“要解决跨界污染的问题，必须要建立有效的环境资源管辖和污染治理制度，要协调并形成合力，在现有体制和机制下，只有用地方党政首长负责制才能有效解决。”邹永明说。三年多来，作为泰康浜的河长，张清必定在每周固定时间沿着河边雷打不动地走上几圈。

泰康浜是无锡市滨湖区荣巷街道管辖范围内的一条数百米长的小河，汇入有无锡母亲河之称的梁溪河，而梁溪河的河长是江苏省委常委、无锡市委书记李小敏。梁溪河是流入太湖（水系1.94万平方公里）的主水道之一，“太湖河（湖）长”是江苏省分管环保的副省长。至于流经江苏8个设区市、总长432.5公里的长江江苏段的河长，则是由江苏常务副省长樊金龙担任。

2007年5月，太湖无锡流域的蓝藻大范围暴发，引发城市用水危机，成为一场引发中国环境治理措施革新的标志性事件。当时，为打破水污染治理困局，无锡在全国首创河长制管理。

无锡境内有5635条河流（含湖、库、荡、氿），现已实现了河长制管理全覆盖。作为河长，必须要对水生态环境、水环境质量持续改善和断面水质达标担负“领导责任”。

在随后的实践中，河长制得到了江苏省级，并更进一步获得了中央的认可和推广。2016年12月，经中央深改小组第28次会议审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，明确在全国范围建立河长制。

江苏省水利厅厅长陈杰对21世纪经济报道表示，推行河长制，形成统一联动的工作机制，有利于发挥地方党委政府的龙头作用，把治水管水的责任落到实处，明确责任分工，强化统筹协调，形成河湖水生态环境保护的合力。

河长管河

对环境治理来说，危机，也可以说是机遇。“那个夏天，几乎天天无眠。”回忆起2007年的太湖蓝藻危机，无锡市水利局副局长邹永明至今记忆犹新。当年5月，因湖水水体富营养化，太湖无锡流域蓝藻大范围暴发。导致富营养化的物质来自入湖河流，特别是流量大的主要河道。无锡面对的问题是，一条横跨多个管辖区的入湖河流和它带来的跨界污染，该如何治理。

“要解决跨界污染的问题，必须要建立有效的环境资源管辖和污染治理制度，要协调并形成合力，在现有体制和机制下，只有用地方党政首长负责制才能有效解决。”邹永明说。无锡上下的一个共识是，治理河流污染，“问题在水里，根子在岸上。”因此，必须要从根本上解决水资源、水环境治理和保护问题。

2007年8月，无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，标志着河长制开始走向实践探索。

所谓河长制，即由各地党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的水环境治理和水质的改善。其做法的核心在于，由各级河长牵头，推进各部门之间的高效率联动，即建立起部门联络员制度、工作联系单制度、定期联席会议制度，积极推进、协调部门关系，分解落实工作任务。根据工作实践，河长制经历不断完善和深化。仅2017年到2018年间，无锡以市委市政府名义就先后出台了4个文件。

2018年，无锡市委、市政府召开全市河长大会、全市河长制领导小组成员扩大会议，明确河长“四主”责任：主持整治方案编制、主抓河道整治实施、主动协调解决问题、主导监督考核，出台河长履职考核办法，进一步加强监督考核，推动各项工作落实。

据当地人士告知21世纪经济报道记者，省委常委、无锡市委书记李小敏时常突击检查河道现场，有时路过某条河流，当场就约谈基层河长，对发现的问题提出整改要求。这被认为有利于“河长管河”氛围的快速成型。

2018年12月，21世纪经济报道记者在无锡市防汛抗旱指挥部的一台电脑上见到，河长制信息管理系统就在时刻发挥着“联网”统一调度的作用，发布有关工作动态、问题清单、整改要求、监督考核等信息。

“各级河长办会在第一时间上报遇到的各种问题，发改、规划、环保、市政、住建、交通、农委、城管等部门各司其职，在政策导向、立项审批、工程建设、综合整治、安全保障等方面对河长制工作进行积极支持。”邹永明告诉记者。“坦白讲，以前遇到问题，各部门都在相互推，但现在，则是联合起来努力想办法寻找解决问题的途径。”邹永明说。

江苏省政协委员董云弟对记者表示，河长制有效落实了地方政府对环境质量负责的基本法律制度，体现了《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境治理负责”的要求。

治污新机制

21世纪经济报道记者注意到，在无锡的每条河流上，都会坚立一个标牌，其中的细节之处，解决了河长制成为形式主义的可能。除了明确监督电话、河长职责、河道信息、河长制管理目标等外，标牌上还明确：河道管理范围已划定，有堤防的河段，管理范围为两岸堤防之间（含堤防）和堤防背水坡以外10米地带；无堤防的河段，管理范围为水域和河口线两侧10米（部分地区将全区河流距河岸200米范围内设为禁开区）；任何单位和个人均不得擅自占用河道管理范围内水域土地。

“因为之前有三不管地带，所以就造成了各部门之间都不主动担责的可能性，现在把界线分得很清楚，出了问题谁先来解决就很明确。”无锡新区河长办的一位工作人员对记者表示，这是从实践中得来的一个经验，彻底解决了诸如“环保不下河、水务不上岸”的治理难题。

为着更好贯彻河长制，无锡成立了三级共88个河长制工作办公室，配备河长办工作人员422名，具有独立办公场所，工作经费纳入年度预算，进一步夯实了河长制工作基础。2017年以来，各级河长办下发各类交办单1500余份，落实率达到100%。

近5年，无锡在太湖治理、水生态环境保护修复方面共投入经费约650亿元，实施并建成3300个重点工程；无锡地方投入566亿元，占投入经费的87%。还有一个问题在于，如何确保不因人事变动影响河长履职，保证工作的持续性和有效性，确保各项目标任务得到落实？

记者采访中获悉，无锡在后期的探索中明确，每条河的河长固定对应具体的党政领导岗位，确保河长的岗位职责不变，换人不换岗，从制度上保障了工作的连续性。同时，考虑到河湖的治理是一项长期的任务，必须一张蓝图干到底，因此对河湖存在的问题编制“一河一策”，做好顶层设计，从技术上来保证河湖治理的连续性。

与“一河一策”对应的是，无锡还进行了“一河一档”。在对河道水系规划进行修编的同时，将河道治理与生态文明建设、城中村改造、新农村建设有机结合。记者实地采访的泰康浜就是这一典型，整治中退出了几十个对环境有影响的饭馆、洗浴等场所。

此外，另一个不断进化的机制是“开门治水”，即更深入推动公共监督，因为水污染社会监督较弱，容易流于形式。根据《城市黑臭水体整治工作指南》，如果一条河流被60%的受访者认为是黑臭水体，就应列入整治名单，整治效果使至少90％的人民群众满意，才算达到整治目标。

对此，无锡将200多条重点市级河道、河长的信息全部在公开渠道公示，聘请多方社会力量对河湖管理保护进行监督和评价，出现了诸多“民间河长、企业河长”，这打破过去河流治理常常出现的“政府部门一家独大”困局，对政府治理行为形成一定的约束。

“江苏在简政放权上设立了12345热线，这与每个部门都是联动的，可直接对接过来，并且在规定的时间内落实专人答复”，无锡水利局一位负责人告诉记者，“有多名河长因为河道水环境治理不达标被上级主管部门诫勉谈话，这会在一定程度上影响到晋升和年度考核。”由此，因河长制带动，基本形成了政府统领、社会协同、公众参与的治理新机制。

治污倒逼转型

无锡在推行河长制同时，水系优化、生态清淤、调水引流、控源截污、面源治理、产业结构调整等措施也在全方位协调推进，形成强大的治水管水工作合力。整治之前，泰康浜近乎黑臭，水质劣5类，原因在于诸多的排污口。“前后有半年的时间，一直在排查各种排污口，并且污染物来源各不同。”张清告诉记者，河道治理，截污优先。

从截污控源入手，由点带面，无锡实施河长制以来全市污水主管网总长度超过8000公里，其中一半为新建，基本实现城乡全覆盖。加之覆盖所有城镇的73座污水处理厂，使得无锡市区生活污水处理率达98%，全市达93%。根据有关资料，在推行河长制的地区，溶解氧指标平均提升了约5.06％，改善了水体缺氧环境，有效缓解了黑臭水体问题。

“一是理清了和各个职能部门之间的关系，明确各自在水环境保护中的职责，这一工作之前没有经验；二是，借助环境整治，实现了居住区诸多功能的提档升级，成为了水美社区（乡镇、村庄）建设的典型。”张清说，目前所在街道和社区的宜居标准领先全市。

除了河流本身外，河长制取得的一个阶段性治理成果是有效缓解了上下游跨界污染问题。“如果涉及到跨界的河流治污，一般由更高层级的河长牵头。”邹永明对此解释。现在看来，河长制及其背后对太湖水质危机的处理，实际上是发挥出了倒逼城市产业结构调整和居民生产生活方式的转型升级的作用。在蓝藻事件暴发后的较短时间内，无锡累计关停、外迁了“三高两低”“五小”企业2766家，这一处置力度是国内城市在新一轮转型升级中罕见的，这也是无锡经济曾经出现下滑的根本原因。

与之同时，在部分产业退出后，无锡则推进发展微电子、生物医药、新能源、物联网产业，强力推进城市工业布局和农村居住布局调整，搬迁入园工业企业3200余家，市区116家企业全部“退城入园”。可参照的是，2017年无锡市的经济总量突破万亿元大关，而GDP取水量在江苏省是最低的，太湖已连续十年实现安全度夏和“两个确保”，7个饮用水水源地水质达标率100%。

环境治理复杂性

目前，河长制建设已在全国范围铺开。水利部部长鄂竟平在2018年7月表示，按照“每条河流要有河长”要求，全国31个省、区、市所有江河的河长都明确到位，共有四级河长30多万名，而省级领导担任河长的有402人，其中更有59位是省区市的党政主要负责同志。加之村级河长76万名，全国“百万河长”局面形成。不过，21世纪经济报道记者在采访中获悉，近期中央环保督察“回头看”发现某些地区河长制“形同虚设”，这揭示了当前环境治理的现实复杂性。

南京大学商学院院长沈坤荣在全国取样，通过技术手段研究发现，河长制使得河流溶解氧平均上升了0.369个单位（约占样本均值的5.06%），但是，并未对化学需氧量、生化需氧量、氨氮、石油类、挥发酚、汞以及铅等产生显著的影响。“基层地方政府既面临上级政府关于推行河长制的要求，又具有促进辖区经济增长的动力。这种相互矛盾的外部压力往往使地方政府在推行河长制的过程中，采取象征性的治污策略，选择与经济增长不存在明显冲突的治污方式。”沈坤荣表示。

一个典型的现状是，治理中，地表水标准与废水排放值之间就会有矛盾，后者达不到前者的标准。沈坤荣建议，对地方政府来说，需要制定精准且适宜的环境考核目标，切忌盲目提高考核目标标准、扩大考核目标范围。至于河长制的下一步，无锡则希望打造升级版，建立河湖规划引领约束机制，引领河湖有效保护、系统治理和科学管理，将水环境治理与地区的防汛抗旱紧密结合，提升区域环境能力水平，并将河长制的治理经验推广到空气和土壤等领域治理，打好污染攻坚防治战。