自1982年国务院提出成立“上海经济区”以来，长江三角洲地区经历了快速的一体化发展过程，形成了代表中国参与国际竞争的经济聚集群体(张学良，2013)，也促进了区域统一市场的形成(陈建军，2015)。作为区域一体化发展中重要的内容和保障措施，一体化发展机制建设总体上经历了全面启动阶段(1992—2000年)、不断拓展阶段(2001—2007年)、强化提升阶段(2008—2017年)以及当前更高质量一体化发展阶段(2018年以来)，已经形成了包括政府“三级运作”协商机制、经贸合作机制、区域协同治理机制以及资源共享机制等多种区域合作机制，在跨行政区域协调机制建设方面取得了较为显著的成绩，但也面临保障机制不完善、利益协调机制不健全等现实挑战。习近平总书记在2018年11月5日首届中国国际进口博览会开幕式上指出，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2018年12月，党中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出“建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制”。在实现更高质量的一体化发展、建立更加有效的区域协调发展机制的过程中，长三角一体化发展机制需要进一步激发区域一体化发展的内在驱动力，打造区域发展“强核”，促进区域整体竞争力的提升。

一、长三角区域一体化发展的机制建设历程

长三角地区包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省三省一市，在我国经济版图中占据重要地位，是“一带一路”建设、长江经济带、长江三角洲区域一体化发展等国家战略实施的交汇点。改革开放以来，长三角区域经历了快速的一体化发展历程，作为一体化发展的重要内容和保障措施，机制建设在长三角一体化发展中发挥着重要作用。

计划经济时期长三角合作由纯粹的行政力量推动，采用产业垂直合作的模式，由中央安排各地的生产和供应关系。改革开放初期采取的“财政包干”等分权改革举措一方面调动了地方政府加强经济建设的积极性，但是另一方面也导致地方保护主义加剧，形成“诸侯经济”(吴敬琏，2003)。在此背景下，为形成合理的经济区域，解决“条块分割”“地区分割”问题，1982年12月国务院发布《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，提出由上海、浙江、江苏以及国家相关部委共同组建上海经济区规划办公室，其主要任务是制订经济区发展规划以及协调地区和部门间关系。20世纪80年代，行政性分权与“财政包干”体制使得地方政府与中央政府以及地方政府之间的博弈逐步加剧，1984、1985以及1987年上海经济区的三次扩容也导致区域协调沟通成本上升，上海经济区的作用不断弱化，1988年上海经济区规划办公室最终被撤销。同一时期，江浙两省与上海之间的民间合作却不断深入。例如苏南、浙北地区的部分乡镇企业，为解决自身发展中的技术瓶颈，采用“星期日工程师”等方式，从上海聘请相关专家，进行技术指导(张学良等，2018);除了企业技术合作之外，江浙乡镇企业还不断挖掘“上海”这一品牌的价值，在企业名称前冠以“上海经济区”的牌子，以此来提高企业知名度、扩大产品销路(陈建军，2005)。小范围区域合作也开始出现，例如1986年由南京提议，江苏、安徽和江西16个地市参加的南京区域经济协调会;1986年由浙江宁波、绍兴、舟山、台州共同创建的浙江四地市协作联谊会，并于1988年升格为浙东四地市市长、专员联席会议。由此可见，改革开放初期，尽管由行政力量推动的长三角区域合作受阻，但是小范围区域合作的不断开展反映出长三角地区仍然存在一定的区域合作意愿，在区域合作中受益较多的乡镇企业、民营企业构成了长三角区域一体化发展的内在驱动力。

1990年，随着中央做出上海浦东开发和开放的重大决策，长三角各地纷纷利用上海浦东开发机遇，加快自身经济发展。在此背景下，长三角一体化发展再次成为地方发展的迫切需求，长三角区域一体化发展机制建设全面开始。

(一)全面启动阶段(1992—2000年):政府协商机制的发端与基本框架的构建

面对上海浦东开发的历史机遇，长三角各城市积极采取措施打破市场分割的限制，促进城市间的商贸、旅游合作。一方面上海出台优惠政策，优先接受长三角城市和企业在上海开展外贸、投资开发等业务，例如安徽省投资集团在浦东开发之初就在浦东设立全资子公司。另一方面长三角其他城市学习和模仿上海发展经验，并将上海作为对外开放的平台，开展对外活动。例如苏南地区发挥毗邻上海优势，积极设立各类开发区，在经济政策、管理模式、投资环境等方面与浦东接轨，打造统一的区域协作环境。

针对上海浦东开发带来的发展机遇和改革动力，上海、南京、杭州、宁波、无锡、苏州等14个经济横向联系较为紧密的城市于1992年召开长三角城市经济协作办主任联席会议，就如何打破行政分割、更好地促进城市合作进行集中讨论，并交流发展经验，一致认为应当加强经济协作中的组织协调工作。此次会议标志着长三角政府协商机制开始全面启动。1997年，为更好地发挥联席会议制度的作用，长三角城市经济协作办主任联席会议升格为由各市市长参加的长江三角洲城市经济协调会(以下简称“经济协调会”)，成员包括最初的14个城市以及新成立的泰州市，经济协调会每两年举办一次市长会议。在该次会议上通过了《长江三角洲城市经济协调会章程》，对长三角城市经济协调会的基本宗旨、基本原则、基本任务、组织结构、活动形式等进行了系统的阐述和具体的规定，构建了长三角城市合作的基本框架。会议还就旅游、商贸合作进行了专题讨论，确立了以专题研究推动区域合作的模式(闻继宁，1997)。然而这一时期长三角合作，尤其是商贸领域的合作也给各地发展带来了新的挑战。一方面由于政策落差以及本身经济实力上的差异，上海以外的其他长三角城市担心浦东开发会吸引本地资本和人才等生产要素流向上海，从而损害本地经济增长和财政收入;另一方面，城市间商贸的流通也对其他城市的相关产业产生冲击，导致地方保护行为的出现，从而阻碍长三角统一市场的建设。

(二)不断拓展阶段(2001—2007年):区域协作层级的提升和城市经济协调会制度的完善

随着社会主义市场经济体制逐步发展，特别是2001年中国加入WTO，市场化与经济全球化进程为长三角一体化发展带来了新的发展机遇。一方面国际产业尤其是以加工装配为主的制造业开始向包括长三角在内的中国沿海地区转移，外商投资在长三角地区构建区域分工网络，例如部分外资企业将中国总部、研发中心等设置在上海，而将生产基地设置在长三角其他城市，促进了长三角一体化发展(陈建军，2005);另一方面由行政壁垒带来的产业同构、恶性竞争等问题依然存在，降低了资源的空间配置效率，阻碍了长三角一体化发展进程。

为更好地解决长三角区域合作中跨省域的问题，长三角区域协作机制层级不断提升。2001年沪苏浙两省一市常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”的召开，以及2004年两省一市“长三角地区主要领导座谈会”的召开标志着长三角区域一体化发展机制上升到省级层面。省级层面的一体化发展机制主要包括两个层次:一是沪苏浙两省一市由常务副省(市)长主持，各地发改委、专题合作组负责人等相关人员参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度;二是两省一市主要领导参加的“长三角地区主要领导座谈会”定期磋商机制，这一磋商机制由时任浙江省委书记习近平提议设立，旨在就长三角地区一体化发展中的重大问题进行集中磋商解决，并对未来的一体化发展提出总的方向和要求。

与此同时，长三角城市经济协调会制度不断完善。2003年经济协调会接纳台州市进入长三角城市经济协调会，并在之后的会议上多次邀请长三角地区其他城市参会，扩大了长三角城市经济协调会的影响力。2004年将两年一次的正式会议改为一年一次，反映出长三角城市合作步伐的加快。2006年经济协调会通过了经济协调会办公室工作会议制度、城市合作专题制度、财务管理制度以及经济协调会办公室新闻发布制度等，标志着长三角经济协调会在制度建设方面逐渐完善。

双向互动机制也在逐步拓展。在两省一市一体化发展的大框架下，2003年3月和9月，浙江省党政代表团和安徽省党政代表团分别到上海市考察，并与上海市分别签署合作协议;2006年6月浙江省杭州市党政代表团到上海考察，两地市政府签署深化经济合作协议书。同时，部分地区还根据自身的合作意向和发展特点，开展相关的双向互动机制建设，就旅游共同开发、产业分工等方面进行交流和合作。

这一阶段长三角合作机制的内容还包括科技资源共享、大通关建设、产权交易市场建设等，其目的在于进一步降低资本、劳动等生产要素在跨区域流动中的制度成本，促进长三角区域统一市场的形成，发挥市场机制在长三角一体化发展中的作用。

(三)强化提升阶段(2008—2017年):“三级运作”机制正式形成与合作范围的扩大

20世纪90年代安徽省提出“开发皖江、呼应浦东”的发展战略，但由于区域间存在相对较大的发展落差，安徽省与江浙沪地区的经济联系相对较弱，导致安徽省一段时间内游离在长三角之外。随着长三角地区包括高铁网络在内的综合交通运输体系的不断完善，人流、物流、资金流等更加便于由中心城市向外扩散，城市经济联系日益紧密，区域合作的空间范围逐渐扩大。尤其是长三角高速铁路的快速发展，极大地压缩了城市间的时空距离，加速了城市间的人员流动，产生了巨大的同城化效应(张学良等，2010)，安徽省逐渐融入上海、江苏、浙江的区域合作中。

尽管2008年国务院发布的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》^①中并未包括安徽省，2010年实施的《长江三角洲地区区域规划》^②将安徽省定位在泛长三角地区，然而，在省级层面上2008年安徽省出席长三角地区主要领导座谈会，标志着长三角区域合作范围拓展至安徽省;2016年国务院批复的《长江三角洲城市群发展规划》则明确指出“长三角城市群在上海市、江苏省、浙江省、安徽省范围内”。地级市层面上，长三角空间范围不断扩大，自2010年长三角城市经济协调会第十次市长联席会议同意吸收合肥、马鞍山、盐城、淮安、金华、衢州等6个城市加入协调会后，芜湖、丽水、徐州、宿迁等8个城市以及安庆、池州、铜陵、宣城等4个城市也先后加入长三角城市经济协调会，2018年长三角城市经济协调会成员单位增加到34个。长三角协调机制在组织架构上形成了以长三角地区主要领导座谈会为决策层，以长三角地区合作与发展联席会议为协调层，以联席会议办公室、重点合作专题组、城市经济合作组为执行层的“三级运作”机制。长三角合作范围的扩大带来了利益主体的增多，因此对长三角一体化发展机制建设提出了新的要求，使得制度建设在长三角合作中的作用更加重要。合作机制的完善和深化体现在两个方面:一方面，长三角城市经济协调会运作机制日益规范，在《长江三角洲城市经济协调会章程》的基础上形成和完善了市长联席会议制度、办公室工作会议制度、专委会暂行办理办法、城市合作专题合作专(课)题工作制度等，进一步明确了城市经济协调会这一区域合作平台的议事流程。另一方面，合作机制建设从经贸领域拓展到生态环保、医疗、信息交流等社会民生和城市治理领域，长三角城市之间通过签署合作协议、设置相关的专题组进行集中研究等方式，在相关部门间开展合作。

次区域合作主要以都市圈、经济区建设为主要形式，开展省内城市合作和省际城市合作。省内城市合作主要以优化各省份内部城镇体系格局、形成相对紧密有序的区域发展空间结构为重要内容，包括杭州都市圈、合肥都市圈以及浙东经济合作区等，主要形式包括成立领导小组以及市长联席会议制度等。例如合肥都市圈在2009年成立合肥都市圈建设领导小组，下设办公室，并建立联席会议制度;浙东经济合作区在市长联席会议制度的基础上以专业组的形式开展专题合作，保障合作机制的高效率和专业性。省际都市圈建设主要包括南京都市圈、上海都市圈，其中南京都市圈在2003年1月出台《南京都市圈规划(2002—2020)》，对以南京为中心的江苏、安徽相关城市发展进行统一规划和引导。

这一时期除了长三角政府间“三级运作”机制的正式形成以外，旅游合作、科技资源共享等市场合作机制不断完善，园区平台合作、专利转让平台建设等合作机制也在稳步推进;同时一体化机制逐渐涉及区域治理、公共服务共享等领域，包括生态补偿、医保服务联网以及食品安全共管等方面，形成了相对完备的区域合作机制。

(四)更高质量一体化发展阶段(2018年以来):常设工作机构设立和保障机制不断完善

2018年4月，习近平总书记对长三角实现更高质量一体化发展做出重要批示，为长三角区域一体化发展指明了方向。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，标志着长三角一体化发展进入新的历史时期，也意味着长三角一体化发展要站在国家发展的高度，进一步服务国家和地区发展。习近平总书记的重要批示和重要讲话对当前及今后长三角更高质量一体化发展提出了新的要求。

2018年以来，长三角区域一体化发展机制建设进行了更深一步的实质推进。3月，长三角区域合作办公室正式成立，标志着长三角地区在突破行政区划限制、实现一体化发展方面迈出重要一步，有利于推动长三角区域合作项目的不断落实。6月，长三角地区主要领导座谈会在上海召开，审议通过了《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》，明确了长三角一体化发展的时间表和路线图，从机制层面保障了一体化发展的协调性和一致性。11月，长三角三省一市人大常委会开展立法对接，在法律层面上共同支撑和保障长三角区域一体化发展，进一步补充和完善了长三角区域一体化发展机制。在长三角更高质量一体化发展阶段，一体化机制建设开始逐步朝着深层次发展迈进。

二、当前长三角区域一体化发展机制的主要内容及特点

纵观改革开放以来长三角区域一体化发展的历程，机制建设是长三角区域一体化发展的重要内容，也为长三角区域一体化发展的进一步完善提供了保障。长三角区域一体化发展已经进入新的历史时期，合作内容由以往单纯的经贸合作逐步转向全方位的一体化发展，在不同层面、不同专题上形成了相对完善且具有区域特色的一体化发展机制，涉及政府协商、经贸合作、区域治理、资源共享等多个方面。

(一)长三角区域一体化发展机制建设的主要内容

1．政府协商机制

经过20余年的不断探索和实践，长三角地区政府协商机制取得重大进展，目前在长三角整体层面上已经形成“三级运作”机制。这种多层次的跨区域政府协商机制有助于协调解决区域合作中的重大问题与日常事务，实现方向把控与具体实施的结合。政府部门间的合作和往来则主要以专题合作等形式来进行，一般由某一城市相关部门牵头，就某一问题进行集中研究，并会同其他城市就相关议题进行协商。例如在交通规划对接方面，一方面以长三角区域合作办公室为平台，出台有关跨区域的交通规划，另一方面则由地区之间，通过规划的对接和政府相关部门合作进行有效衔接。各类专题组和合作组的设置具有一定的灵活性，有助于重点解决区域共同关心的突出问题。在“三级运作”机制的基础上，长三角区域内部次区域(都市圈、经济区等)层面的城市合作机制也在不断完善，例如浙东经济区、南京都市圈等，采用市长联席会议制度等形式，以及双向互访、挂职锻炼等方式进行政府间的协商，并以专业组的形式来解决区域性发展问题，搭建小范围内的合作平台。一般而言，都市圈、经济区等小范围城市合作，发展程度相当、发展问题更加集中、协调沟通成本也相对更低，有助于推动更高层面的区域协调发展(张学良，2018)。

2．经贸合作机制

经贸合作是推动长三角区域一体化发展的重要内在驱动力，目标是构建统一的产品和要素市场，建立完善的市场经济体制(陈建军，2015)。目前长三角经贸合作机制建设主要包括旅游合作开发机制、平台合作机制、专利交易以及知识产权保护机制等。旅游合作开发机制建设方面通过签署相关合作文件，规范旅游市场秩序，推出区域性精品旅游线路，整合区域旅游资源，进行旅游项目联合开发，并在旅游管理方面加强旅游品牌共建和监管工作，统一旅游标识牌标准等。平台合作是当前长三角产业合作中的重要途径，包括园区共建、产销协作机制建设等，通过相关平台合作，促进长三角地区相关产业实现产销结合、产学研结合。例如园区共建为长三角产业转移和承接提供良好的平台，目前主要包括园区托管、双方共建、产业招商等形式，合作园区在管理机制和园区政策上进行对接，聚焦产业转移承接以及产业链条分布，明确税收分成比利，以此促进长三角产业合作;农业产销协作方面，上海与江苏盐城、南通等签署“蔬菜产销合作协议”，建立产销对路的农产品供给体系。专利交易以及知识产权保护机制在长三角科技创新资源利用和开发方面有着重要作用，主要包括专利技术交易平台建设以及签署知识产权保护协议等，不仅有利于整合区域技术资源，还有利于维护市场秩序。例如通过设立专利技术交易平台，能够促进科技研发成果的有效转化和利用，充分发挥出长三角科技创新优势;知识产权保护机制主要包括执法协同、信息共享以及知识产权纠纷解决等，有助于强化知识产权在区域高质量发展中的作用，维护市场秩序(长江三角洲城市经济协调会办公室，2017)。

3．区域协同治理机制

区域协同治理是长三角区域一体化的重要内容，对规范整体市场环境、消除区域间的负外部性、强化跨区域治理起到了良好的促进作用。目前长三角区域治理机制主要包括环境联防联控机制、安全共管机制、征信联动机制、司法协作机制等。环境联防联控机制包括建立相关的工作机构，出台工作机制，就环境综合治理、共同执法、生态补偿、纠纷仲裁、应急管理等方面进行制度方面的衔接，强化生态环境的跨区域治理能力^③。安全共管机制包括食品安全以及危险品运输两个方面，在食品安全机制建设方面，主要包括长三角食品安全联合监管、应急协作机制建设，重大活动食品安全保障机制建设，食品安全生产标准统一和信息共享机制建设等，并采取定期交流等方式来加强长效机制的构建^④。危险品运输方面，在安全运输标准的统一和危险品运输信息共享的基础上，通过跨区域的联动监管机制，实现危险品运输的全过程监管，消除可能存在的监管盲点。征信联动机制是长三角一体化发展的重要内容，主要包括跨区域守信激励和失信惩戒联动机制以及信用信息共享机制等，通过区域信用的共管、信用信息的互通，规范市场秩序、提升长三角整体诚信形象(长江三角洲城市经济协调会办公室，2017)。

4．资源共享机制

长三角资源共享主要集中于科技创新资源的共享、公共服务资源的共享以及信息资源的共享等。科技创新资源共享机制主要包括大型科学仪器的共用，是长三角构建区域科技创新平台的重要手段。长三角地区拥有丰富的科技创新资源和设备，通过构建科技资源和大型仪器设施利用平台，以“创新券”的形式来建立科学仪器有偿使用机制^⑤，避免了部分科技资源的重复建设，提高了科学仪器的利用效率。当前公共服务资源共享机制主要聚焦长三角医保异地结算以及交通服务的互通，在长三角城市经济协调会的框架下，通过专题研究等方式对医保互通以及交通一体化进行了研究，在推动医保异地报销和交通卡互通方面取得了较大成绩，例如在长三角选择试点城市，开展异地医保直接结算业务。信息共享机制贯穿于长三角合作机制各个方面，在形式上主要包括政府部门间定期交流和互访、建立统一合作平台、成立专题合作组等方式。

5．民间组织合作机制

长三角民间合作起步较早，主要是企业自发地寻求技术和市场合作的行为(张学良等，2018)。民间组织包括社会团队、行业协会、公益组织、产业联盟等，在区域产业布局、企业商贸合作和技术交流以及一体化政策的实施等方面有着重要作用。当前长三角区域一体化发展当中，民间组织合作机制主要包括成立产业发展联盟、以论坛形式开展各项学术交流和人文交流活动、协会合作等^⑥。其中学术团体开展交流和研讨活动、各类院校之间的交流和师资培训等，不仅就长三角区域一体化发展的有关问题进行多方面探讨，同时还增进了长三角各学术团队、各类专家之间的信息交流，对于形成长三角整体学术品牌也有着重要的推动作用;行业协会合作机制主要包括开展政策咨询、信息共享以及其他服务工作，是政府政策实施的有力补充，能够协调企业和政府间的联系和沟通，为企业发展创造良好的营商环境(陶聪，2014);公益组织合作机制也在稳步推进，例如2018年长三角三省一市合作建设长三角慈善一体化合作机制，通过慈善互助平台建设，努力实现长三角区域慈善事业协同发展^⑦。

(二)长三角区域一体化发展机制的主要特点

长三角区域一体化总体来看起步较早，而且在一体化进程中较为重视机制建设，目前也已经形成了相对完善的区域一体化发展机制。纵观长三角区域一体化机制建设的演进历程和主要内容，长三角区域一体化机制建设呈现出以下几个特点:

一是注重工作制度建设。工作制度建设主要体现在长三角区域“三级运作”协调机制上，特别是在长三角城市经济协调会框架下的长三角区域合作方面，一方面制定并完善了《长江三角洲城市经济协调会章程》，对长三角城市经济协调会框架下城市的权利与义务、主要工作内容、准入机制等进行了规定，明确了协调会的主要工作机制，保障了协调会的规范运行。另一方面，在《长江三角洲城市经济协调会章程》的基础上出台了包括市长联席会议制度、办公室工作会议制度等分类别的规章制度，对协调会的具体运作和日常管理进行进一步的完善，保障了协调会各项工作的有序进行(长江三角洲城市经济协调会办公室，2017)。

二是事务性合作与机制建设并重。改革开放以来，长三角区域一体化发展经历了较长的历史过程，催生了较为广泛的区域事务性合作，涵盖经贸、旅游、环境保护、基础设施建设等众多方面。部分区域发展问题往往超越单一城市的管理，因此进一步催生了一体化发展机制的建设和完善，对区域协调发展当中的具体事务进行规范化操作，为区域协调发展创造有利条件;反过来，一体化发展机制的完善也有利于长三角各地区在区域合作当中树立和强化规则意识，更好地引导和保障长三角经贸合作、基础设施互联互通、社会事业融合发展等事务性合作。

三是强调市场机制在一体化发展中的作用。区域一体化发展机制有助于打破行政区划限制带来的市场分割，促进要素的自由流动，从而带来区域经济绩效的提升(张学良等，2017)。从长三角区域一体化发展机制的内容上来看，在政府协商机制以及区域环境治理、安全管理、规划对接等机制建设之外，以市场化机制为主要内容的经贸合作、科技资源共享、知识产权保护、生产标准统一、园区平台建设等是长三角一体化机制建设的重要内容，有利于充实长三角区域一体化建设的基础，实现资源要素在空间的合理配置，形成自发的融合发展局面。

三、长三角区域一体化发展机制面临的主要挑战

机制建设作为区域一体化发展的重要内容，能够规范地方政府间的合作行为，为企业和要素在突破行政区划限制、实现跨区域配置方面营造良好的外部环境。在长三角区域一体化发展进程当中，机制建设始终发挥着重要作用。尽管长三角区域一体化发展机制建设取得了巨大的成绩，但是在区域协调发展的新时期，尤其是在长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略的大背景下，长三角区域一体化发展机制尚不健全，如何通过机制建设保障一体化进程的顺利推进面临着严峻的现实挑战，主要体现在以下几个方面:

一是推进和保障机制建设仍需完善。长三角区域一体化发展当前在政府沟通、经贸合作、资源共享等方面取得了较大成绩，形成了相关的一体化发展路径和相关机制。然而由于发展水平、发展路径、利益诉求等存在区域差异，因此较难保证区域一体化发展进程保持完全的同步性和一致性，区域一体化发展需要强有力的推进和保障机制来确保区域合作的顺利进行。在长三角实现更高质量区域一体化发展的背景下，城市功能定位衔接、产业分工协调、基础设施互联互通等成为一体化发展的重要着力点，这不仅需要城市间相关规划的衔接，同时还需要相关的机制建设来确保相关规划的实施。尽管当前三省一市人大常委会通过协同立法，给予了长三角一体化法律保障，然而未来仍需进一步健全法规实施配套制度，进一步推动相关法规的实施和落地，从而起到真正的推进和保障作用。

二是跨区域利益协调机制仍需加强。区域一体化发展既要维护区域整体利益，又要考虑区域各方的利益诉求(杨宏山等，2018)。然而在当前的区域发展环境中，行政分割的存在使得各地在发展当中更多考虑自身利益诉求，而利益诉求不同导致各地发展中的“成本－收益”不同，各地对于一体化建设的积极性也不同，因此在区域一体化发展存在利益冲突的情况下，跨区域利益协调机制的不健全将会对一体化发展的进程产生影响。以全国首个跨省份生态补偿机制为例，尽管2009年浙皖两省就出台了《新安江流域跨省水环境补偿方案》，针对新安江生态补偿进行协商和沟通，取得了一定的成绩，但在实际操作当中仍然存在一些分歧和困难。在交通基础设施互联互通、产业转移、园区共建等当前区域一体化发展的重要内容当中，目前主要通过财政转移支付、税收分成等形式实现利益协调，涉及土地利用、建设成本和运营成本的分担以及利益分配，但该方面的工作并未形成统一认识，相对应的利益协调机制也大多出现在个别案例当中，未来应当加强统一的跨区域共建共享机制建设(范恒山，2017)。

三是现行考核体系约束。一方面，现行地方政府考核体系主要以GDP、财政收入等为主，在晋升激励的影响以及利益补偿机制缺乏的情况下，各地往往为了自身利益，在某些领域采取非合作的策略来保护自身利益(张颢瀚，2013)。以园区共建为例，同一行政区划内的共建园区发展一般比跨行政区划的共建园区要好，其原因就在于在现行考核体系下，由于缺少统一的GDP、税收分成机制，同一行政区划内的共建园区在GDP、税收分成等方面遇到的困难相对较少，而在跨行政区划的共建园区中，产业由经济发达地区向设置在落后地区的共建园区转移，造成经济发达地区GDP 下降，从而不利于经济发达地区应对现行考核体系。另一方面，当前区域一体化发展缺少明细的度量指标，使得一体化发展很难纳入考核体系当中，甚至有可能由于一体化发展指标的不当设置而导致地方政府竞争的进一步加剧。

四是政策协调机制尚不健全。在当前的长三角区域一体化发展当中，政策层面的协调一般分散于各合作内容当中，然而总的来看发展政策仍不完全一致。这是由于地区发展差异的存在以及行政壁垒的约束使得各地发展政策存在差异(张颢瀚，2013)。尽管企业在不同区域的布局是其利润最大化原则下的最优选择，然而地区之间发展政策的不协调可能影响长三角整体市场规则和市场秩序的统一，例如各地在招商引资中可能通过优惠的税收和补贴政策来吸引资本和企业进入，可能对市场秩序产生影响;各地改革政策和举措的不同，可能影响企业的发展预期和运营成本，从而影响企业在长三角整体布局。

四、长三角区域一体化机制建设的发展趋向

从国家层面来看，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区以及长江三角洲区域一体化发展等国家重大战略的实施将会极大地优化我国区域发展空间，带动区域整体实现协调发展。在新的历史时期，长三角区域一体化发展机制应当以服务国家战略和区域发展需要为导向，着力破解区域协调发展难题，巩固和完善现有一体化发展机制，建立更加有效的区域协调发展机制，进一步强化区域协调发展机制的内生驱动力，实现区域全方位一体化发展。

(一)以市场一体化机制建设为先导，增强一体化发展的内生驱动力

市场一体化机制能够有效引导资源的合理分配，最大限度地体现资源应有的价值，增强长三角区域一体化发展的内在驱动力。20世纪80年代“上海经济区”的发展实践表明，单靠行政力量来推动区域一体化发展并不可行;90年代的长三角一体化进程则主要借助浦东开发的有利时机，以政策优势获取了较大的发展动力(陈建军，2005);进入21世纪以来，随着市场经济体制的逐渐完善，企业、劳动力等经济主体在一体化发展中逐渐发力，通过自主进行区位选择，引导劳动、资本等生产要素的合理分布，极大地推动了区域分工和资源整合的进程，一体化发展向内生驱动转变。机制建设方面，长三角区域合作中以往更多地注重行政性合作机制建设，而在“晋升锦标赛模式”下(周黎安，2007)，行政性合作往往由自身利益驱动，导致区域合作可能存在与市场的脱节，因此在长三角实现更高质量的区域一体化发展过程中，应当重点加强市场一体化发展机制，以企业和居民为主体，引导劳动、资本等生产要素在长三角区域进行合理配置，消除资源错配。

长三角市场一体化机制建设应以建设统一的要素和产品市场为目标，消除区域间、城乡间的要素和产品流动歧视，并构建起统一的市场监管体系，发挥出市场在资源配置中的决定性作用。具体来看，首先应当建立起统一、公平竞争的市场环境，一方面强化竞争规则体系建设，消除企业、劳动力在市场竞争中可能面临的地域准入门槛限制等行政扭曲行为;另一方面应当协同推进地区间市场化改革，在当前不断深化简政放权、优化政府服务方面加强合作，扩大市场机制在长三角一体化中的作用。其次应加强市场监管合作机制建设，进一步完善市场监管信息共享机制、征信联动机制建设等，加强知识产权保护机制建设，统一市场执法标准，构建起良好、有序的市场体系，使得要素投入能够获得合理回报。最后应当发挥企业在市场一体化机制建设中的作用，鼓励区内重要企业以市场化手段进行产业链布局和空间布局，出台长三角区域市场准入负面清单试点方案，简化企业在跨区域投资审批中的流程，消除企业投资障碍，激发区域一体化中的企业活力。

(二)以小尺度区域合作为重点，推进新型城市合作机制建设

长三角区域一体化发展的目标是实现区域内部城市的协调发展。中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中指出要“进一步细化区域政策尺度”，“以中心城市引领城市群发展”，以都市圈、“飞地经济”为主要形式的小尺度城市合作愈发紧密。为更好地发挥出中心城市的引领作用，长三角一体化发展的重点是实现区域中心城市与周边毗邻地区的融合发展，发挥出区域中心城市的经济优势、人才优势、科技优势以及公共服务优势，从而在更大范围内形成区域一体化发展的“强核”(张学良，2018)。为更好地推动小尺度区域合作，应当建立起与之相匹配的新型城市合作机制。

新型城市合作机制应当着重深化区域合作，最大限度地消除跨区域合作的“条块分割”问题，形成城市间全方位的融合发展。具体来看，首先应当推进小尺度跨区域共建。以都市圈建设为例，在现有城市合作发展机制的基础上，建立都市圈层面的政府协调和沟通机制，出台都市圈主要领导联席会议制度，采用相对灵活的方式来加强区域沟通;在都市圈层面出台统一规划，协调城市发展定位，推动跨区域基础设施建设，加强产业协作分工;优化对口合作、“飞地经济”等城市合作模式，以园区为载体，加强园区托管、共建、品牌输出等方面的合作。其次应当实现小尺度区域共治。围绕统一、有序的市场环境和绿色、环保的人居环境，在政府合作机制的基础上，开展小尺度区域共治，加强都市圈信息联网，以中心城市为主体建立都市圈综合治理平台。最后应当建立健全小尺度发展成果共享机制。一方面积极探索和完善园区合作中的利益分配机制以及跨区域利益补偿机制，增强各地在合作发展中的积极性，也为城市群乃至全国层面推广提供经验借鉴;另一方面推进公共服务均等化机制建设，在信息综合联网的基础上，优先推动教育、医疗等居民生活中的基本公共服务的衔接，进而形成全方位对接机制。

(三)以区域整体利益为核心，加快跨区域利益协调机制建设

区域一体化发展的核心是实现区域整体利益的最大化。区域整体利益最大化的实现涉及较多的区域治理问题，包括跨行政区域的环境联防联控、水资源上下游保护、产业跨区域转移等，因此不可避免地涉及不同地区的发展利益问题;再加上现行考核体系的约束，使得各地在涉及自身发展利益的问题上可能采取消极应对的态度，从而可能阻碍了区域整体利益最大化的实现。因此在长三角区域一体化发展当中，应当加快构建跨区域利益协调机制建设，明确各地区发展权责，做好利益补偿工作，有效地推动一体化发展落在实处。

跨区域利益协调机制是跨区域合作的重要保障，也是当前长三角一体化发展亟须解决的重大命题。一方面积极完善跨区域生态补偿机制建设。由长三角各地区出资共同建立长三角生态保护基金，就区域生态保护和环境治理提供专项资助和奖励;深入研究并进一步完善新安江跨区域生态补偿机制，加强经验总结，适时出台长江、黄浦江等跨界河流生态补偿机制，积极贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念。另一方面构建产业跨区域转移利益分成机制建设，例如上海毗邻地区在吸收上海向外疏解的城市功能过程中，建立并完善区域利益分成机制，协调与上海的税收分成工作;在园区合作当中，同样出台相对应的利益共享机制，按照事先约定比例进行税收分成，从政策层面探索如何突破GDP 核算属地原则。

(四)以民间组织合作机制为补充，发挥民间组织在区域一体化发展中的作用

民间合作在长三角一体化发展历程中发挥了重要作用，民间组织作为民间服务力量参与长三角一体化发展的重要形式，在规范长三角市场秩序、促进区域资源整合与民间交流上发挥了重要作用，一定程度上丰富了长三角品牌内涵，也为企业、居民参与长三角一体化发展提供了一条可行途径。民间组织合作机制是长三角区域一体化发展中政府合作机制和市场一体化机制的重要补充，有利于促进长三角信息和资源的共享，实现长三角企业互助，推动行业发展以及技术的交流应用。

民间组织形式多样，业务活动开展也较为灵活，在未来的发展中应当重点发挥各类行业协会、公益组织以及非政府社会团体组织等在民间合作机制建设中的作用，更好地规范民间组织业务活动的开展。具体形式包括:一是构建涵盖企业、高校、科研院所等在内的长三角产业技术联盟、行业协会和商会，整合区域相关资源，实现信息共享，形成多元网络集群组织，共同打造世界级现代产业集群(赵作权等，2018)。二是加强学术团体的交流机制建设，积极倡导和组织跨区域学术交流活动，及时传递各区域在一体化发展中关心的主要问题和发展前瞻，为政府科学研判和人才培养提供支撑。三是加强各地相关协会、公益组织等的跨区域合作平台建设(程必定，2009)，例如在教育方面，进一步完善长三角教师队伍联盟机制，加强三省一市在教师职称互认、课程资源共享等方面的机制建设;在营商环境优化方面，各地区相关协会共同参与，组建跨区域行业发展联盟，就长三角规范市场秩序、服务企业发展展开通力合作。

(五)以协作机制建设为保障，重点做好基础领域跨区域合作

在当前长三角实现更高质量一体化发展的进程当中，应当进一步巩固和完善现有区域协作机制，保障基础领域跨区域合作的顺利进行。一是进一步细化“三级运作”机制。完善现有区域一体化发展实体机构的职能，并在此基础上进一步成立相关分支机构，就长三角区域一体化发展中的有关专题进行组织协调和落实;为更好地促进大城市都市圈建设，尝试在“三级运作”机制的基础上加强更小尺度的政府协商机制建设。二是完善政策协调机制。各地应当加快软环境方面对接，以打造统一市场为方向，加强不同区域间发展和改革创新举措的协调和沟通(唐亚林等，2018);开展城市发展规划、基础设施建设等领域合作，重点协调城市发展定位，开展跨区域基础设施网络建设，为要素跨区域流动提供更大便利。三是完善具体的区域一体化发展保障机制。在当前三省一市立法保护长三角地区更高质量一体化发展的基础上，进一步厘清长三角区域一体化发展的内涵和具体内容，完善立法、强化监督考核;成立区域治理机构，专门协调区域纠纷，保障区域全方位对接机制、利益协调机制等的顺利实施。

注释：

①国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见［EB /OL］．(2008－09－16)［2019－01－03］． http://www． gov．cn /zwgk /2008－09/16/content_1096217． htm．

②国家发展改革委关于印发长江三角洲地区区域规划的通知［EB /OL］．(2010－06－22)［2019－01－03］． http://www． gov． cn /zwgk /2010－06/22/content_1633868． htm．

③三省一市深入推进应急联动齐心协力保障长三角地区环境安全［EB /OL］．(2016－01－18)［2019－01－03］． http://www．jshb． gov． cn /jshbw/xwdt /slyw /201601/t20160118_337007． html．

④长三角食品安全追溯将联网［EB/OL］．(2018－06－14)［2019－01－03］． http://www． shanghai． gov． cn /nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1318095． html．

⑤上海推进长三角“科创网络”建设［EB /OL］．(2018－05－31)［2019－01－03］． http://dqs． ndrc． gov． cn /qyhz /gnqyhz /201705/t20170522_848172． html．

⑥长三角地区一体化的合作机制与主要措施［EB /OL］．(2018－05－31)［2019－01－03］． http://www． istis． sh． cn /list /list． aspx?id =11376．

⑦市会牵头打造“长三角慈善一体化”合作机制［EB/OL］．(2018－10－29)［2019－01－03］． http://shzw． eastday． com/shzw/n1102226/n1144740/u1ai11940065． html．

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