2018 年11 月5 日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式的讲话中指出，“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，同‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局”。长江三角洲（以下简称“长三角”）区域一体化发展上升为国家战略，预示着长三角区域的发展进入了新的阶段。长三角区域一体化发展包括产业、交通、市场等方面，其中，产业的一体化发展是重要基础。在此，对比分析长三角区域41 个城市“十一五”“十二五”“十三五”规划中的产业规划、开发区主导产业政策以及具体的产业结构指标，分析长三角区域产业一体化发展状况及其存在的问题，并在此基础上提出促进长三角区域产业一体化发展的对策建议。

一、长三角区域产业一体化发展态势

长三角区域产业一体化发展的前提是统筹规划。各个城市的五年规划规定了本市产业发展的方向和目标； 开发区作为各市的产业集聚高地， 是各市产业一体化发展的重要平台和主要抓手。这里主要梳理各市的五年规划中的产业规划以及开发区的主导产业规划。在此基础上， 通过具体的产业集聚指标测度产业一体化发展状况。

（一）长三角区域的产业规划情况

产业规划尤其是各市的五年规划明晰了本市产业发展的方向和目标。我们梳理了长三角区域41 个城市“十一五”“十二五”“十三五”规划中的产业规划，并按照“国民经济行业分类”目录进行分类，以此为基础，分析长三角区域产业规划的协同情况。此外，考虑到开发区在推动产业集聚和结构调整、促进就业和经济增长方面发挥了重要作用^[1-2]，推动开发区在产业方面的协同发展是长三角区域一体化发展的主要平台和重要抓手，因而也分析了长三角区域41 个城市各种类型的国家级开发区、省级开发区的分布情况及其主导产业政策。

长三角区域“十一五”“十二五”“十三五”规划中的产业规划情况

地方五年规划对于该地的主导产业、支柱产业、优先发展产业、重点发展产业以及培育发展产业一般都有详细的描述。我们对这些产业进行了梳理，并根据“国民经济行业分类”目录进行归类。表1（下页）给出了长三角区域41 个城市三次五年规划中的主要产业^①，以及每一个行业在三次五年规划中被列为主导产业、支柱产业、优先发展产业、重点发展产业和培育发展产业的城市数量。

长三角区域各个城市的产业规划的范围均涵盖了三次产业，其特征可归纳为如下方面：

从第一产业来看，实现农业的现代化或者说发展现代农业成为很多城市的发展目标。其中，值得一提的是，上海分别在“十二五”规划和“十三五”规划中提出要“加快推进农业现代化”和“实现农业现代化”，杭州也分别在“十二五”规划和“十三五”规划中提出“发展高效生态农业”和“推进农业现代化”。总体来看，从“十一五”到“十三五”，分别有13 个、32 个、27 个城市提出发展现代农业。

长三角区域典型资源型城市或特色产业城市的产业规划主要立足于其资源禀赋。比如，淮北的“十一五”规划、“十二五”规划以及“十三五” 规划中的主导产业之一分别为煤化工、新型煤化工以及新型煤化工合成材料；淮南的“十二五”规划和“十三五”规划中分别提出大力实施“四煤”战略（立足煤、延伸煤、不唯煤、超越煤）以及“立足煤炭资源， 做优做精煤炭电力两大产业”；铜陵的主导产业以“铜”为主，分别在“十一五”“十二五”“十三五”规划中提出“形成具有明显优势的铜、电子、纺织三大产业集群”、“打造世界级现代化铜产业中心”以及“着力打造世界铜都”；黄山拥有丰富的旅游资源，在三次五年规划中均将旅游业作为其支柱产业；以药闻名的亳州市在三次五年规划中均强调要大力发展“现代中药”； 南通在三次五年规划中都将建筑业作为优势产业，并在“十三五”规划中提出“建设全国一流现代建筑强市”。

从制造业方面来看，医药制造业（生物医药）、汽车制造业、高端装备制造业、新材料、新能源、节能环保产业被半数以上的城市列为主导产业或者优先发展产业。以汽车制造业为例，在三次五年规划中，分别有16 个、24 个、26 个城市将汽车产业作为优势产业或者重点发展产业。比如，上海在三次五年规划中都将汽车产业作为其优势产业； 金华在三次五年规划中分别提出打造“浙中汽车产业基地”、“国家级汽车产业基地”以及“重点扶持培育新能源汽车及零部件”。

从服务业方面来看，几乎每个城市的五年规划中都提到要优先发展或者大力发展“现代服务业”。从表1 可见，现代商贸、电子信息产业、软件和信息技术服务业、金融业、房地产业、商务服务业、旅游业等都被写进了长三角区域半数以上城市的五年规划中。其中，以金融业为例，在“十一五”“十二五”“十三五”规划中， 分别有21 个、34 个和36 个城市提出优先发展、重点发展、培育发展或者积极发展金融业。此外，从表1 中可以看出，现代物流业也成为了长三角区域几乎每个城市都要重点发展的产业，在“十三五”规划中，提出要发展现代物流业的城市多达39 个。

2．长三角区域开发区及其主导产业的分布情况

各类开发区是产业发展的重要载体。为促进开发区健康发展，国家发展和改革委员会、科学技术部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部、海关总署会同各地区开展《中国开发区审核公告目录》修订工作，形成了《中国开发区审核公告目录（2018 年版）》（以下简称“目录”）。根据该目录，我们整理了长三角区域41 个城市各种类型的国家级开发区、省级开发区的分布情况及其主导产业。

总体来看，长三角区域拥有国家级开发区146 家，其中经济技术开发区65 家，高新技术产业开发区32 家， 海关特殊监管区域43家，其他类型开发区6 家。从国家级开发区的分布情况来看， 苏州拥有的国家级开发区的数量为21 家，其中，有6 家国家级经济技术开发区、3 家高新技术产业园区， 这三项指标均位列41个城市之首。上海国家级开发区的总数为20家，其中，海关特殊监管区10 家，是所有城市中最多的。宁波、杭州、无锡、南通国家级开发区的数量分别为9 家、8 家、7 家、6 家。此外，值得一提的是，除台州、淮北、黄山、阜阳、宿州、亳州6座城市尚没有国家级开发区之外， 其余城市均拥有1～5 家国家级开发区。

长三角区域拥有省级开发区320 家。总体来看，每个城市拥有3～39 家的省级开发区（见图1，下页）。其中，上海拥有39 家省级开发区，位列41 个城市之首，南京次之；省级开发区的数量为12 家；台州、金华、盐城、南通、徐州均拥有11 家省级开发区； 合肥省级开发区的数量为10 家； 其余城市省级开发区的数量为3～10家， 其中宿迁和铜陵省级开发区的数量为3 家，在41 个城市中最少。

从国家级开发区的主导产业分布情况来看， 长三角区域146 家国家级开发区中，有32 家国家级开发区将电子设备信息业作为其主导产业，28 家将装备机械作为其主导产业，23 家将汽车及其零配件作为其主导产业。此外，较多的开发区将新材料、新光源、生物医药、机电、化工、纺织服装作为其主导产业（见图2，下页）。

从省级开发区的主导产业分布情况来看，长三角区域320 家省级开发区中，分别以机械、纺织、汽车、电子、新材料和装备制造作为主导产业的省级开发区分别为63家、50 家、42 家、38 家、35 家和34 家。可见，长三角区域省级开发区的主导产业主要集中在上述六大产业， 这也与国家级开发区主导产业的分布情况相吻合。此外，以医疗、农产品加工、化工、电子产业为主导产业的开发区数量为20～30 家（见图3）。

（二）长三角区域产业一体化发展状况

区域内各城市之间合理的产业分工、密切的产业关联是产业一体化发展的关键， 只有各城市之间产业结构优化、功能互补，才能提高整个区域的竞争力。这里主要使用标准区位熵（SLQ，Standardized Location Quotient）[1]来度量长三角区域41 个城市的优势产业和18 个产业部门的集聚情况。此外，还将运用产业结构灰色关联系数测度城市之间的产业分工情况。

1．长三角区域产业集聚情况

标准区位熵（SLQ）^②是测度产业集聚的常用指标（区位熵指数的标准化）。表2 是根据标准区位熵得到的各行业集聚的情况。上海在信息传输、计算机服务和软件业，房地产业，租赁和商业服务业，科研、技术服务和地质勘查业等服务业部门具有集聚优势。安庆是农林牧渔业的强集聚地区。淮南和淮北是采掘业的强集聚地区。上述结果与各个城市的五年规划相吻合，比如，在三次五年规划中，煤炭产业一直都是淮南和淮北的主导产业。此外，制造业主要集聚在苏州、嘉兴和无锡，从绝对量来看，苏州2016 年制造业的从业人数达到了200.77 万人，在长三角区域居首位。建筑业的主要集聚区为绍兴、台州、南通等地，这也再一次印证了建筑业在这些城市尤其是南通主导产业的地位， 也与其五年规划相吻合。最后， 值得一提的是，2005～2016年，杭州一直都是信息传输、计算机服务和软件业的强集聚地区， 这也再次印证了杭州在互联网产业发展方面的优势。

2．长三角区域产业分工情况

产业结构灰色关联系数^③是反映两个地区产业结构相似程度、产业结构专业化以及地区分工的指标。这里主要使用该指标对长三角区域的产业分工情况进行测度。根据长三角区域不同产业的灰色关联度排序， 发现长三角区域的产业结构具有较高的相似性（见表3，下页）。2016 年，居民服务和其他服务业的灰色关联系数在所有行业中排名最低，为0.895，其他行业的灰色关联系数都在0.9 以上， 尤其是房地产业，科研、技术服务和地质勘查业，其相似度在所有行业中排名前2 位， 分别为0.971 和0.97。此外， 表4 中长三角区域不同城市的灰色关联度排序， 再一次印证了长三角区域较高的产业同构性。比如，2016 年，丽水的产业结构灰色关联度在整个地区最低，但也达到了0.898，其余40 个城市的产业结构灰色关联系数均在0.9 以上，尤其是杭州，灰色关联系数达到了0.977，居第一位，南京排名第二，为0.973。此外，上海和常州的灰色关联系数也高达0.97， 再次印证了长三角区域产业结构相似性较高的事实。

二、长三角区域产业一体化发展的困境

改革开放以来， 长三角区域的产业一体化程度有了明显的提升，但是，通过梳理长三角区域产业一体化发展的状况， 发现长三角区域产业一体化发展尚存在一些不足， 比如缺乏产业规划对接机制，没有形成差异化的产业分工，核心城市产业能级不强， 地区间合作机制仍不完善等。

（一）产业规划缺乏对接机制

由于经济发展基础与条件相似， 以及改革开放以来面临的国内外发展环境与机遇也相似，长三角区域各城市产业发展的重点有相似之处，这具有合理的一面。但是不可否认的是，长三角区域的产业规划缺乏有效的对接机制，各个城市的产业规划很容易“以我为主”“各自为政”，大多立足于本地经济发展的需要，忽视自身在整个长三角区域的功能布局， 没有从更高的层次、更大的空间范围规划本地的产业发展方向。产业规划大而全，每个城市重点发展产业、优先发展产业、培育发展产业存在较为严重的趋同现象。比如， 长三角区域41 个城市中有36 个城市在其“十三五”规划中将金融业作为优先发展的产业，实际上很多城市并不具备发展现代金融业的基础和条件；再比如，各个城市的“十三五”规划中基本都提出“发展壮大战略性新兴产业”“加快发展现代服务业”“加快发展现代农业”， 而没有突出产业的地方特色和差异化。此外，长三角区域各城市的产业规划没有做到“多规合一”，表现在开发区的发展方面，长三角区域每个城市平均拥有3.6 家国家级开发区、7.8 家省级开发区，开发区数量众多。从“目录”可见，长三角区域各个城市甚至同一城市的不同区县争相设立主导产业相同的开发区，这表明这些城市在设立开发区时并没有在统一的空间范围内进行统筹规划。

（二）没有形成差异化的产业分工

长三角区域产业发展的另一个特点是没有形成差异化的产业分工。以长三角区域的产业结构为参照系，可以发现，长三角区域各个城市均具有较高的产业结构灰色关联度， 且每个城市的灰色关联度表现出趋同的现象。2016 年、2010 年和2005 年，产业结构灰色关联度排名第一的城市分别为杭州和无锡，其中，2016 年杭州的产业结构灰色关联系数达到了0.977，2010 年和2005 年无锡的灰色关联系数分别为0.985 和0.968；总体来看，只有2016 年丽水和2005 年淮北的产业结构灰色关联系数略低于0.9， 其余城市所有年份的灰色关联系数均大于0.9。长三角区域的产业同构也表现在开发区的主导产业和发展模式雷同上。长三角区域146 家国家级开发区的主导产业集中在电子设备信息（32 家）、装备机械（28 家）和汽车及其零配件（23 家）；320家省级开发区中， 分别有63 家、50 家、42 家、38家、35 家和34 家开发区将机械、纺织、汽车、电子、新材料和装备制造作为主导产业。这可能是因为长三角区域相似的经济发展水平、资源禀赋和制度背景使得各市的发展环境“同质”化。此外，开发区遍地开花式的发展也不排除政府之间互相竞争而设立开发区的可能性。

（三）核心城市产业能级不强

长三角区域核心城市的产业能级不强是另一个突出的特点。通过比较长三角区域具有较强经济实力的核心城市的产业集聚情况， 我们发现，从2016 年标准区位熵的结果来看，上海仅在信息传输、计算机服务和软件业， 房地产业，租赁和商业服务业，科研、技术服务和地质勘查业四个部门具有集聚优势； 杭州仅在信息传输、计算机服务和软件业，房地产业，科研、技术服务和地质勘查业三个部门具有集聚优势；南京具有集聚优势的产业部门仅有信息传输、计算机服务和软件业以及科研、技术服务和地质勘查业两个部门； 苏州仅仅是制造业的强集聚区；合肥尚没有形成集聚优势的部门。这在一定程度上反映了长三角区域核心城市产业能级不强的事实。长三角区域未来的发展离不开若干核心城市的带动， 核心城市必须形成具有较强集聚优势和辐射能力的主导产业， 才能对周边地区产生溢出效应和辐射带动作用。长三角区域未来的发展需以单个城市为核心的都市圈为主要的空间载体，若干具有较强辐射能力、产业能级较强的核心城市的崛起是必然的要求。

（四）地区间合作机制仍不完善

自1992 年建立长三角15 个城市协作部门主任联席会议制度以来， 长三角区域各级地方政府积极寻求合作。长三角城市经济协调会不断扩容，目前的成员已经达到34 个城市。协调会的建立在一定程度上促进了政府间的合作，降低了城市间的市场分割^[3]，但是受限于行政区经济的发展模式， 长三角区域地方政府间的合作始终未能取得突破性的进展， 在触及地方政府根本利益的问题上难于突破， 能够有效降低行政壁垒的政府间合作机制尚没有形成，政府间竞争依然存在。此外，在较多领域的合作依然没有形成有效的合作机制，比如，缺乏地区间的规划协调机制，各省、各市在制定经济社会发展规划时，并没有形成有效的对接机制，各地的规划往往“以我为主”，忽视了单个省份、单个城市在整个长三角区域的功能布局。此外，区域竞争缺乏底线约束， 缺乏统一的市场标准体系和能够促进要素自由流动的市场环境。

三、长三角区域产业一体化发展困境的摆脱策略

进一步推进长三角区域的产业一体化发展，需要做好规划引领，制定产业规划的协调和后评估机制， 以产业集群组织助力培育世界级的产业集群，发挥开发区的平台作用，最终形成基于产业链的合理分工体系。

（一）制定地区产业规划的协调和后评估机制

长三角区域产业一体化发展需要首先建立地区之间产业规划制定的协调机制和规划制定之后的评估机制。事前的协调机制主要是确保长三角区域的产业规划能够统筹安排、互相衔接。随着长三角区域一体化发展上升为国家战略， 长三角区域的产业规划必须从全局的角度考虑，通过协同制定产业规划，使得各个地区的发展在发挥本地比较优势、形成地方特色、明确自身功能定位的同时， 有助于促进地区间合理的产业分工和协调发展， 使得自身的发展有利于促进长三角区域的一体化发展并提升整个区域的竞争力。事后的评估机制主要是建立协同评估政府产业规划的有效机制，比如，由第三方机构对地方政府的产业规划进行评估， 对规划的后评估一方面有助于确保产业规划被较好地实施， 另一方面也敦促规划制定者更加审慎地制定规划。

（二）坚持政府引导、市场主导

长三角区域产业一体化发展应始终坚持“政府引导、市场主导”的原则，这是长三角区域一体化发展的重要经验， 也是必须长期坚持的重要原则。需要进一步完善市场体制机制，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用， 发挥政府在体制机制设计、功能平台共建、公共服务共享等方面的引导作用，消除市场分割、地方保护等各种妨碍公平竞争的行政壁垒。此外，要通过建立统一的市场标准体系， 促进商品以及要素的跨区域自由流动，营造统一开放、有序竞争的市场环境。

（三）建立网络化的产业集群组织

产业集群组织是由政府和市场之外的社会力量构成的重要的组织形式， 是连接政府和市场的强有力的纽带， 是科技进步和产业发展之间的桥梁。产业集群组织通过研发合作等方式将具有竞合关系的各种利益相关方整合在一起， 能弥补政府和市场在创新驱动发展中的不足与缺陷，成为政府和市场都不能替代的组织，是世界级产业集群计划成功的体制保障^[4]。党的十九大报告提出，要“促进我国产业迈向全球价值链中高端， 培育若干世界级先进制造业集群”。在此过程中，网络化的产业集群组织能够更好地协调各方的利益，加快要素流动、优化资源配置、避免重复建设、维护竞争秩序、优化产业结构，推动产业的一体化发展，助力培育世界级产业集群。产业集群组织在美国、德国、日本等发达国家世界级产业集群的建设过程中起到了重要的作用。推动长三角区域产业一体化发展，也应该积极发挥产业集群组织的作用。

（四）发挥好开发区的平台作用

长三角区域拥有146 家国家级开发区和320 家省级开发区，平均每个城市拥有3.6 家国家级开发区、7.8 家省级开发区， 开发区数量众多。在推进产业一体化发展的过程中，需以开发区为主平台和主战场， 积极发挥开发区的支撑带动作用^[5]。开发区的发展需要更好地发挥地方比较优势， 通过产业结构调整和转型升级进一步提高竞争力。此外，需要积极推进开发区之间的合作或者跨区合作示范区的共建。开发区作为重要的集聚高地和政策高地， 具有形成产业集群的天然优势， 要推动开发区之间基于产业链、创新链、价值链的合作，实现资源跨区域的整合和优化配置， 形成若干竞争力较强的产业集群。

参考文献

[1]O’ Donoghue, D., Gleave, B.. A Note on Methods for Measuring Industrial Agglomeration.Regional Studies, 2004, 38(4): pp.419～427.

[2]张学良：《2014 中国区域经济发展报告：中国城市群资源环境承载力》，人民出版社，2014年

[3]张学良李培鑫李丽霞：《政府合作、市场整合与城市群经济绩效———基于长三角城市经济协调会的实证检验》，《经济学（季刊）》2017 年第4期，第1563～1582页

[4]赵作权田园赵璐：《网络组织与世界级竞争力集群建设》，《区域经济评论》2018 年第6 期，第44～53页

[5]胡彬郑秀君：《开发区功能演化与职能重构》，《改革》2011 年第8 期，第62～68 页

 注释：

①我们的统计细分到了四位数行业，以及每一个行业所对应的具体的城市名称，但是限于篇幅，这里只给出了二位数行业的分布情况。此外，部分行业由于在多个城市的规划中频繁提及，因而没有根据“国民经济行业分类”进行匹配。

②标准区位熵（SLQ）是测度产业集聚的常用指标（区位熵指数的标准化）， 本文中的区位熵是指单个城市某行业的从业人员数占该城市所有产业的从业人员数的比例比上长三角区域该行业的从业人员数与所有产业的从业人员数之比。由于区位熵指数的临界值没有统一的标准，故使用标准区位熵来度量产业集聚。标准区位熵的计算是在区位熵指数的基础上，首先运用单样本K-S 检验法对区位熵指数进行是否服从正态分布的检验，如服从，则将区位熵指数进行标准化，否则，对区位熵指数取对数再进行K-S检验，然后对对数形式的区位熵进行标准化，得到标准区位熵。标准区位熵指数的临界值是5%显著性水平下的分界点，为1.6449[2]，SLQ 值大于1.6449，表示该城市为某产业的强集聚地区。标准区位熵分别使用2006 年、2011 年以及2017 年《中国城市统计年鉴》中的长三角区域41 个城市各部门的单位从业人员数计算得到。

③该指标主要以长三角区域的产业结构为参照系， 比较地区内各个城市与整个地区产业结构的相似程度。本文主要使用各城市2005 年、2010 年、2016 年主要部门的单位从业人员数（数据来自2006 年、2011 年以及2017 年《中国城市统计年鉴》），计算各个城市的产业结构灰色关联度指数。产业结构灰色关联系数的具体计算方法参见张学良：《2014 中国区域经济发展报告：中国城市群资源环境承载力》，人民出版社，2014 年，第137～138 页。