经济地理学的学科优势

空间规划理论体系包括多学科、多尺度的理论知识。但掌握了这些理论知识并不等于能够胜任空间规划师的职责。空间规划是在掌握基础理论、基本知识、基本数据和基本判断的基础上，结合区域特征，进行系统整合，提出规划方案。在此过程中需要通过立体综合思维将多种理论转化为空间治理的具体方案。因此，构建空间规划理论体系的关键是通过立体思维方式将框架内的各种理论进行综合，并转化成能够直接应用于实践工作的理论体系。

在长期的规划实践中，人文—经济地理学者能够把握尺度关联、要素综合和区域差异，发现关键问题和矛盾，组织相关学科开展研究并提出综合权衡的规划方案，具有“立体”思维能力，成为空间规划的“系统工程师”。一方面是因为“综合性”和“区域性”是地理学最基础的学科特征，也是空间规划的基本特征。各类涉及空间发展的一般理论只有与特定的区域相结合，针对特定区域的具体问题，通过实地调查等方法，研究事物的区域差异与演化机制，进而制定区域发展战略与区域政策，才能解决实际问题，成为空间规划理论的一部分。另一方面，空间规划的对象是由综合多种要素和多元价值构成的空间整体，需要发挥地理学“综合性”优势，提升空间规划综合分析和统筹解决问题的能力。人文—经济地理学作为兼具自然科学与社会科学性质的学科，在其长期实践发展中形成的综合性、系统性知识体系和方法体系在服务空间规划、解决具体空间治理问题上具有先天优势和潜在能力^［20］。

3.2支撑空间规划理论体系的学科发展建议

中国人文—经济地理学倡导“经世致用”，始终将满足国家需求作为学科发展的首要目标和驱动力。近年来人文—经济地理学发展迅速，成果丰硕，但也存在学科分割的潜在危机：学科的过度分化导致其在解决资源环境与经济社会发展问题中的综合能力不足，也造成宏观尺度与微观尺度的研究缺乏有效的交流。以中国科学院及地方科学院系统为代表的地理学者依托传统优势，能够较多地参与国家和地方空间规划。高校内近年来大量引进的欧美留学归来学者，则更多关注微观尺度的非物质空间研究。两者有渐行渐远的趋势。

未来需要不同类型的学者共同参与到构建空间规划理论体系之中。一是，继续发扬中国人文—经济地理学者“规划导向”的优势，在宏观尺度上将国家重大发展战略进行空间落实，优化国土空间开发格局，建设美丽国土。二是，在微观尺度发挥文化地理学、城市地理学等地理学分支学科的优势，关注微观尺度的经济发展与社会问题。如通过解析和重构地方特色文化和传统文化，融入现代科技和人文需求，凸显区域的自然和文化个性，提升地方吸引力，提升国土空间精细化治理水平。三是，按照地理学“格局—过程—尺度”的研究模式，借助地理学尺度和时空效应等研究方法，破解中国人文—经济地理学二元分割的格局，完善空间规划功能的层级传导和尺度转化机制，实现规划目标任务和重大部署在空间规划体系中的有机衔接^［21］，确保国家重大战略部署在微观尺度得以细化落实，微观尺度的研究在宏观政策中得以体现。

4 结论

科学合理的空间规划理论体系框架能够促进不同学科背景的学者和规划从业者沟通交流，有助于促进各类各级空间规划之间有序衔接和功能传导。构建空间规划理论体系既是提升空间规划编制科学性、协调性的现实需求，也是进行学科建设的重要任务。借助于“大数据”、“3S”等现代手段和国内外相关学科的先进理念，构建和完善深植于中华文明、适应未来发展的空间规划理论体系［12］，有助于围绕国家重大战略问题，制定明确清晰的空间规划目标和合理可行的实施路径，系统解决中国空间开发利用与保护整治中的难点问题。人文—经济地理学作为空间规划理论体系的主要支撑学科，应强化分支学科的相互融合，兼收生态学、经济学、社会学等学科的理论，创新面向空间治理需求的理论方法，在未来的空间规划中发挥更大的支撑作用。

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