首先，我谨代表国务院发展研究中心祝贺第十六届中国国际农产品交易会暨第二十届中国中部（湖南）农业博览会成功举办！今天有幸参加“中国乡村振兴战略高峰论坛”，我围绕“着力完善乡村振兴的体制环境”这个主题谈三点认识，与大家交流探讨。

一、要从国家现代化和城乡一体化的大背景认识乡村振兴的内涵

促进乡村振兴，首要地，是要清晰认识和全面把握乡村振兴的内涵，并在此基础上，加快完善相关的体制机制和政策环境，而正确认识和把握乡村振兴内涵的关键，是要把它放到国家现代化的大局和城乡一体化发展的大背景下来考虑和分析。

首先，要从现代化的角度认识乡村的产业功能。显然，随着农业现代化和一、二、三产业的融合发展，乡村将不仅是农业生产的场所，也将越来越是诸多服务业和制造业发展的场所，比如服务业当中的旅游、休闲、康养以及制造业当中的农产品加工制造等。而随着信息产业的发展，还会有越来越多的我们今天还难以预料的新兴产业适合在乡村布局和发展，乡村产业将会越来越呈现出多元化的趋势。体制和政策要有利于促进而不是制约乡村产业的这种多元化发展趋势。

其次，要从现代化的角度认识乡村的居住功能。显然，随着乡村产业和职业的多元化，乡村将不仅是农民居住和生活的场所，也将是其他各类职业人群生活的场所。不仅如此，随着生态和公共服务环境的改善，乡村将会越来越成为更加美好的宜居之地，从而吸引更多的社会群体选择到乡村去居住。体制和政策也必须顺应乡村居住结构这种变化趋势。

第三，要从现代化的角度认识农民的社会保障问题。逐步减弱农民社会保障与土地的关系，提高保障的标准和社会化水平，既是改善农民福利、缩小城乡差距的需要，也是促进土地等生产要素流转和高效配置的前提条件。体制和政策必须有利于促进农民社会保障的社会化和现代化。

第四，要从现代化的角度认识乡村振兴与城市化的关系。工业化、城市化和农业现代化，都是国家现代化的重要内容。在这个过程中，要素和人口向城市集聚既是一个客观趋势，也是一个客观规律。但工业化和城市化并不必然导致乡村的衰落，在吸引和集聚乡村要素的同时，工业化和城市化也会不断再造乡村发展的新优势和新动能，从而促进乡村以新的姿态和新的面貌实现现代化。从目前的情况看，我国城市化的任务并未完成，城市化过程尚未结束。促进乡村振兴并不意味着要放慢城市化的进程，更不意味着要将已经转移到城市的人口再吸引回来。体制和政策要有利于促进工业化、城市化与乡村发展之间的协同发展和动态平衡，而不能有利于一方面和有损于另一方面。

最后，要从现代化的角度认识城乡一体化发展。城市发达而乡村落后、城乡发展水平和公共服务差距大，是欠发达经济体的典型特征。推进国家现代化，必须加快缩小这个差距，促进城乡一体化发展。而促进城乡一体化，不仅要求政府在财力支持和公共服务提供方面的一体化统筹考虑，更需要通过软硬件环境的构建，促进要素在城乡之间的流动和优化配置，充分发挥市场在一体化发展中的作用。

二、完善乡村振兴体制环境的核心是处理好政府与市场的关系

党的十九大提出，乡村振兴战略有五个方面的目标要求，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，要实现六个方面的建设内容，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。习近平总书记前不久再次强调指出，乡村振兴要实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。可见，乡村振兴有多方面的目标要求，是一个复杂的系统工程。对于这些目标和要求，政府应该做什么、市场应该起到什么作用，需要我们认真分析研究，妥善处理。总体来看，在乡村振兴中，从经济建设、社会建设和生态建设方面来讲，政府应当着重在以下几个方面发挥好作用，并以此带动和促进市场作用的发挥。

一是规划和管控。首先是对村庄布局动态优化调整的规划与管控。随着新型城镇化、农业现代化进程的推进，以及乡村人口规模结构、产业结构、就业结构等变化，必然会对传统村落布局进行动态优化调整。政府要在分析预判的基础上，通过规划调整、基础设施建设和政策引导等，促进乡村布局的动态优化。同时，对保留和确定新建的村落，要认真规划并严格按照规划实施管控，以保障村落建设有序和高质量、高水平发展。比如，今天上午我们调研了长沙县江背镇的锦绣江南，感到其在传承传统文化和乡村建设风格方面有不少好的理念和做法，如何能够将其引入乡村建设规划管控当中，很值得研究。

二是重要基础设施建设和生态环境治理。主要是与乡村安全、产业发展、生态环境紧密相关的一些重要交通、水利、生态、环境、能源等基础设施工程。比如重大的交通项目、大江大河的治理（既包括污染治理，也包括水利设施等），这方面投资大、公益性强，需要政府发挥主导作用。这些问题解决好了，其他方面的发展才能具有比较安全和有利的基础和条件。

三是与改善民生和乡村环境、面貌相关的一些基础性工程。主要包括饮用水安全、乡村道路硬化、乡村垃圾污水处理、乡村危房改造等。这些方面需要政府发挥主导作用，但并不一定需要政府财政出钱。在政府主导和组织协调下，也可以充分发挥市场主体和社会资本的作用。

四是基本公共服务。包括基本养老、医疗保障、基础教育、基本公共卫生服务等。要建立健全城乡基本公共服务均等化体制机制，推动公共服务向农村延伸，社会事业向农村覆盖。这些方面现在城乡差距比较大，应当成为下一步政府发挥作用的一个重点领域。

五是与农业现代化及其他新兴产业发展相关的服务与监管。包括农田水利建设、技术和信息服务、人才培训等，以及对农产品特别是食品质量标准的严格监管等。

多年来，乡村建设投入不足，不少乡村出现衰落。这种现象并非是一种必然的趋势，而是与改革不到位、体制机制不健全密切相关的。由于与城乡一体化发展相关的诸多改革尚不到位，不仅限制了乡村要素的市场化配置和价值实现，也限制了城乡之间要素的自由流动和优化配置，从而使得农村、农民在国家整体快速发展过程中，既难以充分抓住发展机遇，也难以充分挖掘发展潜力和分享发展成果。在这种情况下，一些乡村出现衰落也就成为一种难以避免的事情。因此，促进乡村振兴的根本和关键，是要完善相关体制机制和政策环境，破除制约要素流动和有效配置的体制机制障碍。

三、完善乡村振兴体制环境要突出重点

促进乡村振兴所涉及的体制和政策环境是多方面的，也是非常复杂的。现阶段，要围绕几个重点努力实现率先突破。

一是深化农村土地制度改革，建立有利于城乡融合发展的土地制度环境。在建设用地使用制度方面，要根据十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场的要求，总结推广集体经营性建设用地入市的试点经验，推动城乡建设用地要素自由流动和平等交换。在宅基地制度方面，要在坚持集体所有制和规划用途管制的基础上，放活宅基地使用权流转，提升农民房屋财产权的价值，促进城乡人口双向流动。在承包地制度方面，要在保障农民利益的前提下，完善土地经营权流转政策，探索土地承包经营权有偿退出机制。

二是在现有农村社保体系基础上，逐步建立城乡统一的社保体制机制。目前，农村已初步建立新型农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险等社会保障体系，但标准还相对较低。今后，还需要逐步提高农村社会保障水平，逐步建立城乡统一的社保体制机制。此外，土地根本上是一种生产要素，土地对于农民的保障功能要逐步淡化，未来农民要更多依靠城乡统一的社会保障体制。农民的土地保障如何转化为社会保障是一个值得深入研究的政策课题。

三是健全规划体制，统筹深入做好乡村振兴规划。乡村振兴要规划先行。9月27日，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。这是一个高度概括的战略性规划和顶层设计，接下来各地区各部门还要结合具体实际，分门别类统筹、深入做好乡村振兴规划。要探索适合我国国情的乡村和小城镇建设规划管控体制，以保障乡村和小城镇建设既能适应现阶段乡村振兴和乡村经济社会发展的需要，也能保障乡村和小城镇建设的高质量、高品位，使得乡村真正成为既有现代气息、又传承历史文化，既生态优美、又记得住乡愁的宜居宜业之地。规划的科学是严格执行的前提，而严格的规划和用途管控，又是土地制度改革的前提，否则，土地制度改革要么难以推进，要么很难取得好的效果。

此外，农业农村投资融资、乡村社会治理等方面的体制机制环境也有不小的改进空间。通过持续着力、不断完善以上这些方面乡村振兴的体制环境，推动乡村振兴战略的顺利实施，我国乡村必定将全面振兴。

乡村发展既是现阶段我国发展的一个短板，也是进一步发展的最大潜力。促进乡村振兴，既是增强发展协调性、推进国家现代化进程的需要，更是满足人民群众美好生活追求的需要。乡村发展潜力无限，着力关键要进一步深化改革，完善体制，打破城乡二元体制壁垒，完善乡村振兴的体制环境。