四、促进重点地区加快发展的区域规划和新区规划

进入21世纪以来，全国各地区经济实现普遍增长，地区间经济增长速度差距扩大的趋势得到缓解。但在取得巨大成就的同时，中国区域发展还存在着一些比较突出的问题，例如以重化工业为支撑的经济规模快速扩大给环境带来越来越大的压力，保护生态环境成为区域发展的迫切课题；在国内外投资和产业持续向沿海地区转移的形势下，区域间经济与人口分布失衡，经济社会发展差距仍在扩大；后发展地区的发展热情持续高涨，区域竞争激烈，宏观调控面临新挑战；促进区域协调发展的政策法律体系不健全，各自为政的“诸侯经济”趋势更加明显。为了解决这些问题，国家把制定区域规划作为落实宏观调控政策、实现经济社会发展的重要手段，出台了一系列新规划，对于实现区域经济协调发展具有重要意义。

1.区域规划：细化、实化、差别化

2005年，国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》提出：“国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市）的区域规划。其主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。”

从2006年开始，国家发展和改革委员会组织编制4个地区的区域规划，分别是京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划和东部地区规划。此后，国家发展和改革委员会组织编制并经国务院批准的规划有广西北部湾、广东珠三角、江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带、吉林长吉图、山东黄河三角洲、江西环鄱阳湖、关中—天水、安徽皖江城市带、河北沿海经济带、海峡西岸经济区等，其中东部地区4个，中部地区2个，东北地区2个，西部地区2个。

编制跨省市的区域规划，在规划体制和规划方法上是一个重要创新。由国家部门为一个“小区域”编制规划，本身就是规划体制的改革和创新。有人认为编制“小范围”的区域规划是将国家战略“碎片化”，其实不然，以往的区域发展战略，无论是东中西部三大地带，还是四大板块，范围过大，譬如西部地区面积为700多万平方公里，占国土面积的近70%，一个战略、一条政策很难适应所有的地区。西北地区和西南地区，四川盆地与关中平原，黄土高原与西南喀斯特地貌地区的地理、人文差异巨大，不能一概而论。编制“小范围”的区域规划，不仅比较容易，而且具有针对性，避免大而化之，容易细化。过去搞全国性规划，如国土规划，十几年未获得批准，有些规划很虚，因为无法落地，很难付诸实施，所以没有多少实际效果。而“小范围”的区域规划，对每一个城市都明确了定位，对第一、第二、第三产业中的各行业都确定了重点，对交通尤其是跨行政区的交通设施都作了部署，注重消除困扰区域发展的断头路。生态环境保护由于其固有的外部性，经常被以往的规划所忽视，而在区域规划中则被作为重中之重。所以，区域规划以“实化”而著称。还有就是差别化，区域规划针对规划区域的地理特征、产业基础、人文人口采取不同的发展战略，不同地区采取不同的发展模式，因此不同区域的规划一定具有很大的差异，不会“放之四海而皆准”。“小范围”的区域规划虽然数量多，但由于“细化、实化、差别化”，从而取得了很好的效果，这也就是每当一个区域的规划被国务院批准，往往被媒体认为该区域上升为国家战略的原因。

2.城市群规划：推动大中小城市和小城镇协调发展

城市群规划是特殊的区域规划。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以全国2.8%的土地面积集聚了全国18%的人口，创造了全国36%的地区生产总值。在城镇化快速推进的过程中，也存在着必须高度重视并应着力解决的突出矛盾和问题。在城市群内部，由于区位和交通条件的变化，竞争比较激烈，城市空间分布和规模结构不合理。核心城市由于“虹吸效应”，规模越来越大，周边城市很难发展起来。核心城市由于功能过度聚集，出现了比较严重的“大城市病”。因此，需要国家出面进行规划，明确各自的分工，消除行政壁垒和恶性竞争，促进城市间的合作。

2014 年，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》（以下简称《规划》），明确指出，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步。《规划》特别强调，城市群是中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，在全国生产力布局中起着战略支撑点的作用。《规划》提出对城市群进行规划，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市一体化建设和网络化发展。随后，国家发展和改革委员会对长三角、长江中游、成渝、哈长、关中平原、中原等跨省市区的城市群编制了规划，明确了空间布局、战略定位以及各城市的功能定位、交通设施、生态环境保护等，有利于消除恶性竞争，加强城市合作，推动大中小城市和小城镇协调发展。

3.国家级新区：所在区域新的经济增长极

改革开放以来，国家除设立经济特区、开发区外，也设立了多个国家级新区。20世纪90年代初，国家在上海设立了浦东新区。浦东新区位于上海黄浦江以东，面积为500多平方公里，是中国设立的第一个国家级新区。1994年，天津市设立了滨海新区，面积为2270平方公里，2006年，成为国家级新区。随后国家陆续批准设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、浙江西海岸新区、广东南沙新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区、四川天府新区，至今设立的国家级新区已有19个。新区是继经济特区、开发区之后的新形态。

为什么要设立新区呢？第一，新区是新的规划区。如果说新区和开发区有所不同，从表面上看，就是新区的面积比开发区的面积大。比如说天津滨海新区的面积为2270平方公里，不但有工业集中区、商贸居住区，还有农业发展区、生态保护区等。新区不仅要发展工业，也要发展服务业，还要发展农业、旅游业，工业区只占很小的比例。新区的规划面积较大，但建设面积较小，因此，一般来讲，新区的生态环境较好，空间布局比较合理。第二，新区是大都市的反磁力中心。很多城市的规模越来越大，发展成为特大城市和超大城市，造成交通拥堵、环境恶化，患上了“大城市病”。如北京的“大城市病”越来越严重，原因就在于空间布局“单中心摊大饼”。应建立“反磁力中心”，变“单中心摊大饼”为“多中心组团式”，才能根本解决人口膨胀、交通拥堵和环境恶化的问题。所谓“反磁力中心”，就是要有吸引力，打造交通更便捷、功能更完善、生态更美好、经济更繁荣的新区。只有这样，才能疏解主城区的功能，减轻主城区的压力。第三，新区是产业集聚区。规划建设新区的主要目的是吸引投资者，集聚产业，为产业集中和发展提供一个平台。设立新区的主要目的是集聚产业，创造就业岗位。随着第二产业的集聚，服务业随之发展起来。第四，新区是所在区域的新经济增长极。通过集中投入，改善环境，吸引全国投资、全世界投资，集聚产业和人口，使之迅速发展起来，从而带动周边地区的发展。

设立河北雄安新区是中国深入推进京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能所作出的一项重大决策部署。雄安新区按顺序为第19个国家级新区，和其他新区不同的是，雄安新区是继深圳经济特区、上海浦东新区之后又一个具有全国意义的新区。规划建设雄安新区具有重大的现实意义和深远的历史意义，有利于减轻北京的压力，缓解“大城市病”；有利于提升河北省经济社会发展的质量与水平；有利于加快构建京津冀世界级城市群；有利于探索人口经济密集地区优化开发新模式。在不远的将来，在华北平原将崛起一座宜居、智慧、开放、创新的现代化城市，成为华北的明珠。

五、区域协调发展上升为国家重大发展战略

党的十九大将“区域协调发展战略”作为国家七大战略之一，是新时代推动中国区域发展的重大部署。区域协调发展是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容，对于促进国民经济持续健康发展、全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程和构建区域发展新格局具有里程碑意义。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设是实施区域协调发展战略的三大举措，不仅对所涉区域的发展起到推动作用，对全国的发展也起到支撑作用，对其他区域的发展更将起到示范引领作用。

从区域非均衡发展战略到区域协调发展战略，其间经历了较为长期的酝酿过程。中国区域经济专家、著名学者陈栋生教授很早就提出了东中西部地区合理分工、协调发展的思路，即国家和东部地区要有意识地支持中西部地区，使之成为东部沿海地区实施外向型经济发展战略的原材料基地，提高内地产品在国内市场的份额，并相应地在资金、技术、人才、政策等方面给予支持。这样，通过东部地区外向经济循环带动起来的中西部地区内向经济循环，反过来将进一步促进东部地区外向经济循环的顺利运转，从而使中国区域经济走上协调发展、共同繁荣的道路。陈栋生教授在一篇题为《论产业政策和区域政策的结合》的文章中，针对区域差距扩大的趋势指出，为了在追求效率的同时防止区际差距扩大到引起社会的震荡，往往需要从逆向，按“补偿原则”，实施区域政策，以弥补市场机制的缺陷或不足，缓解追求效率过程中伴生的诸多社会矛盾，发挥促进社会和谐的稳定机制作用。

2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出促进区域协调发展的思路，“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”2011年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：“优化国土空间开发格局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。”“十三五”规划提出：“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”以及“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，并进一步指出：“协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。”

区域协调发展是中国在社会主义市场经济条件下区域发展战略的必然选择。纵观世界现代化历史，凡是国土面积较大的发展中国家，在实现工业化、现代化的历程中，都不可避免地经历了由地区非均衡发展到协调发展的过程。区域协调发展的目标是“人”而不是“物”，不是简单地缩小地区之间的经济总量差距，而是缩小不同地区之间的人均收入、生活水平和公共服务差距。促进不适宜人们生存的地区和经济欠发达地区的农村居民向城市和发达地区转移，促进产业向欠发达地区转移。通过产业和人口的有序流动，实现区域人口数量和GDP规模的大体一致，使人口和产业与资源环境承载能力相适应，使各地区GDP的比重和居住的人口比重相适应，实现各区域人均GDP差距的逐步缩小。

党的十九大报告已经对区域协调发展战略的实施作了具体部署，提出加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制；以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化；以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区；以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；支持资源型地区经济转型发展；加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全；坚持陆海统筹，加快建设海洋强国等措施、建议，为中国区域协调发展指明了方向。

注释

①1980年划定的特区面积，深圳为327.5平方公里、珠海为6.81平方公里、汕头为1.6平方公里、厦门为2.5平方公里。

②开发区是以城市为依托，以实行一定开放性政策为特征的特定地域。分为经济技术开发区、高新技术开发区。

③三资企业即在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业。

④原则上每个开放城市设1个开发区，其中温州和北海当时未设，而上海设了3个。

⑤陈栋生著：《为什么说我国经济分布客观上存在着东、中、西部三大地带》《为什么必须把东部地区的发展和中、西部地区的开发结合起来》，《学习“七五”计划文件问题解答》，红旗出版社，1986年。

⑥东部地带包括：辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西11个省（市、区）（海南尚未建省，建省后为12个）；总面积为131万平方公里，占全国面积的13.65%；1985年总人口为4.31亿人，占全国的41.2%；地区生产总值为4578.53亿元，占全国的53.2%。中部地带包括：湖南、湖北、江西、安徽、河南、山西、内蒙古、吉林、黑龙江9个省（区）；总面积为286 万平方公里，占全国面积的29.79%；1985年总人口为3.75亿人，占全国的35.9%；地区生产总值为2675.50亿元，占全国的31.1%。西部地带包括：陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、贵州、云南、西藏9个省（区）（重庆尚未成为直辖市，成为直辖市后为10个）。总面积为543万平方公里，占全国面积的56.56%；1985年总人口为2.40亿人，占全国的22.9%；地区生产总值为1359.53亿元，占全国的15.7%。

⑦引自国务院振兴东北办公室2007年5月23日发布的《发展加快后劲增强社会进步民生改善——东北振兴三年评估报告》，www.gov.cn/jrzg/2007-05/23/content_623313.htm.

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