2018 年11 月5 日，习近平主席在出席首届中国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲时指出，将支持长江三角洲（以下简称“长三角”）区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合， 完善中国改革开放空间布局。

区域一体化发展， 是指在一个大经济区域中， 各个行政边界清晰的地区之间不断克服和消除区域发展中各种阻碍资源和要素流动的制度、体制、机制、政策等人为障碍，实现市场的竞相开放和充分竞争的过程。从实践来看，我国作为发展中大国， 在地区之间和地区内部存在着非一体化发展现象和倾向， 且降低这种分割的程度、实现一体化发展往往不见得比国家之间的一体化来得更加容易^[1]。其中的主要原因包括：一是过去把国民经济分割为各种“条条”和“块块”，在经济转型过程中，还要依靠它们发挥资源配置的功能和作用， 如地方性产业政策仍然要发挥重要的资源配置作用， 因此在替代性机制即市场中间组织和机制发育并发展成熟之前，各种“条条”和“块块”的行政机制就会阻碍区域统一市场的建立和发挥作用； 二是受发展阶段的限制，在经济转型中，除中央政府干预经济活动外， 地方政府和部门由于保留甚至发展了大量的国有企业， 因而也能广泛深入地直接干预市场活动。这就必然产生行政利益边界。这是我国目前分割性市场产生、市场难以统一的重要原因， 也是地方性和和部门化的产业政策盛行、经济体系被“条块”分割的主因。

从1982 年率先建立上海经济区， 到1992年自发形成长三角15 市协作办主任联席会议并于1997 年升级为市长峰会， 再到2005 年建立长三角地区主要领导的定期会晤机制， 长三角地区一直在现行的体制机制下不断地摸索如何协作、协调、协同发展的路径。由于现行行政管理体制使政府介入市场活动过于深入， 各地都盘算着自家的“一亩三分地”，难以打破行政割据的藩篱， 因而总体上区域一体化发展的效果并不显著。2018 年4 月，习近平总书记作出重要批示，要求上海进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长， 使长三角地区实现更高质量的一体化发展。至此，长三角区域一体化发展成为各界共识， 也将成为我国探索区域一体化发展的标杆与典范。

一、长三角区域一体化发展上升为国家战略的示范价值

近年来， 通过推动区域一体化发展促进整体发展水平提高， 逐渐在我国经济发展政策中占据了重要地位。推进区域经济一体化发展，是习近平同志在长期的经济工作实践中坚持的重要方法， 是实施区域协调发展战略的重要形式和手段， 已成为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分， 在治国理政的理论和实践中占有极其重要的地位^[2]。

党的十九大报告提出，“实施区域协调发展战略”，要求“创新引领率先实现东部地区优化发展”。支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略， 是落实和落地党的十九大报告的具体行动。长三角区域一体化发展升级为国家战略，有利于长三角区域尽快形成可复制、可推广、可辐射的经验做法， 更好地发挥长三角区域在我国新一轮改革开放中的龙头带动作用， 同时也有利于长三角区域参与全球竞争， 加快长三角世界级城市群建设。

第一， 长三角地区将成为着力落实新发展理念、推进高质量发展的标杆和典型。着力落实新发展理念、推进高质量发展，可以用树标杆和典型的办法来推进。如长三角地区作为我国经济社会最具活力、开放度最高、创新能力最强的区域之一， 可以通过丰富的科教资源与基础扎实的现代产业融合， 走出一条高质量发展的创新驱动路子。再如，长三角地区因走工业化推动城镇化的路子较早、发展水平较高，因而城乡发展差距在全国也是相对较小的， 这逐步形成了可以在全国复制和推广的工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调同步发展的道路。还有，长三角地区由于过去粗放型工业化推进时间较早，区域内资源环境生态等问题较为突出，如何让新一轮工业化可持续发展， 是推动长三角区域一体化发展必须探索的重大问题。最后，把长三角地区过去出口导向的外向型经济发展模式转化为高水平双向开放模式， 在发展中提高民众分享的比例，实现共享发展，都需要有条件的发达地区率先进行探索。长三角区域一体化实践将为其他地区落实新发展理念、推进高质量发展提供鲜活的经验和启示。

第二， 长三角地区将成为构建现代化经济体系的先导和主力军。建设现代化经济体系是我国未来经济建设的总目标，发达地区应该努力率先示范。在长三角高质量一体化发展的国家战略下， 一是可以打造除粤港澳大湾区之外的第二个大湾区，即长三角大湾区，以此驱动长三角世界级城市群的产业升级、科技和金融创新，为我国经济社会发展提供新动能； 二是通过搭建区域合作制度平台， 如共建覆盖三省一市的G60科创走廊，规划建设创新城市圈，建设制造业世界性产业集群、战略性新兴产业协同发展示范区等；三是有利于上海发挥龙头带动作用，专注于“五个中心”的建设，主要发展现代生产性服务业，降低长三角地区经济运行的交易成本，周边地区主要从事先进制造业、高技术产业和战略性新兴产业，降低长三角地区的制造成本，从而提升现代经济体系的综合竞争力^[3]。

第三， 长三角地区将成为推进更高起点深化改革的先驱和标兵。更高起点深化改革要求大规模的对内开放和进一步对外开放。长期以来，我国坚持对外开放，对内开放不够。这引致了比较严重的内部发展机制僵化的问题， 如政府职能转变不够、民营企业进入不足，等等。大规模的对内开放首先要求坚决破除行政壁垒，实现地区间竞相开放， 平等无歧视地对待各类市场主体。这就要求限制地方政府直接干预市场的功能、范围、边界和程度，放手让民营企业参与市场竞争。如长三角地区可以突破以邻为壑的行政壁垒的限制， 在一定条件和范围内复制推广上海自贸试验区政策、浙江金融改革政策等，以此放大改革的叠加效应。

第四， 长三角地区将成为推进更高层次对外开放的示范区和标准制定者。更高层次的对外开放要求提高对外开放的质量和发展的内外联动性。长三角过去是发展外向型经济的典型区域。新一轮高水平的经济全球化，需要长三角把向东开放的空间指向转向全方位开放； 把以出口商品为主转向输出资本带动商品销售为主； 把吸收外资转向主要吸收先进技术和高级人才； 把利用别人的市场为主转向利用自己的市场扩大内需为主；把以建设科技园区、利用优惠政策吸收外资转变为向科技人员提供先进的制度平台和硬件载体。

第五， 长三角地区将成为完善我国改革开放空间布局的主动力。东部地区的领头羊是长三角。长三角城市群是我国经济参与全球竞争与合作的巨轮。长三角区域一体化将与京津冀、粤港澳大湾区形成呼应， 共同成为拉动我国经济增长的新引擎。

二、长三角区域更高质量一体化发展的内在动力机制

众所周知，在转型经济中，影响区域发展的因素有两类：一类是那些自然和技术的因素，如地形地貌、交通运输、基础设施等；另一类是制度、体制、机制、政策等人为因素。在这两类因素中， 前一类因素影响和决定区域一体化发展的成本和效率， 只要存在空间区位和技术水平差异，就会有不同的发展成本，从而有不同的发展水平差异；后一类泛指体制机制的摩擦成本，也是我们在推进区域一体化发展中真正需要花大力气消除的因素。因为， 只有制度和政策的差异，才可以系统地、大幅度地影响和扭曲要素和资源的合理配置，从而形成人为的发展差异。也就是说，区域是不是一体化发展，主要要看各个区域是不是充分开放的， 是不是存在各种人为的制度和政策障碍； 而自然条件和技术因素的限制， 不是区域是不是一体化发展的充分必要条件，它只影响一体化发展的效率，从而影响经济发展水平高低。当然，这两类因素之间也是相互影响的。如交通运输和基础设施的改善，是区域一体化发展的基础， 有利于制度分割状态的改进和迅速推进市场一体化； 制度障碍的消除和分割状态的改进， 反过来又有利于推进基础设施跨区域合作， 有利于技术在更大的市场范围内规模化、集约化地有效利用。

经济体制问题的核心是正确处理好政府与市场的关系。更高质量地推进长三角区域发展一体化， 构建各个地区投身一体化建设的动力机制，就是要协调好政府与市场的关系，充分发挥政府和市场次序有别的“双强”作用。发挥政府强力推动作用的目的， 是营造让市场发挥决定性作用的环境。要在竞争和协商中处理好各自的利益诉求，设计出牵引一体化的动力引擎。

长三角区域一体化发展上升为国家战略之后，三省一市的合作发展将进入崭新阶段。在早期各地在基础设施互联互通、生态保护、产业创新、市场化改革、公共服务等方面取得进展的基础上，如何向更高质量一体化发展的方向推进，使在决策层形成共识的基础上， 同时在执行层面设计出各方利益共享的机制， 是国家战略得以顺利实施的关键问题， 因为只有参与方都能尝到一体化的甜头，才能实现真正可执行、可持续的一体化。

长三角地区过去的非一体化，无论表现为交通运输、基础设施等互联互通的不通畅，还是体制、机制原因形成的市场障碍，直接原因都在于“一亩三分地”的地方保护主义。不论是过去还是当前，地方政府出于各自短期利益的“各自为政”都是正常现象，关键是要通过制度设计形成各地竞相开放的动力机制。构建这一动力机制的障碍，可能存在于以下方面：

第一，扩散效应与虹吸效应。一个地区是否愿意选择一体化战略，往往会考虑本地与周边地区的“扩散效应”和“虹吸效应”哪个更大。如果周边会更多虹吸本地要素，或者本地要素更多会扩散到周边地区，就会表现为区域之间竞争大于合作。过去搞外向型经济，上海与周边江浙地区都把吸引跨国公司制造业作为重要的战略，大家都要吸引加工贸易型的外商直接投资（FDI），在这种情况下，上海通过与周边地区互联互通降低整个区域制造业交易成本的动力就减弱了。当前，上海紧抓“五个中心”核心功能，致力于打造体现国际高端水平的新功能，这种与周边错位发展的战略就为一体化提供了基础^[4]。

第二，产业协调与产业同构。当今世界高新技术产业的发展，主要集中在信息产业、生物医药、装备仪器、新能源、新材料产业等方面，一个国家和地区的实体经济发展， 也主要依赖于这几个产业。这不可避免地导致各地区就这些产业领域进行竞争， 采取各类优惠政策支持这些产业本地化发展。地方集中资源发展少数热门产业带动区域转型升级， 在某种意义上已经成为一种趋向，在此情境下，要求各地放弃以政策洼地进行产业竞争存在较大的难度。

第三，市场保护与本地发展。政府扶持本地企业发展的一个重要手段， 就是对本地市场进入进行限制以及在政府采购方面进行倾斜，比如规定出租车市场只能使用本地生产的汽车，限制外地啤酒产品进入本地市场等， 有的还以特种行业为由限制外地企业进入。利用本地市场保护扶持少数企业发展，虽然可能“搬起石头砸自己的脚”，但仍有地区信奉市场保护能够快速见效， 这种短视的地方政府可能不会有动力加入统一大市场。

第四，公共产品辐射与竞争。各个区域在机场、港口、重大科技仪器和实验室等具有公共产品性质的基础设施的选址和落地方面存在竞争，地方政府在一种利益边界明晰的制度结构下的竞争,必然是寻求地方行政区域边界内的垄断利益最大化和成本最小化，表现为公共产品尽量在本地实现“外溢”，而建设成本最好是由中央政府或其他地区承担。这就导致公共产品除了盲目竞争和重复建设之外，在选址和建设方式等方面也是为了本区域的利益最大化，而不是从长三角一体的整体角度配置公共资源。

在构建长三角区域发展一体化的动力机制上，“强政府”和“强市场”的作用都要发挥，但位次有别。更好发挥政府作用的目的，是要营造发挥市场作用的环境，这表现为以下两个方面。

一方面， 在一体化的过程中只有首先发挥政府的强力推动作用， 才能充分发挥市场的作用。这是因为：第一，地方保护的市场壁垒只有政府才能形成， 也唯有政府才能打破。也就是说，从阻碍统一市场建立的因素来看，在几乎所有影响市场运行格局和效率的因素中， 不论互联互通的有形壁垒还是体制机制壁垒， 只有政府才有可能长期地、有力地、大幅度地扭曲、分割和限制市场。因此，就通过区域一体化形成统一市场、清除市场壁垒、营造公平竞争的发展环境、提高资源配置效率的目标来说，首先需要政府自身的改革，尤其是要协调和平衡好产业政策与竞争政策之间的关系。第二，地方追求自身利益所进行的独立决策，难以避免社会成本的发生，因此中央政府和长三角层面上的干预是必需的。长三角区域一体化发展需要在全国统一的法律和政策体系的规范下，逐步修正和统一各地区的地方性法规和政策，废除与一体化有冲突的地方性法规和政策。现阶段，表现为要减少相互之间负外部性的干扰，协调各地既有的经济社会发展战略，从而适应区域一体化发展的需要。

另一方面， 在政府建立初步竞争规则之后，应当让市场发挥更大的作用。当交通基础设施等公认的一体化领域达成共识之后， 政府为推进区域一体化发展提供外在环境的任务就初步完成了。在更深层次利益调整过程中，唯有市场机制才能自动产生经济一体化发展的内生效应。当前一体化过程中发挥市场机制的作用主要体现在以下方面：第一，确保微观主体在长三角区域一体化中的利益诉求。创造各类平台和氛围，让基层政府、广大企业等利益攸关方在长三角区域一体化问题上充分发声， 表达各自的利益诉求， 从而保证一体化的思路和方案从最初设计开始就是符合市场内在规律的， 这将有利于政策的推进执行。第二，以市场化的原则协调和处理一体化进程中的地方利益冲突。包括机场、港口等基础设施的地点选择和差异化定位、重大科研平台的落地方式、创新载体合作模式等深层次一体化合作中的问题，均涉及各个地区重大利益调整乃至矛盾冲突。解决这些问题依靠行政命令即使暂时能够达成平衡，也无法得到微观层面的持续执行。只有让相关主体按照市场的原则、以价格机制作为主要调节手段充分地讨价还价和动态调整，形成的方案才具有生命力^[5]。第三，充分发挥企业在长三角经济一体化中的作用。在各地政府对企业跨区域行为限制进一步减少的过程中，行政区划形成的天然障碍能够由企业的一体化来克服。随着体制机制改革的深化，影响区域间生产要素自由流动的障碍会被打破，企业会敏锐地捕捉到长三角区域内的商业机会，整合区域内的资源。当企业都根据长三角各地比较优势进行企业层面的资源配置时，一体化的格局就将自然形成。

三、长三角区域高质量一体化发展的推进路径

（一）发挥上海作为长三角经济龙头的辐射作用

充分发挥上海龙头带动作用， 形成苏浙皖各扬所长的区域合作格局。当前，上海在长三角地区的龙头带动作用主要体现在其发达的生产性服务业和协调各地制造业发展等方面。区域内部需要制造成本和交易成本相对低的合理分布，在长三角区域内部， 上海可以降低交易成本，而苏浙皖等地可以很好地控制制造成本，因而长三角地区交易成本和制造业成本综合较低的区域，可以很好地促进区域协调。世界级城市和城市群的衡量标准应该是生产性服务业的占比。上海生产性服务业和服务业占GDP 的比重应该分别达到50%和70%， 这样才能很好地支撑区域的高质量发展。苏浙皖各扬所长的路径，就是要进一步嵌入全球价值链，增加对价值链高端、高附加值环节的控制。过去是依靠传统制造业和出口加工的方式嵌入全球化价值链， 主要是被动嵌入，附加值较低。当前，苏浙皖地区需要围绕“一带一路”倡议，主动建立以我为主的全球产业分工和价值链体系。基于长三角发展的现有区域格局，如果上海不能发挥对长三角的龙头带动作用，如果其他成员不能从上海的转型发展中受益，整个一体化的格局将无法较快形成。

在长三角区域更高质量一体化发展中，上海的龙头作用至少体现在以下方面： 一是上海从大局出发为辐射周边创造条件。比如，周边地区都在积极协调打通断头路接受上海辐射，但不少道路对上海来说受益可能并不高， 这时上海就要算好长远账、整体账。二是上海从建设全球卓越城市的目标出发，聚焦彰显功能优势，聚焦“五个中心”定位，突出服务经济，主动在产业方向上逐步退出一般性的、劳动密集型、能耗高的制造业， 逐步取消吸引代工型FDI 的优惠政策。让这些产业和FDI 转移到长三角更具有承载能力的地区， 这也有利于解决长三角内部的不平衡、不充分问题。三是上海的科技平台、金融平台、人力资源平台向长三角地区开放，为长三角地区嫁接和配置全球资源创造条件。

（二）进一步明确高质量一体化发展的主要任务和内容

长三角高质量发展需要推动重大改革举措的集成联动。区域一体化发展实质上是区域内部各地的高水平的竞相开放， 一体化的核心含义是破除行政壁垒。高质量一体化发展要求转变政府职能， 尤其是政府对各地商品和要素市场的封锁。

长三角一体化发展不能在抽象层面上空谈，而应先就一些关键领域（如基础设施建设、旅游产业发展合作等）进行渐进式的改革和合作，这样会快速推动区域内相关体制的整体创新。浙江和江苏的一体化是长三角一体化发展的重点，需要加快构建“一圈、两带、一廊”。“一圈”是环太湖地区， 重点开展产业结构优化调整和生态环境的协同治理， 解决太湖污染等的负外部性问题；“两带”一是指宁杭生态经济带，要探索生态保护和高科技园区协同发展的路径， 二是运河文化经济带；“一廊”是指科技走廊，要发挥上海生产性服务业的优势， 推动高水平对外开放和创新，政府可以探索设立高科技产业基金，重点投资有成长性的项目^[6]。浙江和安徽的一体化重点是解决新安江生态环境问题，推动旅游资源的协同开发。江苏和安徽的一体化重点是制造业产能转移，要将江苏部分过剩产能向皖江地区转移，打造以南京为中心的都市圈和商圈，这也会影响到合肥、蚌埠和徐州等地区。

（三）在长三角范围内复制推广国家试点政策

目前国家层面已经在长三角区域试点不少重要政策，已涵盖贸易、金融、科技创新等多个重要方面， 很多非试点地区具有很强的动力学习、引进和落地这些政策，尤其是上海自贸试验区政策、苏南现代化建设示范区政策、浙江金融改革政策等。可以从长三角层面向中央争取一定的行政授权， 长三角地区各地政府的决策机构可以在一定条件下、一定范围内，有秩序地复制推广国家已经在长三角试点的政策； 或者由长三角决策机构统一向国家有关部门申请，在部分地区复制推广某些具有共性的试点政策，让这些重要改革试点、改革举措的成果率先在长三角区域内复制推广，以放大改革叠加效应。

（四）打造有形“飞地经济”和无形“互联网平台”整合区域资源

可以试图将过去各地行之有效的“飞地经济”的模式和经验，扩展到更广范围、更多主体，让更多地区和企业受益。随着最严格的环保政策在长三角全区域的实施，现阶段“飞地经济”不能再是产业梯度转移跟随者，而应成为产业价值链和创新链分工的试验区。

除了“飞地经济”这样的有形载体外，还要打造互联网平台载体以整合教育、医疗、产业供应链等资源，让参与者真正受益[7]。比如，进一步推进长三角高水平医院的医疗和跨省结算；长三角地区的大型科研设备，可以通过构建整体平台实现有偿共享；等等。

（五）鼓励企业在长三角范围内兼并收购

各地在集中支持战略性新兴产业发展时，不可能完全排斥产业同构和重复建设， 更何况市场经济下，企业投资者是根据不完全、不可预测的信息进行决策的。只要是市场经济，就一定会有重复投资和重复布局， 就会有产业结构的趋同。协调长三角各个地区形成特色化、差异化的产业定位， 并不是要去协调哪个省市发展什么、不发展什么。产业重复和趋同并不可怕，可怕的是市场不存在自动结清机制， 即如果不存在收购兼并、破产倒闭机制，就一定会出现严重的产能过剩和产业结构冲突。一般来说，只要在统一大市场下存在兼并收购机制， 能够突破人为的市场壁垒， 就能自动将产能重复和过剩限制在一定范围内， 差异化的产业定位会通过区域内充分的兼并、收购、合作自动形成。

（六）发挥大型企业集团的区域协调作用

长三角拥有众多国内外著名的大型企业集团，涵盖了先进制造、互联网经济等多个领域，这些企业是全球价值链和国内价值链的“链主”。大型企业集团进行跨区域投资，按照市场化原则在长三角范围内配置资源，长三角的区域一体化分工就演变为大型企业集团内部的产业链、价值链、创新链的分工，这种企业集团内部的协调难度将大大小于政府之间的协调难度。可以设想，企业集团从产业配置上将服务环节放在上海，将制造环节放在苏浙皖，将会降低长三角商品和服务生产的交易成本和制造成本。在区域对外开放方面，长三角三省一市还可以协调本地企业组团到长江中上游、“一带一路”国家和地区以办开发区的形式投资建设制造基地，本地企业则在长三角发展以总部经济为主。

（七）逐步构建长三角区域的竞争规则

长三角区域一体化的中长期目标是形成统一的市场竞争规则。长三角区域通过致力于建立以市场竞争为基础、非行政扭曲的竞争体系，推进经济从“发展竞争”逐步转向“平等竞争”，逐步限制地方政府参与市场运作的市场主体功能， 使竞争政策替代产业政策并在市场经济中占据优先地位。当各个成员充分享受到一体化效益时， 遵守竞争规则就会成为一种自觉动力和行为。现阶段，可以在交通、环保、公共服务等部分外部性较强的领域， 从易到难逐步签订某些具体的协议，达成对各地区竞争规则的协调。在法律层面逐步构建区域竞争规则， 将是长三角区域一体化为全国作出的最大示范。

（八）与长江经济带发展和“一带一路”建设有机衔接

长期以来， 我国及长三角地区以向东开放为主，长三角作为对外开放的前沿地带，发展较快。当前， 我国需要构建东西双向开放的新格局，尤其要突出向西开放的重要性，这就要求我国及长三角面向全球、“一带一路”沿线国家和地区建立以我为主的价值链分工体系。在这一过程中，上海等中心城市可能成为企业总部集聚地区，将传统制造加工职能向“一带一路”沿线国家和地区转移。长三角地区可以借助“一带一路”倡议，通过企业家抱团投资在沿线国家和地区设立工业园区。另一方面，长三角高质量一体化发展，要充分结合长江经济带发展战略，将长三角地区的企业向长江中上游地区转移，避免相关产业过度向东南亚等地区转移，实现真正的产业“溢出效应”，而不是产业退出的“外移效应”。R

参考文献

[1]刘志彪：《区域一体化发展的再思考———兼论促进长三角地区一体化发展的政策与手段》，《南京师大学报（社会科学版）》2014 年第6 期，第37～46 页

[2]洪银兴王振曾刚等：《长三角一体化新趋势》，《上海经济》2018 年第3 期，第122～148 页

[3]刘志彪：《长三角区域合作建设国际制造中心的制度设计》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2005 年第1 期，第47～55 页

[4]权衡：《长三角高质量一体化发展：发挥上海的龙头带动作用》，《上海城市管理》2018 年第4期，第2～3 页

[5]徐琴：《多中心格局下的长三角一体化发展》，《现代经济探讨》2018 年第9 期，第36～40 页

[6]江南：《G60 科创走廊：长三角更高质量一体化发展重要引擎》，《江南论坛》2018 年第6 期，第21 页

[7]高长春：《长三角区域创新网络协同治理思路和对策》，《科学发展》2018 年第9 期，第35～46 页