中华人民共和国建国60年来，从计划到市场，在经济建设上走过一条迂回曲折的道路，期间经历过无数艰辛、动荡、摇摆与反复，既有山重水复之困惑，也有柳暗花明之转机。这是一段中华民族走向复兴之路的历史；一段打破思想桎梏、寻找经济规律的历史；一段摒弃少数权威、尊重大众个体权利与贡献的历史；一段重新划定政府与市场界限的历史。这个过程是人类探索未来发展方向的一个重要组成部分，为人类社会贡献了从计划经济向市场经济转型的宝贵经验和教训。

60年前，中国开始了一个以建立在公有制基础上的计划经济体制来实现民族振兴的宏大尝试。这个尝试以失败告终，有其内在的必然性。当整个社会取消了微观个体对外探索的权利与自由，只由少数精英通过制定计划的方式来引导全国人民向充满不确定性的未来进行探索时，偶尔可能会走对了方向，但更多的可能是误入歧途；甚至其纠错机制都是非常僵化而低效的：认识错误时要高度依赖少数精英，改正错误时是整个社会一致行动——但这种行动，往往也未必是正确的，整个社会来回往复地试错，为此付出的不必要的成本，难以度量。

30年前，中华民族穷则思变，摒弃了在原有计划经济体制内的修修补补，开始了由计划经济向市场经济轰轰烈烈的转型。这个过程，在当时叫做“摸着石头过河”；到今天，则可以断言，市场经济是引领中国经济再铸辉煌的必由之路。

与此前的改良不同之处在于，从中国决定在公有经济之外开始市场化改革之日起，普通民众作为个体，在开始获得掌握自己命运的权利的同时，也在一定程度上分担了探索社会发展方向的使命。理想的市场经济的优越性在于，社会上每个微观主体都可以向不同的方向探索，由于禀赋不同，际遇不同，不同的人找到正确方向的概率也不同。而一旦有人找到正确的方向，社会其他人可以跟进，并分享这个好处。在这个过程中，价格体系发挥至关重要的作用，既反映资源的稀缺程度，引导和优化资源配置，更对人们行为的优劣起客观的评判作用。找到正确方向的人，还可以通过价格机制得到合理的回报。

私有产权、市场、企业，市场经济体系中这三位一体的基本元素，在计划经济中一度完全缺失。基于产权基础上的人力资本或者物质资本，到底是通过价格机制在市场上配置或者组合，还是在企业中通过行政命令的方式加以利用，取决于两种方式何者更有效。对于同样一种经济活动，由各种人力资本和物质资本通过缔结契约而成的企业，如果其管理成本高于市场价格机制配置所需要的交易成本，则说明该企业从事此经济活动是低效的，应该将之归于市场。这种市场经济中屡见不鲜的企业重组，在计划经济中是无从得见的，因为整个国民经济就是一个大企业，但其运作的好坏，由于没有一个外在的市场和价格体系来衡量而无从知晓，最终流于低效、破败。

中国经济60年的发展历程，迄今为止绝大部分时间就是在对这套体系进行改革的历程。从原来徒劳无功的体制内改良，到发展公有经济和计划体制外的非公经济和市场体制，再到公有经济和计划体制的全面变革，方向早已明确，目标渐次清晰。产权改革，市场（价格）改革，（国有）企业改革，以及政治体制改革，多管齐下，极大地释放出国民经济的活力，支撑了中国经济30年来平均近10％的增长，使之迅速成长为世界第三大经济体。

然而，“行百里者半九十”。中国经济的改革过程远未成功：产权改革依然任重道远；许多要素价格如能源、利率、汇率等仍受政府管制；国企改革到能源、电信、金融等国有垄断行业便难以推进；政府和国有部门仍然控制着国民经济中大部分的资源。这些由于改革不彻底而造成的问题互相交织，是贪污、腐败、社会不公、经济结构失衡、环境恶化等问题的根源。

尽管中国经济60年来取得举世瞩目的成就，但如果在国民经济这些举足轻重的领域上的改革不彻底，矛盾不断积累，改革开放的伟业将难免功亏一篑，中国经济持续稳定增长将失去可靠的基础。

改革已到深水区。如果说改革初期是全民受益，则现在的进一步改革将不可避免地损害一部分既得利益，包括政府自身。中国政府不但要克服强有力的既得利益集团的阻挠，更需要有改革自身的勇气，前路挑战重重。但既然“停顿和倒退没有出路”，我们有理由期许，更为切实有效的改革方案能不断推进。

中国经济，不走回头路。

——编者

在过去的60年，我们的国家始终是在应对挑战的努力中度过的。正是因为有市场化改革对于严峻挑战的成功应对，才迎来了今日的辉煌。然而，改革正未有穷期。只有认真总结60年来的经验和教训，才能从容应对我们面前的新挑战，再上一层楼，实现腾飞于世界的中国梦。

回想60年前，天安门的礼炮声迎来了一个全新的时代。在1949年－1953年的国民经济恢复时期中，曾经灾祸纵横的中国医治好战争的创伤，国民经济的面貌为之一新。这使亿万民众从心底里唱出《歌唱祖国》的歌声：“歌唱我们亲爱的祖国，从今走向繁荣富强。”

然而，胜利也有它的阴暗方面。恢复国民经济的伟大胜利，使人们滋长了虚夸冒进的思想和高估自己的能力。在匆忙进行的社会主义改造的基础上建立的苏联式的集中计划体制，非但没有进一步激发人民大众的创造热情，相反形成了毛泽东故主席所说“寻寻觅觅、冷冷清清、凄凄惨惨戚戚”，缺乏生机与活力的局面。于是改革就提上了日程。

从20世纪50年代开始，中国也同苏联和东欧的社会主义国家一样，为改变集中计划经济体制的低效率状态，试图对经济体制作出一些调整。1956年提出的“经济管理体制改革”，就是要在公有制和计划经济体制大框架不变条件下，进行某些政策调整，以便给经济注入活力。此后20多年，才在不断摸索中，逐渐明确了市场化改革的正确方向。然而，对于要建立什么样的市场经济，以及如何建立等问题，仍然存在观点分歧。

在半个多世纪的改革过程中，中国先后采取了多种措施，变革集中计划的经济体制，以及建立新的市场经济体制。这些措施以不同的经济理论和改革思路为背景，往往方向各异，有时甚至相互矛盾。为了简化头绪、深入讨论，本文以主要的改革措施为标志，将中国经济改革的历程划分为三个阶段，对这些改革措施的利弊得失进行检讨，进而解析中国经济的改革与发展之路。

第一阶段是1958年至1978年，分权型命令经济。改革的重点，是中央政府向下属各级政府放权让利。

第二阶段是1979年至1993年，为增量改革阶段，改革主要在国有部门以外的经济领域中推进，并以民营经济的成长壮大来支撑和带动整个国民经济发展。

第三阶段是从1994年至今，为整体推进阶段，以建立市场经济体系为目标进行全面改革。

在中国改革历程中，各个阶段的多种改革措施是相互穿插的，在前一阶段施行的改革中往往蕴含后一阶段主要改革措施的某些萌芽；后一阶段施行的改革，又常常保留前一阶段改革的某些遗产。

上篇：分权型命令经济改革（1958年至1978年）

完成生产资料的社会主义公有制改造之后，中央计划经济得以全面推动，并在初期取得不小的成就，但其弊端也很快就显现出来。整个国民经济就像是一个“大企业”，中央政府是企业领导，各级地方政府是企业的各级部门，本该作为独立经营主体的企业，类似于这个“大企业”中大大小小的车间。

在这个“大企业”中，中央政府制定目标，通过计划指令层层下达至各级“部门”，然后由各级“部门”下达给各生产“车间”。这是一个无比庞杂、自上而下集体行动的体系，集生产和消费于一体，其计划异常复杂而难以精准，且缺乏调整的弹性。整个国民经济看似有序，却难免陷入低效甚至僵化的境地。

当中央计划经济体制开始拖经济的后腿时，中国政府试图加以调整。不过，囿于当时的意识形态和认识水平，这个阶段的种种调整不过是在计划经济框架下的修修补补。在具体的实施过程中，许多措施又往往容易变形走样，甚至走向更为错误的方向。

此后的实践证明，建立在中央计划体制下的改良，无法根除其弊端。相反，由于严禁分权决策下微观主体的必要尝试，计划经济体制每一次政策的调整，都意味着少数精英带领整个社会都经历一次震荡，其间缺乏应有的缓冲和弹性。

“体制下放”

这一阶段，调整的主要内容是中央向各级地方政府放权让利。这是对计划体制的第一次修补，类似于“大企业”领导在一定程度上向各级“部门”下放了自主经营权，也增加了“部门”之间的竞争，但其本质不变，仍然是把整个国家看成一个企业，主要靠行政命令进行运作，而不是依靠价格信号来对稀缺资源进行配置，其有效程度极端依赖事前计划的周密度和精准度——而缺失价格信号作为客观标准，主观计划的优劣无从作出合理评判。计划本身的问题，执行能力的问题，执行者的动机问题，都可能造成各种无法度量的低效、浪费和损失。

1957年，中国政府根据1956年8月中共八大一次会议决定，制定了以向各级地方政府放权让利为主要内容的经济管理体制改革方案，并从1958年初开始了“体制下放”运动，形成一种分权型的命令经济体制。与此同时，还发动了人民公社化运动，把农业生产合作社合并改组为工农商学兵“五位一体”和“政社合一”的人民公社，进一步加强了政府对农村经济和社会的全面控制。由“体制下放”和“人民公社化”所形成的经济体制，成为毛泽东在1958年发动的“大跃进”运动的制度基础。

向各级地方政府放权让利的方针，与毛泽东在《论十大关系》讲话中提出的向地方、生产单位和劳动群众放权让利的原意不完全符合，后面两种放权让利退居到微不足道的地位。原因主要是1957年－1958年国内政治事态发生变化，从而使向国有企业和职工放权让利变成“政治上不正确”了。

在中共第八次代表大会以前，不少经济主管部门官员和国有企业领导曾经怀着很大兴趣研究南斯拉夫的“企业自治”试验，希望中国能够有所借鉴。在中共八大上，企业自治曾是一个热门话题。然而，在1957年，随着中共对南斯拉夫共产主义联盟“自治社会主义”的批判逐步升级，扩大企业自主权问题自然就从中国共产党的改革纲领中删除。

而毛泽东《论十大关系》中关于要向职工个人放权让利，以便“调动”他们“积极性”的思想，是和其他社会主义国家在“非斯大林化”过程中加强对国有企业职工物质刺激的思想潮流相一致的。1957年，中共和苏共在对待斯大林主义问题上的分歧已经露出端倪，同时，“反右派”运动后期，更把“个人主义”定为“右派反党反社会主义的思想根源”，要求人们“斩断名缰利索”。此时，通过对劳动者个人的“物质刺激”来“调动积极性”，就明显地与主流意识形态相冲突了。

在这样的政治环境下，放权让利就只能以各级地方政府为对象。这样，向各级地方政府下放权力和与此相联系的利益，就成为1958年改革的基本内容，而“体制改革”也就被定义为“体制下放”。这种改革思路，对中国以后的经济体制和经济发展产生了深远影响。

1957年9月召开的中共八届三中全会，是发动“大跃进”运动的一次会议，同时也是开始“经济管理体制改革”来“为跃进运动准备体制基础”的一次会议。会议原则通过了中央经济工作五人小组组长陈云起草的《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》和《关于划分中央与地方对财政管理权限的规定》，并将这三个规定草案提交给全国人民代表大会常务委员会。总的精神，就是向各级地方政府放权让利，把权力下放给地方行政机关，以便进一步发挥地方和企业的主动性和积极性，因地制宜完成国家统一计划。11月14日，全国人大常委会批准它们自1958年起施行。

1958年的“体制下放”，主要包括以下几个方面：

——下放计划管理权。中共中央在1958年9月发布《关于改进计划管理体制的规定》，要求将原来由国家计委统一平衡、逐级下达的计划管理制度改变为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，实行以地区为主、自下而上逐级编制和进行平衡，使地方经济能够“自成体系”。这份文件规定，地方政府可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排；可以对本地区内的物资进行调剂使用；可以对重要产品的超产部分，按照一定分成比例自行支配使用。

——下放企业管辖权。1958年4月11日，中共中央和国务院发布《关于工业企业下放的几项规定》，提出国务院各主管部门所管理的企业，除极少数重要的、特殊的和试验性的企业仍归中央继续管理外，一律下放给地方政府管理。这样，原来由中央各部委所属的企业和事业单位，有88％下放到各级地方政府，有的还下放到街道和公社；中央直属企业的工业产值占整个工业产值的比重，由1957年的39.7％下降为1958年的13.8％。

——下放物资分配权。一是减少由国家计委统一分配的物资（“统配物资”或称“一类物资”）和由国务院各部管理的物资（“部管物资”或称“二类物资”）的品种和数量。二是对保留下来的统配、部管物资，也由过去中央“统配”，改为各省、市、自治区“地区平衡，差额调拨”。三是在供应方面，除少数部门外，都由地方政府的计划机关负责分配和调拨。

——下放基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权。对于地方兴办的限额以上项目，只需将简要计划任务书报请国家计委批准，其余由地方审批；限额以下的项目，完全由地方自行决定。允许地方政府在中央下拨资金和地方自筹资金总额的范围内兴办各种事业，包括限额以上的大型项目。地方银行可以根据各地“生产大上”的要求，“需要多少就贷多少，什么时候需要就什么时候贷”。

——下放财政权和税收权。为了增加地方的财力，扩大地方政府的财权，决定实行“包税制”。

——下放劳动管理权。改变劳动用工计划由国家计划委员会统一制定、层层下达的做法，各地招工计划经省、自治区和中央直辖市确定以后即可执行。

1958年的改革，虽然把向企业放权让利从它的公开纲领中删除，但实际上除了向地方政府放权让利，也采取了一些向企业放权让利的措施，包括：（1）减少指令性计划指标，将国家计委层层下达给工业企业的指令性指标由12项减为主要产品产量、职工总数、工资总额、利润等4项；（2）将原来分不同行业按一定比例从利润中提取少量“企业奖励金”（厂长基金）的制度，改为一户一率的“全额利润留成”制度；（3）扩大了企业的人事安排权，除企业主管人员和主要技术人员外，其他一切职工均由企业负责管理，企业还有权在不增加职工总数的条件下自行调整机构和人员；（4）部分资金可以由企业调剂使用，企业有权增减和报废固定资产。

“放－乱－收－死”

调整之后，地方政府有了更多的资源和自主权，各级企业的自主权利也有了相应的增加，但仍似总体计划下地方政府指挥的“车间”。掌控着企业和多种资源的地方政府之间有竞争，却既无价格机制作为信号引导和评判标准，又无优胜劣汰的有效约束，于是没有朝着创造财富的方向发展，却形成了“大跃进”的制度和组织基础。另一方面，由少数精英主导的计划经济，本身又极易受限于精英们的意识形态、认识水平、政治立场甚至情绪波动，容易大起大落。这一阶段，中国经济的进程更是被深深打上了政治活动的烙印。

在保持计划经济用行政命令配置资源总框架不变的条件下，向地方政府层层分权所形成的分权型计划经济体制，和农村人民公社一起，构成了“大跃进”的制度基础。在这种体制支持下，各级政府响应毛泽东“三年超英、十年超美”的号召，充分运用调动资源的权力，大上基本建设项目，大量招收职工，无偿调拨农民的资源，来完成“钢铁生产一年翻一番”之类绝无可能实现的高计划指标。结果很快爆发了各地区、各部门、各单位争夺资源的大战，“一平（平均主义）、二调（无偿调拨）、三收款”的“共产风”盛行，经济秩序一片混乱。

由于经济混乱，经济效率大幅度下降，耗费大量资源所换得的，只是一大堆为了邀功请赏而制造的虚夸数字。后来的事实证明，当时号称已经完成的钢铁、粮食等生产指标，完全是虚假的。

然而，一些领导人仍然陶醉在自己制造的幻象之中。在食品供需出现短缺，全国性饥荒即将爆发的时刻，毛泽东却在思考“粮食多了怎么办”的问题，提出采取“休耕制”“敞开肚皮吃饭”一类解决办法。在人民公社中，纷纷采取了“公共食堂”“五包”“十包”等“各取所需”的分配办法。

1958年末，这种一意孤行做法的消极后果终于显现，生产下降，大批工商企业出现亏损，生活必需品供应不足，经济陷入严重困难。

面对这种严峻局面，中共中央在1958年11月的“郑州会议”、1958年11月中共中央政治局武昌扩大会议和1959年4月的中共八届七中全会上，要求“压缩空气”、纠正“左”的偏向。

1959年7月到8月间，中共中央在庐山召开政治局扩大会议和八届八中全会（史称“庐山会议”）。毛泽东在会议开始时提出这次会议要进一步总结“大跃进”以来的经验，而且承认“大跃进”存在“没有搞平衡，打乱了整个国民经济的比例关系”“人权、财权、商权、工权等四大权力下放过多”等缺点。可是，后来因为政治局委员彭德怀致信毛泽东，要求认真总结“大跃进”和人民公社化运动的经验教训，毛泽东临时决定延长会期，对彭德怀的“右倾机会主义反党活动”进行严厉批判，由此掀起了全国范围的“反右倾运动”。整个政治气氛从“纠‘左’”转向“反‘右’”。

“反右倾”运动导致的第二次“共产风”，使经济和社会状况进一步恶化。1959年全国共生产粮食1700亿公斤，比1958年的实际产量2000亿公斤减少了300亿公斤；1960年粮食产量降到1435亿公斤，比1951年的1437亿公斤还低，全国普遍发生饥荒。

由于封锁消息和缺乏拯救措施，城镇地区广泛出现因营养不良导致的浮肿病，农村地区则造成2000万至4000万人的“非正常死亡”。

1960年秋季，党中央终于确定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”。恢复了由陈云任组长的中共中央财经领导小组，采取坚决措施来克服“大跃进”和“人民公社化”造成的严重经济困难。

“八字方针”的实施，主要采取了以下手段：

——中共中央于1962年1月召开的有中央、中央局、省市、地、县五级干部参加的“扩大的中央工作会议”（“七千人大会”）。毛泽东在会上表示承担错误责任以平息干部的怨气，同时要求加强团结，加强纪律，加强集中统一，做好工作，战胜困难。与此同时，恢复了以陈云为首的中共中央财经领导小组，统管“调整国民经济”工作。

——根据国务院和中央财经领导小组建立比1950年统一财经时“更严更紧”体制的要求，中央政府各部门在财政、信贷和企业管辖权等方面收回在1958年改革中下放的权力。例如，发布了加强计划纪律的“十项规定”和一系列收回原来下放权力的决定，对金融、财政和统计实行中央的垂直领导。1958年下放给地方管理的企业，也大多回到中央由各行业部管理。

——凭借这一套高度集中化的体制实行稀缺资源的再配置，主要的措施是：大炼钢铁中兴建的“小土群”和“小洋群”冶炼设施全部“下马”；将“大跃进”中“招之即来”、进入城镇就业的约3000万农民工“挥之即去”，全部退回农村；对城市工业企业进行“关、停、并、转”调整。

经过几个月的调整，经济逐渐稳定下来，并在1964年大体上得到恢复。

不过，在人们庆幸经济秩序恢复的同时，却发现集中计划经济的所有弊病又都卷土重来。于是又酝酿再次进行改革。

但是，直到1976年“文化大革命”宣告结束，由于存在社会主义只能采取行政命令配置资源这样的意识形态障碍，市场取向改革很难在政治上被接受。于是，进行向地方政府下放计划权力，几乎成了惟一可能的改革选择。因此，此后仍然多次进行过类似于1958年的行政性分权改革，例如，1970年以“下放就是革命、下放越多就越革命”为口号的大规模经济管理体制改革，就是1958年“体制下放”的重演。

总之，1958年至1976年期间的多次“体制下放”，无一例外地以造成混乱和随后重新集中告终。在“一放就乱”“一管就死”的循环下，形成了“放－乱－收－死”的怪圈。

制度反思

“放－乱－收－死”的魔咒挥之不去，促使人们深刻反思，这种情况可能是由以公有制为基础的集中计划经济体制所固有的缺陷所决定的，甚至进一步摒弃固有的思维模式。在这种思考的基础上，人们的思想认识逐渐深入和提高，并为以后的改革实践提供了思想基础。

中国理论界第一个对“体制下放”思路提出批评的经济学家是孙冶方。他在1961年给中国经济工作领导人的上书中指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。在孙冶方看来，只有让企业获得权力，“才能调动其积极因素，全面地把国家交给它的担子挑起来。”

不过，孙冶方的这种批评，并不是从稀缺资源有效配置和使用的角度，而是在“放权让利”和“调动积极性”的理论框架下进行的。因此，他并没有从理论上讲清楚为什么向地方政府放权让利不能解决问题，而向企业放权让利，“扩大企业的管理权”就能提高国民经济的效率。而且当时在极“左”路线统治下，即使孙冶方这种要求在计划经济框架下扩大企业自主权的主张，也不可能被当局所接受。所以，他在提出上述观点后不久，就被说成是“比利别尔曼还利别尔曼”的“修正主义分子”而受到批判和迫害。在1976年极“左”路线统治倾覆后，孙冶方的意见才被许多人所接受。

直到20世纪80年代中期，人们才开始运用现代经济学理论去分析“体制下放”的利弊得失。在这一争论中，经济学家们形成了两种不同的认识：

一种观点认为，“体制下放”对中国经济发展特别是非国有经济成分发展具有重要的推动作用。例如，上世纪80年代初实行财政“分灶吃饭”，向地方政府下放财权，导致了地区间的竞争，进而又引发了民营企业的产生和发展。在地方政府拥有某种财政独立性的情况下，地方官员为了追求本地利益，运用手中的权力使乡镇企业得到融资、生产、销售等方面的某些保护或便利，是中国非国有企业迅速发展的重要原因。张五常教授在他总结中国市场化改革30年的论文中，给予向地方政府放权让利（层层承包）以极高的评价，认为正是由此造成的“县际竞争”促成了中国经济的迅速发展。

持另一种观点的经济学家，对那种把“体制下放”作为改革主线的想法和做法持批评态度。他们认为，不应当笼统地把改革的目标规定为“分权”，而应当区分性质完全不同的两种分权，即市场经济下的分权状态（“经济性分权”）和计划经济下的分权状态（“行政性分权”）。能够从根本上改善经济运行状况和提高整体效率的分权，只能是经济性分权，而不能是行政性分权。他们的论证如下：

——从计划经济的角度看，要使这种经济体制多少行得通，必要条件之一就是在集中进行经济计算的基础上编制和下达计划，并且做到令行禁止。如果不是这样，而是政出多门，按照地方的利益和长官意志配置资源，结果只会使整个经济陷于混乱。总之，计划经济的资源配置方式在本质上要求集权。分权的计划经济，是较之集权的计划经济还要糟的计划经济。要摆脱“集权的计划经济就是死，分权的计划经济就是乱”这一两难境地，惟一的出路是进行市场取向的改革，建立市场制度，使得在市场竞争中形成的、能够反映资源稀缺程度的价格在资源配置中起基础性的作用。

——从建立市场制度的观点看，市场经济是一种分权的经济。在那里，个人和企业等独立的市场主体根据市场价格信号和自身的利益，自主地作出生产什么、生产多少、为谁生产等决策。行政性分权在短时期中的确有激励地方政府积极支持民营经济发展的作用。但是，由此形成了企业与当地政府关系过于紧密的体制，既会促成地方保护主义的蔓延，也容易滋生腐败。

从后一种观点看来，中国在1958年、1970年和1980年实行的行政性分权的财政体制，的确为市场关系在地区之间竞争的缝隙中成长提供了可能性，但在另一方面，又使地方保护主义和市场割据的倾向得以滋长。到20世纪80年代中期，地区间相互封锁、分割市场以及对本地企业实行行政保护等行为，已经成为形成国内统一市场（integratedmarket，即一体化的市场）的重大障碍。甚至有人把中国经济称为“诸侯经济”。

因此，对于20世纪80年代中期的中国来说，当市场力量增强到一定程度，打破地区封锁和形成统一市场就成为改革的一项重要任务。

中篇：增量改革（1979年至1993年）

在计划体制内多次徒劳无功的改良尝试和震荡，迫使中国政府进行深刻的反思，并考虑其他方向的变革。允许微观主体在公有体制之外进行尝试，成为这一阶段改革极为重要的积极因素，在这个基础上，才有了非国有经济的发展空间，以及更为系统的增量改革战略。

从小岗村的农地改革试验开始，允许人们在公有体制之外进行尝试，是一个里程碑式的抉择。在分散的微观主体成功尝试的基础上加以系统性的理论总结，并逐渐以制度化的形式将这些成果固定并加以推广，是一个伟大的经验。这种看似没有理论指导的“摸着石头过河”策略，蕴藏着一个内在合理性，即允许分散的微观主体分头探索社会发展的方向，并且一旦这些探索取得成功，整个社会可以分享其成果。

“增量”的强大生命力一旦释放，便迅速为社会所认可，并吸引着越来越多的资源积聚，不但逐渐成为国民经济的一个重要支撑点，更在与“存量”的竞争中占了上风。至关重要的一点是，能够反映稀缺资源程度，并引导资源配置的市场价格体系在“增量”中逐渐形成，最终在大多数领域内将原有的公有经济彻底融入了新的价格体制。改革开放的大门一旦打开，新旧两种体制的优劣立判；在经济力量的牵引和推动下，就无法再回头了。

1976年10月，以江青为首的“四人帮”被逮捕和“文化大革命”宣告结束，使中国经济发展出现了转机，此后的经济社会体制改革，是从扩大国有企业自主权开始的。在扩大企业自主权试验不成功、国有经济改革停顿不前的情况下，中国领导把取得进展的希望放到了非国有经济方面，力图通过一些变通性的制度安排使民营经济得以破土而出并逐渐发展壮大，成为中国新的经济增长点。我们把这种改革战略叫做增量改革战略。往后中国经济改革和经济发展所取得的成就，在很大程度上与这一新的改革战略有关。不过，由这种改革战略长期延续所带来的“双轨体制”，也造成了一系列很难解决的问题。

“体制内改革”受挫

传统的计划经济体制固然已经难以为继，但无论是意识形态、人们的认识水平，还是原有体制的惯性，都决定了新的经济体制不可能从天而降。当改革已成大势所趋，改革的方向却存在争议。究竟是继续在原有体制下进一步改良，把重点从“给地方政府放权让利”改为“给企业更多的自主权”，还是在计划指导下充分发挥市场调节的作用，甚至全面建立市场经济体制？

改良的主张在辩论和实践上一度占据上风，但其固有的缺陷也很快再次显现。与此同时，包括产权改革萌芽的市场化改革实践，则开始在民间小心而积极地尝试，并显现出勃勃生机。

十年“文化大革命”结束后，由于把整个社会变成牢笼和使上亿人遭到迫害，绝大多数中国人对“全面专政”制度彻底绝望，全社会一致认为旧路线和旧体制再也不能继续下去了，由此形成了必须通过改革开放变革救亡图存的共识。这正像邓小平所说：“不改革不行，不开放不行。过去二十多年的封闭状况必须改变。我们实行改革开放政策，大家意见都是一致的，这一点要归‘功’于十年‘文化大革命’，这个灾难的教训太深刻了。”

启动改革的第一项行动，是十一届三中全会发动解除极“左”思想束缚的“思想解放运动”。当时主持中共中央党校工作的胡耀邦，支持《光明日报》在1978年5月11日发表了《实践是检验真理的唯一标准》的评论员文章，以此为开端，全国掀起了一场以“解放思想”为基本内容的启蒙运动。“思想解放”意味着原来认为天经地义的“阶级斗争为纲”“无产阶级专政下继续革命”之类的理论是可以被怀疑的，原来认为神圣不可侵犯的计划经济制度和“对党内外资产阶级（包括所谓‘资产阶级知识分子’）全面专政”的政治制度是可以改变的。这次运动打破了数十年僵化思想的束缚，激发了工人、农民、知识分子和机关干部开动脑筋去寻找挽救危亡、求得发展的出路。他们认真总结自己的教训，学习他国的经验，提出了各种各样变革的设想。中国政府也派出了许多代表团，分别到美国、西欧、东欧和东亚国家去考察取经，力图汲取它们促进经济高速发展方面的经验。

在这种氛围下，决策层提出了改革问题。1978年7月－9月召开的“国务院务虚会”印发了南斯拉夫、罗马尼亚等国进行企业改革和引进外资促进经济高速发展的材料。国务院副总理李先念在务虚会上作总结报告时指出，当务之急，是既要大幅度改变目前落后的生产力，也要多方面改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，改变人们的活动方式和思想方式。

至于如何进行经济体制改革，大致上有两种不同的想法：

第一种是以扩大国有企业自主权为主要内容。

在“文化大革命”结束以后的政治思想和经济政策的“拨乱反正”中，绝大多数经济学家和党政领导人认同孙冶方的经济思想，认为应当把扩大企业经营自主权和提高企业活力放在改革的中心地位。

李先念在“国务院务虚会”的总结中指出：“过去20多年的经济体制改革的一个主要缺点，是把注意力放在行政权力的分割和转移上，由此形成了‘放了收、收了放’的‘循环’。在今后的改革中，一定要给予各企业以必要的独立地位，使它们能够自动地而不是被动地执行经济核算制度，提高综合经济效益。”1978年12月中共第十一届三中全会《公报》也指出：旧经济体制的“严重缺点是权力过于集中”，“应当有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，以便“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门、各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来”。

多位经济学家也持有类似的观点。例如，时任中国社会科学院工业经济研究所所长的马洪在1979年9月的一篇论文中提出，“改革经济管理体制要从扩大企业自主权入手”，扩大企业在人、财、物和计划等方面的决策权力。同一研究所的副所长蒋一苇针对中央集权的“国家本位论”和行政性分权的“地方本位论”，提出了“企业本位论”。他认为，改革的方向应当是“以企业（包括工业企业、商业企业、农业企业等等）作为基本的经济单位。企业在国家统一领导和监督下，实行独立经营、独立核算，一方面享受应有的权利，一方面确保完成对国家应尽的义务”。他主张：“企业应当是企业全体职工的联合体，……企业的权利是掌握在全体职工的手里”实行独立经营、独立核算。中国社会科学院经济研究所副所长董辅则把扩大企业自主权归结为改变“全民所有制的国家所有制形式”，认为全民所有制经济单位“应该具有统一领导下的独立性，实行全面的独立的严格的经济核算”；“各经济组织中的劳动者有权在维护和增进全体劳动者的共同利益的前提下，在统一计划的指导下，结合本单位和自身的利益的考虑直接参加经营。”

另一种意见的思考范围更加宽广，认为改革的目标应当是建立一种完全不同于苏联模式的新经济体制：社会主义的商品经济。例如，中国经济学界宿将、中华人民共和国建立后长期担任中央政府经济领导工作的薛暮桥在1979年出版的、对当时的改革思想产生了重大影响的著作《中国社会主义经济问题研究》中指出，中国经济改革迫切需要解决两个问题：“一是企业（包括集体经济单位）管理制度的改革，使企业成为有活力的基层经营管理单位；另一个是国民经济管理制度的改革，使它更适合于社会化大生产的要求。”他在1980年初夏为国务院体制改革办公室起草的《关于经济体制改革的初步意见》中明确提出：“我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势，多种经济成分并存的商品经济。我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用。”薛暮桥在1980年9月召开的各省市区第一书记会议上就这个《意见》作说明时说：“所谓经济体制的改革，是要解决在中国这块土地上，应当建立什么形式的社会主义经济的问题，这是社会主义建设的根本方向。将来起草的经济管理体制改革规划，是一部‘经济宪法’。”薛暮桥起草的《意见》，得到了胡耀邦等领导人的支持，但是这种想法并没有最终形成政府的决定。

另一位对于中国经济改革理论和政策有着重要影响的是杜润生，他长期从事农村经济研究，曾经辅佐过被毛泽东批评为1952年到1962年“十年一贯制”地“右倾”的中国农村工作领导人邓子恢。杜润生早在上世纪80年代初期从推行农村承包制开始，重新发挥他在制定农村经济政策方面的影响。他广泛吸收了现代经济学的理论成果，主张全面建立市场经济体系。

长期在宣传部门工作的于光远从恢复马克思主义“原义”的角度批评斯大林、毛泽东的经济理论和经济体制。他和他的追随者更多地倾向于南斯拉夫共产主义联盟提出的“企业自治”和“社会所有制”的经济体制。

在上述两种思想中，第一种思想更加受到实际工作者和国有企业领导人的支持。受这种思想的影响，四川省率先开始了“扩大企业自主权”的改革。1978年10月，四川省选择了六家国有工厂进行扩大企业自主权试点，取得了明显成绩。随后，四川省的试验扩大到100家国有企业。1979年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等文件，要求各地方、各部门选择一些企业按照这些规定进行扩大企业自主权的试验。到1979年底，全国试点工业企业达到4200个。到1980年，又扩大到6600个，它们的产值占全国预算内工业产值的60％、利润占全国工业企业利润的70％。

“扩大企业自主权”改革的内容与1965年苏联总理柯西金领导的“完全经济核算制”改革大体类似，主要包含两方面的内容：一是简化计划指标，放松计划控制；二是扩大资金数额，强化对企业和职工的物质刺激。

在开始的几个月内，“扩权”显著提高了试点企业职工增产增收的积极性。但是，这种和1965年苏联的“柯西金改革”相类似的做法的局限性很快就表现出来。在新体制下拥有某些自主权的企业并未受市场公平竞争的约束，也不处在价格信息的引导之下，因此，企业“积极性”的发挥往往不一定有利于社会资源的有效配置。加之当时对发展工业要求过高过急，增加投资的压力很大，造成了总需求失控，财政赤字剧增，经济秩序陷于混乱。

“体制外先行”战略

旱路不通走水路。当体制内改革的尝试遭遇瓶颈时，决定整个改革方向的中央领导表现出足够的包容度和灵活性。以微观主体的自发探索为第一推动力，中央政府从默许到制度化承认，逐步在公有制之外推行市场化取向的变革。以家庭承包制度为基础的农村土地改革，率先推动了产权制度层面的变革，并迅速在国有部门之外形成燎原之势。此后，对外开放与对内改革齐头并进，私有产权和计划之外的价格体系得到事实上的认可，并不断发展壮大。非公部门和市场价格对公有部门和命令价格体系形成有力的冲击，成为公有制改革的强大外在压力，但前两者与后两者长时间仍然并行运行，分别形成经济体制与价格体系的“双轨”。

当国有企业的扩大自主权改革陷入困境以后，已经掌握领导权力的邓小平改变了改革的重点，从城市的国有经济转向农村的非国有经济，其中最重大的政策转变，是对农村包产到户由禁止到允许的转变。

1980年9月，中共中央决定允许农民根据自愿实行家庭承包制度。此后仅仅两年时间，家庭承包制，即家庭农场制就在全国绝大多数地区取代了人民公社“三级所有、队为基础”的制度。农村经济从此气象一新。在此基础上，以集体所有制为主的乡镇企业也蓬勃发展起来。从这时起，中国开始采取了一种有别于苏东国家以改革现有国有企业为主的新战略，这就是不在国有经济中采取重大的改革步骤，而把改革重点放到非国有部门去，在那里创建市场导向的企业，并依托它们实现经济增长。这种战略被称为“增量改革”战略或“体制外先行”战略。

当增量改革战略在农业领域取得初步成功以后，中国党政领导将这种经验推广到其他部门，采取的策略是在保持国有经济主体地位的条件下，逐步放开对私人创业活动的限制，加上在这之前已经开始的对外资开放国内市场，为民营经济的发展开拓出一定的空间，使非国有经济（民营经济）得以自下而上地发展起来。