城市的发展寓于区域之中，上海大都市圈是“上海-上海大都市圈-长三角城市群-长江经济带带”圈层发展结构的重要构成部分。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》在“城乡空间布局”章节提出“以都市圈承载国家战略”，并指出依托交通运输网络推动90分钟通勤范围内，与上海在产业分工、文化认同等方面关系紧密的近沪地区及周边协同形成同城化都市圈格局。《国务院关于上海市城市总体规划的批复》中亦将“构建上海大都市圈”作为优化城市空间布局的重要内容和要求。

一、上海大都市圈概念的由来与界定

上海大都市圈构想并非无源之水，而是有深厚的规划基础，分别表现在上海20世纪50年代末开始的四次城镇体系规划布局中。虽然最新文件《上海市城市总体规划（2017-2035）》并未明确提出上海大都市圈具体空间范围，但从国内外发展实践和国内学术界研究成果情况看，以“1+6”即上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山为组成部分的上海大都市圈的空间结构划分较为合理。

（一）上海大都市圈在主要规划文件中的演变

上海大都市圈建设起源于上海城镇规划体系，虽并未在正式出版的官方文件中明确规定上海大都市圈的空间范围，但上海建设都市圈的思想由来已久。1959年上海城镇规划体系的核心思想主要体现为“发展卫星城镇”，在当时的“城市总体规划草图”中，闵行、嘉定等卫星城与上海中心城区构成上海大都市圈的雏形，也为进一步城镇体系发展奠定空间发展基础。

1986年《上海城市总体规划方案》首次确立“中心城-卫星城-郊县城镇-农村集镇”的四层城镇体系并获得国务院批复。中心城由相对独立的城市化程度较高的核心区构成；卫星城包括宝山、安亭、金山、闵行、吴泾、松江和嘉定，且每个卫星城的主导产业相对稳定，互有差别；郊县城镇和农村集镇主要承担产业人口生活和居住功能。

2001年国务院正式批复《上海市城市总体规划（1999-2020年）》，为防止中心城蔓延和郊区无序发展，规划方案在“城镇布局”板块明确统筹“中心城-新城-中心镇-一般镇”的合理布局和建设，推进中心城市人口疏解和功能提升，新城发挥“人口集中、产业集聚、土地集约利用”的作用，并利用各城镇资源禀赋和发展基础，发展中心镇、一般镇以及各具特色的小城镇。共规划1个中心城，11个新城，22个中心镇，88个一般镇，以及2000个中心村。

2006年上海“十一五”规划重整城镇体系布局，提出“1966”城镇体系规划目标，包含1个具有综合经济社会功能的中心城，9个以嘉定、松江和临港为重点的新城，60个因地制宜、各具特色的现代化新市镇，以及600个左右具有居住和观赏功能的新型农村集中居住社区。“1966”城镇体系的建立主要是从上海整体空间布局考虑，促进中心城区人口疏解，吸引农民进镇，并提高郊区农村土地集约水平。

（二）国外主要都市圈（区）的界定方法

从主要先发国家实践来看，都市圈（区）的划分往往突破城市行政边界，以经济社会联系密度作为划分都市圈（区）的关键指标，作为以行政区划为单元进行城市管理的有益补充。本节梳理主要先发国家美国、英国和日本划分都市圈（区）的实践经验，以期对上海大都市圈/都市区的划分和应用形成启示。

美国开创了以非行政区域划分城市管理单元的国际模式，1910年首次提出“大都市区（Metropolitan District）”，1950年推出标准大都市区（Standard Metropolitan Area）的界定规范，成为国际范式。根据美国划分都市区的最新文件《2010年都市区界定标准》，都市区的空间范围是“人口超过1万的城市区域以及用通勤量表征的与城市区域之间具有密切社会经济联系的外围郡县”，并根据城市区域人口密度的高低，将都市区划分为两类，即大都市统计区（（Metropolitan Statistic Area）和小都市统计区（Micropolitan Statistic Area） 。

英国统计了多种除行政区划外的城市管理单元，其中自20世纪60年代开始在全国范围内划分“通勤区（Travel To Work Area）”，仅以区域间劳动力通勤关系的变化为唯一指标，划分就业空间。英国通勤区的识别步骤为：首先测度任意两个超级产出区域（Super Output Area）之间通勤密度，其次随着人口总量变化选择通勤率为66.7%-75%的相邻通勤区间，最后由计算机迭代程序产生互不重合、覆盖全国的通勤区，构成相对独立的地方性劳动市场。

日本国内划分了两种典型的都市圈空间单元，分别为都市区（Metropolitan Area）和城市就业区（Metropolitan Employment Area and Micropolitan Employment Area）。都市区的空间范围由一个或多个人口规模较大的中心城市及与中心城市通勤比例超过1.5%的周边市町村构成。城市就业区由人口密集区及与人口密集区通勤率超过10%的周边市町村构成。

（三）上海大都市圈的空间范围界定

理论上讲，都市圈或都市区为同城化程度较高、协同性较强和联系密度较高的经济社会一体化区域。根据国外划分都市圈（区）的实践，上海大都市圈空间范围应包含和仅包含与上海经济社会交往密度较高的周围区域。目前正式出版的官方文件中并没有明确指出上海大都市圈的空间构成，对上海大都市圈的空间界定多见于学者研究。其中郑德高等（2017）对上海大都市圈圈层结构和空间范围的界定较为权威，利用时空通勤距离、经济联系频次等方法确定上海大都市圈“1+6”即包含上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的空间范围。

2018年初发布的《上海市城市总体规划（2017-2035）》正式提出上海大都市圈概念，提出发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作。虽然规划并未明确指出上海大都市圈的具体空间范围，但“1+6”即上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山已在相当程度上获得规划界和学术界认可，成为上海大都市圈建设的具体承接区域。结合学术理论、国内外实践和数据可获得性，本报告界定的的上海大都市圈包含“1+6”即上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山7个城市。

二、上海大都市圈的经济发展概况

受全球经济回暖影响，2016年上海大都市圈经济总量、地均生产率和人均生产率均有所提升，经济总量平均增速8.1%，地均生产率平均增速11.1%，人均生产率平均增速9.6%。从经济比重看，2016年上海大都市圈GDP总量占全国比重和占长三角比重水平与2015年基本持平，略有增减。

（一）经济向好，经济总量较去年平均增长8.1%

上海大都市圈经济发展增速较快，从总量看，7个城市2016年经济平均增长8.1%，略高于全国平均水平8.0%。其中舟山市增长最快达11.4%，其次为南通市，年均增长9.3%。

（二）效率欠佳，市辖区建成区地均GDP平均水平低于全国

2016年上海大都市圈市辖区建成区地均GDP平均为16.0亿元/平方公里，2015年为14.4亿元/平方公里，其中上海最高，2016年达28.2亿元/平方公里，其次为苏州17.4亿元/平方公里。就全国水平看，2016年全国城市市辖区建成区地均GDP为18.2亿元/平方公里，2015年为16.8亿元/平方公里，分别高于上海大都市圈13.8%和16.7%。从单一城市发展水平看，除上海外，2016年其余6城市市辖区建成区地均GDP均低于全国平均水平，其中嘉兴市最低为9.6亿元/平方公里。从增速看，2015-2016年上海大都市圈市辖区建成区地均GDP增速平均为11.1%，全国为8.0%，其中宁波增速最高为14.3%，其次为上海13.4%。

（三）生活富裕，人均GDP处于全国领先水平

2016年上海大都市圈人均GDP平均达11.4万元，2015年为10.4万元，平均增长9.6%；2016年全国人均GDP为5.4万元，2015年为5.0万元，平均增长8.0%。2016年上海大都市圈人均GDP约为全国水平的2.1倍，是全国人均收入水平较高的地区。其中，苏州人均GDP最高达14.6万元，其次为无锡14.1万元，上海第三位11.7万元。从增长率的角度，舟山市人均GDP增长率最高为13.0%，其次为上海为12.3%。

（四）比重持平，经济总量全国比重约9.9%

从结构来看，2016年上海大都市圈经济总量为7.3万亿元，占全国经济总量比重9.9%，与2015年9.7%基本持平，略有提升；占长三角经济比重41.4%，与2015年41.8%基本持平，略有下降。

三、上海大都市圈产业协同发展现状

都市圈本质上是由于经济社会一体化导致城市簇团发展的结果，都市圈发展能级很大程度上依赖于核心城市与周围城市产业的互补和融合程度。应用产业区位熵方法，测算上海大都市圈各城市产业专业化发展程度，并观察7个城市产业发展的同构化特征，得出如下结果。

根据各地区各产业专业化指数得分，可以观察各产业专业化程度较高的地区。由下表可知，相对于上海大都市圈内其他城市，农林牧渔、采矿、批发和零售、住宿和餐饮、居民服务和修理、文体娱乐等产业专业化程度较高的地区为舟山；制造业专业化程度较高的地区为苏州；电热燃气及水生产和供应、教育以及卫生社会保障和社会福利等产业专业化程度较高的地区为嘉兴；建筑产业专业化程度较高的地区为南通；交通运输、仓储和邮政业、信息传输、计算机服务和软件业、金融业、房地产业、租赁和商业服务业、科学研究、技术服务和地质勘查业、水利、环境和公共设施管理业等专业化程度较高的地区为上海。

同时，可以通过计算各产业专业化程度排名前3的地区出现的次数，观察上海大都市圈产业专业化发展现象。其中，上海出现13次，出现频次最高，舟山其次，出现12次，无锡和宁波各10次，嘉兴出现7次，苏州和南通分别出现3次和2次。以上数据表明，上海、舟山、宁波和无锡拥有较多以产品输出为特征的专业化产业，苏州和南通的产业专业化程度相对较低。

由表3可清晰地辨认各城市内专业化程度较高的3大产业，观察上海大都市圈产业同构现象，绘制表4。由表4可知，相对于其他产业，无锡、苏州、南通、宁波、嘉兴的制造业专业化水平较高；上海、无锡、苏州和舟山的住宿和餐饮业专业化水平较高，上海、南通、宁波和嘉兴租赁和商业服务业专业化水平较高，以上事实表明，上海大都市圈存在由于产业同构造成过分竞争或分工不合理的现象。同时，相对于其他产业，7大城市在农林牧渔业、采矿业、电热燃气及水生产和供应业、交通运输、仓储和邮政业、科技和地质勘探业、水利环境和公共设施管理业、教育业、卫生、社会保障和社会福利业、文体娱乐业和公共管理和社会组织业的专业化程度并不突出，一方面是由于二三产业转型调整造成产业比重下降所致，另一方面也说明上海大都市圈在科教、文体娱乐等产业方面要素集聚程度依然较弱的现象。

由表3可清晰地辨认各城市内专业化程度较高的3大产业，观察上海大都市圈产业同构现象，绘制表4。由表4可知，相对于其他产业，无锡、苏州、南通、宁波、嘉兴的制造业专业化水平较高；上海、无锡、苏州和舟山的住宿和餐饮业专业化水平较高，上海、南通、宁波和嘉兴租赁和商业服务业专业化水平较高，以上事实表明，上海大都市圈存在由于产业同构造成过分竞争或分工不合理的现象。同时，相对于其他产业，7大城市在农林牧渔业、采矿业、电热燃气及水生产和供应业、交通运输、仓储和邮政业、科技和地质勘探业、水利环境和公共设施管理业、教育业、卫生、社会保障和社会福利业、文体娱乐业和公共管理和社会组织业的专业化程度并不突出，一方面是由于二三产业转型调整造成产业比重下降所致，另一方面也说明上海大都市圈在科教、文体娱乐等产业方面要素集聚程度依然较弱的现象。

（三）上海物流集散中心的发展：民用航空客货运占绝对优势

分别从批发零售业、货运和客运3个维度考察上海物流集散中心发展特点。从批发零售的角度，2016年上海限额以上批发零售业商品销售总额占都市圈比重达72.8%，说明上海相当程度上已成为批发零售商品中心，同时由于限额以上批发零售业企业数比重相对较低为30.7%，说明上海批发零售企业规模相对都市圈其他城市较大。从货运角度，对比三大货运渠道，上海民用航空货邮运量占都市圈比重最高为83.6%，说明相对于公路和水运，上海民用航空货运具有更强的比较优势。这一点在客运方面表现得更为明显。2016年上海民用航空客运量占都市圈比重为85.7%，公路客运量和水运客运量分别占5.7%和8.5%，说明相对于公路客运和水运客运，上海民用航空客运具有绝对的集聚优势。

（四）从四大直辖市对比的角度看上海产业专业化发展程度

依据单位从业人口数据分别计算北京、天津和重庆三个直辖市的产业区位熵或产业专业化指数，由于指标统一，因此四个直辖市各产业专业化指数数据可直接对比。北京信息传输、计算机服务和软件业表现出较强的专业化程度，产业专业化指数得分为4.30，且租赁和商业服务业、科学研究、技术服务和地址勘查业也拥有明显的比较优势，产业专业化水平得分分别为3.71和3.72。相对来说，天津居民服务、修理和其他服务业表现出绝对优势，产业专业化水平得分7.77，另2个专业化水平较高的产业分别为金融业和科技服务业，但优势并不十分明显，专业化指数得分相对较低分别仅为1.50和1.71。与北京和天津相比，上海各行业发展相对均衡，各行业专业化水平方差较小，其中租赁和商务服务业、住宿和餐饮业、批发和零售业专业化发展水平较高，指数得分分别为3.05、2.57和2.55。相对于其他三个直辖市，重庆市专业化产业发展优势并不明显，专业化水平较高的建筑业区位熵指数得分仅为1.59。

五、推进上海大都市圈经济深化发展的对策建议

（一）上海大都市圈经济发展过程存在的关键问题

1、官方文件未对上海大都市圈具体空间范围进行界定

尽管上海市城市总体规划（2017-2035）》正式提出了上海大都市圈概念，且国务院批复文件提出上海和周边城市分工协作构建上海大都市圈，然而规划文件并未明确指出上海大都市圈的具体承载空间，仅在规划图集文件中出现“同城化都市圈”字样，且提法相对较为含混。从国外划分都市区/都市圈辅助城市管理的实践看，跨行政边界管理已成为较为通用的国际方式，并以此为基础引导投资、评定项目，实现充分就业的目的。在我国城镇体系不断完善发展的过程中，区域内城市多圈层结构、组团式发展成为必要，促进资源在更发范围内自由流动将整体扩大城市能级。目前，上海大都市圈官方界定方法缺失容易造成实际应用中出现概念混乱和相互冲突的现象，这一问题需引起足够重视，以引导城镇体系合理布局发展。

2、上海大都市圈市辖区建成区土地生产效率相对较低

上海大都市圈市辖区建成区地均GDP低于全国平均水平，且城市之间地均产出差异较大，2016年上海市辖区建成区地均产出为28.2亿元/平方公里，而嘉兴最低仅为9.6亿元/平方公里。这一方面说明上海大都市圈经济发展过程中存在土地资源闲置和浪费的现象，即土地资源未得到充分利用，另一方面也表明都市圈内部资源空间分布不合理的现状，数据显示，上海地均产出为苏州的1.6倍，无锡的2.0倍，宁波的1.7倍，南通的2.5倍以及嘉兴的2.9倍。

3、上海大都市圈三个细分产业协同发展程度有待提高

从19个细分产业专业化水平来看，上海大都市圈目前在制造业、住宿和餐饮业，以及租赁和商业服务业三大产业发展中存在较为严重的产业同构现象，即三大产业在4-5个城市中发展高度相似，这种产业同构短期内可能促进区域经济快速增长，长期将倾向于形成恶性的市场竞争，降低资源配置效率，影响区域合作，阻碍都市圈协同效应的形成。另外，产业专业化水平分析中也发现都市圈在科学研究、技术服务和地质勘查业、教育、文体和娱乐业等产业未形成明显专业化发展倾向，在全球服务经济和高端制造发展趋势下，科技、教育和文娱产业的缺失或低质发展将对上海大都市圈发展造成不利影响。

4、都市圈核心城市上海在科创产业方面引领性不足

虽然相对于都市圈内其他城市，上海在科学研究、技术服务和地质勘查业的专业化指数得分较高为1.57 ，但与北京相比，上海具有明显劣势。北京相应产业专业化指数得分为3.72，是上海的2.37倍，且与天津相比，上海相应产业专业化水平仍然不高，低于天津0.14分。作为都市圈核心城市，上海科创产业引领性不足将直接降低都市圈经济发展潜力和能力，国家科技创新中心的建设也将遭遇瓶颈。

（二）促进上海大都市圈经济发展的几点意见

1、正确认识上海大都市圈在区域发展中的重要作用

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出要构建合理的城镇体系，都市圈是随着经济社会一体化发展而出现的相对完整的经济单元，是构成合理的城镇和区域圈层结构的重要一环。需尽快在官方规划或统计文件中明确上海大都市圈概念和空间范围。根据先发国家以及欧盟、OECD划分都市区/都市圈的实践经验，我国划分上海大都市圈应以形成“相对独立和完整”的经济活动空间范围为原则，以人口密度和人口规模指标为依据，构建“中心城+往来关系密切的周围城市”为结构的都市圈，并尽快完善通勤率指标的统计和搜集工作，以更为精确地衡量城市间经济联系密度。

2、推动建成区城市更新置换以提高土地利用效率

对上海来说，地均产出相对较高，为突破土地资源利用约束，应采取城市更新的方式进行土地空间腾挪，调整土地存量、控制土地增量，整体提高土地利用效率。对地均产出相对较低的嘉兴等城市来说，应首先对全市土地利用情况进行摸底，制定以“亩产论英雄”和“排污一票否决”相结合的效率管理模式，划定生产效率红线，淘汰、整治和调整低效率企业，同时对高生产效率企业给予政策优惠、容积率奖励等，实现土地空间置换，最终提高土地利用效率。

3、都市圈各城市之间需制定协同发展的规划文件

加强上海大都市圈个城市顶层设计，坚持规划先行，打破“一亩三分地”的思维模式，加强都市圈城市间规划的对接。首先，类似于长三角联席会议，应建立上海大都市圈长官碰面会议并定期召开，加强组织管理以保障合作项目的可持续性，有效避免过度竞争和重复建设。其次，在上海大都市圈范围推行“多规合一”，在城镇体系规划、土地利用规划和生态环境规划方面有效衔接，推动人口、产业、土地、交通、生态、公共服务等方面政策和改革形成合力。

4、提高上海在原创科技产业方面的引领性作用

作为全国科技创新中心，上海应在原创科技产业方面发挥引领作用。根据习总书记对上海三个“牢牢把握”的要求，上海应重点在关键核心技术领域有所创新，利用都市圈发展基础布局区域产业链，并同时加强对人才的集聚力度。具体地，上海需要鼓励科研院所、高校和企业围绕市场需求，合作开展科技创新，加快高新技术成果产业化，发挥企业在研发投入、技术创新活动的主体作用，并利用好上海的一些创新公共服务平台，区域城市共同规划国家实验室、国家工程研究中心等重大科学基础设施建设，形成“布局合理、资源共享、产品共用、政策互惠”的都市圈区域创新支撑体系。 

（撰稿：刘玉博 上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员）