一、长三角城市群协同发展的主要瓶颈

（一）发展体制不协同问题

目前长三角地区已经形成决策层、协调层、执行层“三级运作”的合作机制，在城市层面有专门的城市经济协调会，对区域共同发展起到了重要的协调推动作用。但是，目前仍缺少超越省级行政区、将长三角城市群作为一个整体进行顶层设计、全盘统筹的权威机构和推动机制，遇到涉及区域利益冲突的关键问题，仍难跳出地方保护困局，行政分割仍是阻碍区域协同发展的主要藩篱。同时，政府仍是区域合作的主导力量，企业和社会力量对区域协同发展的推动作用还未得到充分发挥，市场主导的城市分工协作机制尚未健全完善。

（二）城市功能不协同问题

长三角城市群的单中心特征仍比较明显，核心城市功能高度集中，城市结构体系有待优化。虽然近年上海周边城市建设发展速度较快，甚至部分城市的人均GDP、环境品质等部分领域更胜一筹，但是，从城市建成区面积、城区人口规模、城市建设和发展的综合能级实力、国际国内影响力等指标来看，与首位城市的差距仍十分明显。从人口分布结构来看，按常住人口计算，2016年末长三角城市群26市的城市首位度为2.28，超过国际公认的一般均衡值，人口仍高度集中于首位城市；并且与2000年第五次人口普查时点比较，人口首位度不仅没有下降，反而有所上升。从首位城市人口集聚度来看，2016年末上海市常住人口占长三角城市群26市常住总人口的16.0%，较2000年第五次人口普查时的比重提高了2个百分点。近十余年来，长三角城市群人口流动趋势仍以向首位城市集聚为主。从经济维度来看，目前全球最发达的几大世界级城市群，内部都形成了较好的分工协作关系，主要城市有比较明晰、独特的产业定位，城市间形成错位发展格局。例如，美国东北部大西洋沿岸城市群，纽约是世界金融、贸易和文化中心；费城重化工业发达，是美国东海岸主要的炼油中心，钢铁、造船基地，承担近海航运的主要港口；巴尔的摩的有色金属和冶炼工业、国防工业占有重要地位，是美国东海岸的重要海港和工商业中心；波士顿是著名的教育文化名城，市区人口不足60万，缺拥有16所大学，集聚了哈佛大学、麻省理工学院等世界名校，高科技产业发展较好；华盛顿是美国的首都，美国的政治中心，也是世界银行、国际货币基金组织等全球性金融机构总部的集聚地。而目前长三角城市群中主要城市产业发展普遍呈现大而全的综合性特征，不仅发展现状中存在较明显的产业同构、园区重复建设、资源恶性竞争等问题，而且在区域发展战略规划中，未来产业定位趋同特征也比较明显。甚至在城市建设领域，也存在千城一面的趋同发展问题，城市发展定位、地方优势和特色不明显。

（三）交通体系不协同问题

相对于世界级城市群发展目标和协同发展需求，目前长三角城市间的交通基础设施和交通组织管理仍有待完善。例如，城际间的高铁、高等级公路、地铁、公共交通等有效衔接的交通网络体系还未健全完善。区域间断头路仍然较多，路桥费仍然较高，跨省区的公共交通及“一卡通”实质性进展缓慢，港口重复建设、定位相同和无序竞争、地方保护等问题仍比较突出等。以港口交通为例，世界级城市群普遍拥有由数个港口组成的港口群，但相互间形成各具特色、有序竞争、分工合作的发展格局。例如，日本太平洋沿岸城市群，沿东京湾分布着6个港口，其中千叶港主要是原料运输港，横滨港主要是对外贸易港，东京港主要集中于内贸，川崎港专门为企业输送原材料和制成品；美国东北部大西洋沿岸城市群中，纽约港是美国东部最大的商港，重点发展集装箱运输，费城港主要从事近海货运，巴尔的摩港主要作为矿石、煤炭、谷物等的转运港，波士顿是以地方商品转运为主的商港，同时也是渔港，各港口有合理的分工和特色。长三角城市群也拥有通江达海、联系内外的优越港口条件，沿海分布着上海港、宁波港、南通港、连云港等大型海港群，南京港、镇江港、苏州港等沿长江的港口群，但在江海联运、沿江港口、沿海港口发展中，还存在重复建设、定位趋同、资源恶性竞争等不协同、不协调的发展问题。

（四）生态保护治理不协同问题

近年长三角地区环境联防联治取得积极进展，尤其是在大气污染防治方面。2014年1月初，国务院批准成立了长三角区域大气污染防治协作小组，由上海市牵头，三省一市共同制定了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，重点推进十大协作和联合行动。但是，目前长三角城市群尚未建立全面、系统、长效的生态环境协同保护和治理机制。根据我国主要城市污染物排放统计结果，从主要城市废气中主要污染物排放情况、废水中主要污染物排放情况、一般工业固体废物产生量等指标来看，上海、南京等长三角核心城市均处于前列，“三废”污染物排放量居于高位，生态环境仍是长三角城市群发展中的重要短板和瓶颈制约。根据华东师范大学2014年发布的《长江三角洲地区城市化过程及其生态环境状况》报告，按照生物丰度、植被覆盖、水网密度、土地退化、环境质量等要素构成的生态环境状况指数，5年间全区域指数为“优”的面积比例从20.85%增至25.76%，纵向上呈现改善趋势，但区域指数为优的比例也仅占约1/4，且上海、苏州、南京、无锡等已属于“过度发展型”，与世界其他发达城市相比，生态环境质量仍有待改善提高。而在长三角环境污染中，雾霾和水污染等复合型、流域性的环境污染问题仍十分严峻，区域环境环境保护中的联控联防覆盖面还比较窄，推动力度不足，尚未走出一方治理、一方污染，哪里出了问题治理哪里等困局。黄浦江死猪事件、南通江心沙农场发生的上海垃圾倾倒事件等人为原因造成的环境问题仍时有发生，部分地方政府、一些企事业单位和居民等对区域间环境共同体的意识不强，环境协同保护治理覆盖面不全，机制不完善，跨界污染仍是长三角城市群生态环境中的突出问题。生态环境的协同保护和协同治理修复，已成为长三角城市群协同发展中的迫切任务。

二、长三角城市群协同发展的战略路径思考

根据长三角城市群发展面临的瓶颈问题，长三角城市群亟待加快深化协同发展，重点从优化城市职能体系，缩短主要城市间的物理空间距离和经济距离，减少分割，打破阻碍区域内资源要素自由流动的有形和无形障碍，促进城市间资源要素充分共享等方面推动城市间协同发展。

（一）构建城市群协同发展的新机制

加快整合长三角城市群政府、市场和社会的多方力量，构建政府引导、市场主导、社会力量广泛参与的多层次的城市群协同发展机制。

1、设立更高层级的城市群协同发展领导机构

如在国家层面设立长三角世界级城市群建设领导小组，或成立长三角都市区管理委员会等超越省市级政府的权威机构，确保有足够的领导力和权威性，将长三角城市群作为一个整体，对城市群建设发展进行全局性的指导、组织、推动、协调和管理，形成协同发展的保障机制，有效破除行政分割和碎片化发展问题。领导小组及办公室主要负责组织推动长三角城市群规划实施和修编，区域性政策法规的制定，区域重大问题的决策，重大公共设施建设的推动，城市群发展数据调查统计和权威发布，区域建设资金管理和监督等，推动长三角城市群全局性和可持续发展。同时，根据发展需要，在若干重点领域，设立超越省级行政区的专门管理机构或协调委员会，如长三角城市群交通发展委员会、长三角城市群生态环境建设委员会等。

2、建立市场和社会力量主导的协同发展机制

在经济领域，构建开放统一的区域大市场环境，让市场机制在长三角城市群资源配置、产业链和生态链重构中发挥主导作用。在社会领域，根据城市间人口流动和社会发展的实际需求，进行基础设施、公共服务和相关配套政策的有效衔接和互认互通，推动城市群同城化生活圈的实质性深化和城市功能的有序分工重组。支持区域性的行业社团组织和社会组织发展，使企业、非政府组织、居民等成为长三角城市群协同发展的行为主体。

3、完善城市群协同发展的资金支持机制

设立长三角城市群协同发展资金，由长三角城市群内的成员城市共同出资，但是出资比例差异化，同时适当吸引社会资本注入，做大协同发展资金的总量规模。根据发展需要，弹性优化资金投向，加强使用监管，重点用于解决长三角城市群协同发展中的重大公共性问题，重大公共基础设施建设等，增强发展资金对世界级城市群建设的引导和促进作用。

4、增强城市群规划的弹性适应能力

对长三角城市群进行分阶段和差异化的引导推动。按照核心区、拓展区和辐射影响区进行分类引导。“十三五”时期，重点聚焦核心区，即长三角城市群15个核心城市，加快完善综合立体交通网络和一体化的政策机制环境，促进资源要素自由流动，深化协同发展，完善城市职能分工体系，促进经济转型升级发展，至2020年，将核心区建成具有较强竞争力和影响力的世界级城市群。“十四五”时期，核心区逐渐发展成熟，功能向外围拓展扩散，建设重心转向拓展区，即核心区以外，《长江三角洲城市群发展规划》26城市内的其他城市区，至2025年，拓展区与中心区形成协同发展的紧密整体。“十五五”时期，长三角城市群的建设发展范围继续向外围拓展深化，辐射带动长三角地区26城市以外的其他城市，以及长三角地区外的其他省区相邻城市，至2030年，长三角城市群经济地理区域扩围，城市群功能明显升级，建成全球一流品质的世界级城市群。健全完善规划评估机制，对《长江三角洲城市群发展规划》实施情况进行定期评估，同时根据环境条件和发展要求变化，对规划相关内容进行合理修编，增强规划的弹性适应能力，更好地指导长三角城市群发展。

（二）促进城市群职能分工体系重构

目前长三角城市群“一城独大”的特征仍比较明显，为促进区域内城市形成有序的分工体系，亟待推进核心城市功能疏解。上海宜进一步发挥龙头作用，主动做减法，促进长三角城市群的职能分工体系优化重组。

1、增强核心城市的全球竞争力和影响力

充分把握上海新一轮城市总体制定实施的战略契机，紧紧围绕卓越的全球城市建设目标，进一步聚焦全球资源配置中心、流量经济枢纽、科技创新中心等关系全球竞争力和影响力的核心功能；主动跳出自家“一亩三分地”，在长三角城市群大格局中，疏解上海的非全球城市核心功能，加强主要功能区空间布局在长三角城市群的优化重组及协同建设培育。

2、有效疏解中心城区功能

目前上海市常住人口超过2400万，建设用地开发强度约45%，人口、资源、环境承载力已接近上限，尤其是中心城区常住人口达1000万，住房、交通、环境等压力凸显，下一步发展中需要突破行政区限制，完善与长三角其他城市的同城化生活圈，将一部分居住、生活配套功能向外疏解。开展长三角主要城市功能定位的专题研究，由上海市牵头，组织三省一市权威专家，根据上海全球城市建设及长三角世界级城市群建设目标，深入研究长三角世界级城市群的城市职能分工体系。研究确定上海需要向外疏解的功能，以及通过协作共建更利于促进区域共同发展的功能。其他城市基于自身发展基础、资源禀赋优势和发展需求，研究确定可能承接的功能，以及实现的机制和途径等，通过充分的互动与深入研究，促进上海中心城区功能向周边城市疏解。

3、促进城市体系优化重组

有效引导长三角城市群城市体系从单中心结构向多中心结构转变，培育若干个具有较强国际竞争力和影响力的二级核心城市，与核心城市分工协作，共同引领长三角城市群加快建成综合实力领先的世界级城市群。

4、协同建设重大功能区

将上海“四个中心”、国际科技创新中心、自由贸易区等重要功能区建设，作为长三角城市群的共同目标，通过优势互补、分工协作，协同推动世界级城市群功能地位的形成，实现国际竞争力和影响力的整体提升。

（三）完善城市群综合交通网络与管理机制

加快优化完善长三角城市群的综合立体交通基础设施，以及一体化的交通组织管理，优化城市群的空间格局，缩短城市间的时空距离，促进城市间资源要素有序流动，为城市群协同发展及世界级城市群建设提供支撑和引领。

1、全面构建现代综合立体交通网络体系

根据世界级城市群的战略目标和发展需求，优化完善长三角城市间的交通基础设施网络。重点以沿江、沿海、沿沪宁合、沪杭甬等为主要发展轴，以主要城市为节点，构建多中心、放射状的现代交通网络体系。加快长三角城市群沿江交通网络建设，实现上海与沿江各城市高速铁路、高等级公路和水运全方位有效对接，构建沿长江经济带的发达都市连绵区，增强长三角城市群在长江经济带建设发展中的支撑引领作用。加快优化完善上海北至新亚欧大陆桥头堡和丝绸之路经济带桥头堡连云港市、南至温州市的综合交通条件，推进高等级铁路建设，加强海陆空多种交通方式对接，构建贯穿整个长三角沿海城市的现代交通轴和经济发展轴，全面带动沿海两翼地区发展，充分发挥沿海优势，增强对内陆地区的辐射带动能力，同时增强长三角城市群在“一带一路”建设中的引领带动作用。

2、完善中心城市与主要节点城市的快速交通网络体系

尤其是完善主要城市与核心城市上海之间的交通联系，增强中心城市的向心力和辐射力，为形成世界级城市群核心城市的要素控制能力和影响力奠定基础。高速铁路、高等级公路力争全覆盖，深水航道与集疏运体系全面对接。推动长三角临海高等级公路、高等级铁路建设，强化上海在南北两翼沿海城市中的交通枢纽地位，缩短与沿海地区主要城市的经济距离，促进中心城市与城市群内更多城市深化协同发展。

3、完善同城化交通网络体系

长三角城市群核心区，加快完善以上海为中心的同城化交通网络体系建设。上海与周边江浙相邻城市，进一步推动环沪城市与上海轨道交通对接，构建核心区城市间由地铁、磁悬浮、同城化的公共交通体系等不同交通工具无缝对接的综合立体城际快速交通网络。上海至南京、杭州等区域中心城市，积极探索磁悬浮等快速交通方式。

4、探索构建城市群内部一体化的交通管理机制

推动长三角城市群内公交一卡通、通关一体化等的全面实质性实施，支持主要城市间开通城市公共交通线路，试点推动区域内主要城市间车辆通行费减免等区域性政策，构建一体化的交通管理政策机制，促进长三角城市群内城市间资源要素充分流动。

（四）构建城市群生态环境协同保护治理机制

加快构建长三角城市群生态环境协同保护和治理的长效机制，提升长三角城市群的生态宜居性，增强可持续发展能力。

1、探索建立区域性的城市群环境管理机构

在长三角城市群探索建立区域性的环境管理机构，如长三角城市群环境建设和管理委员会，统一负责长三角城市群区域性的环境立法、环境准入标准和污染治理要求等的制定；统一负责区域性的项目环评、环境污染监管和生态治理修复。建立长三角城市群统一的环境监测平台，区域内环境信息全面联网，重要环境信息及时互相通报。对于存量污染性项目，坚持谁污染、谁治理。对区域内新增重大项目，尤其是处于长江、太湖等共有水域上游、主要城市上风向、滨湖或水源保护区等生态敏感区域，引入可能产生跨区域环境影响的项目，必须经过地区环评机构评审通过后才可以立项。项目建成后，由该机构统一进行污染排放治理监管。健全完善跨界污染事件的应急联动机制，尤其是有约束力的长效联合执法机制及有效的责任追究处罚机制。

2、建立长三角城市群生态发展专项基金

重点支持跨区域的环境污染防控、生态环境治理修复以及生态保护补偿等。探索跨越行政区的长三角城市群生态补偿机制，对位于长三角城市群生态敏感区，因区域性生态保护需要而限制地方经济发展，在区域环境保护中承担生态保护功能、作出积极生态贡献的地区，予以合理的经济补偿。对城市群内低碳城市建设，予以有效的引导扶持。

（撰稿：薛艳杰 上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）