一、长三角农业协调发展的瓶颈问题

（一）农业协同发展的动力不足

一是区域整体利益尚未形成，内在动力不足。长三角各地在农业发展领域整体上仍处于各自为政阶段。长三角地区分属三省一市，行政分割体制下地方壁垒客观存在，各地政策相异，禀赋不同，所处发展阶段各异，利益诉求差别较大，如缺乏区域整体利益驱动，区域合作较难深入。地方政府各部门在制定政策时，尚未把区域利益作为行动的最终目的来考虑，长三角农业协同发展仍受制于各自行政目标限制，难以实现真正意义上的区域农业协同发展。“黄浦江死猪事件”也折射出大长三角各地方政府各自为政，缺乏区域合作意识，这也是目前长三角农业协同发展面临的瓶颈所在。

二是缺乏农业协同发展规划，外在驱动力不足。按照《长江三角洲地区区域规划》，产业发展与布局、资源利用与生态环境保护是区域合作的重要内容，但长三角地区在农业发展与布局和农业生态保护方面均缺乏区域合作规划，农业合作的目标、重点、资金需求等不明晰，区域合作随意性和盲目性较大 ，且易于流于形式，难以形成区域合作的推进机制。

（二）农业协同发展机制尚待完善

2008年起，长三角地区在政府层面已经形成“决策层”、“协调层”和“执行层”三级运作的区域合作机制。确立了“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”的机制框架，但该区域协同机制尚不完善，这种不完善同样存在于长三角区域农业协同发展领域。

一是达成的协议缺乏强制性约束力。目前，虽然设立了包括产业和食品安全在内的12个重点合作专题，并已经在越来越多的领域, 如工商、人事、生态治理等方面已经形成了制度性的协议, 但总的来说缺乏法律效力, 区域共识的达成缺少稳定性, 相关的合作机制容易受到地方领导调动的影响。此外，从合作内容上来看，所缔结的行政契约内容过于原则, 很多只是一种意向或认识, 各方事后应采取的具体措施不多;在长三角的各种协议和意见书中, 找不到有关违约责任的规定, 因而, 需要更具体的、有责任追究机制的制度体系的出台 。

二是区域整体立场的“组织者”缺位。长三角与京津冀和珠三角都不同，京津冀的协同发展有中央各部牵头组织协调，珠三角本就在广东省范围之内，长三角区域涉及三个省份和一个直辖市。农业的区域协同发展是一个复杂的行为系统，通常需要一个内生于系统的“组织者”。而在“群龙无首”的集群体系内，要素流动要突破行政壁垒、组织壁垒存在较高成本，导致“组织者”通常是缺位的 。结果是各地各自为政，基于整体关系的区域经济运行体制难以形成，导致长三角区域缺乏整体效应。目前虽然每年轮值召开主要领导座谈会和联席会议，但议题多从当前工作任务清单中选择，鲜有从区域整体角度关注长三角区域协同发展的阶段性目标、进展情况、成效及评价等问题。

三是引导和激励机制尚待完善。虽然建立了长三角合作与发展共同促进基金，但目前该基金仅用于重大课题、重要规划、重点方案的研究，在引导各地政府加强区域合作，激励社会资金向有利于长三角区域农业协同发展的方向加大投资等方面，该基金发挥的作用还比较有限。

二、长三角农业协调发展的战略路径

要构建形成长三角农业协同发展整体框架，在现代农业发展、农业物流、农业科技创新和推广、农业生态保护等方面实现区域协同发展，需要构建包括管理机制、引导机制和多元共治在内的长三角农业协同发展三大机制，促进协同发展机制制度化、法律化，构建完善长三角共同农业政策引导体系和长三角农业协同发展配套体系。

（一）构建长三角农业协同发展三大机制

（1）进一步完善区域协同发展的管理机制。建立跨省市的战略型和规划型的常设管理机构,赋予其超越地方行政壁垒在整个长三角区域进行资源配置的权力和职能，致力于整个区域农业的整体开发，专门研究三省一市凭一己之力难以解决的问题，并制定出台促进长三角区域农业协同发展的相关法律、规划和政策。为加快一体化进程，京津冀三地已签订了《贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略推进实施重点工作协议》等多个合作框架协议，长三角地区也有必要在“三省一市”的更高层面成立协调机构，解决重大事项，实质性推动长三角一体化发展。

（2）构建和完善长三角区域农业协同发展的引导机制。如可借鉴欧盟经验，成立类似欧洲农业指导和保障基金、渔业指导融资基金、欧盟团结基金等的长三角农业协同发展基金，三省一市按照一定比例（如GDP的0.1%）出资，接受来自社会各界的以促进区域合作为目的的捐款，作为引导资金，引导整个长三角区域农业合理布局、促进长三角区域在农产品市场、农业科技与推广、农业生态等领域的一体化发展，引导长三角地区农业向高质、生态、高效的方向发展，鼓励农民的职业化、专业化、年轻化发展，形成三省一市利益共享、风险共担的新格局。

（3）构建多元共治的协作框架，形成长三角区域农业协同发展的推进机制。一是建立一套功能性的组织机构，形成制度化的议事和决策机制。二是建立类似欧盟那样的谈判机制, 使各层级政府的诉求有制度化的表达与决，并在共同利益的导引下进行合作、协商和共享 。三是形成多方参与的监督机制。如建立长三角农业发展各领域协同发展的评价指标体系，定期对合作效果进行评估并公开发布，建立全覆盖的农业生态环境监测点，定期公布监测结果等。鼓励大户、家庭农场、农业合作社及联社、农业龙头企业等各利益相关方代表等社会力量参与，在实现多元化治理的同时发挥社会力量对长三角农业协同发展的监督和促进作用。

（二）促进协同发展机制制度化、法律化

可借鉴欧盟在一体化过程中所普遍采用的法律协调的方式, 将区域协调机制的运作及协调的理性化成果以法律的形式固定下来,实现非制度性协调向制度化协调的转换。

首先，中央政府应明确对长三角农业协同发展的支持，为区域协调管理机构的合法性背书。如可赋予长三角区域合作机构资金分配权，对国家支持地方的农业生产和农业科研及推广的政策资金作为引导资金，通过区域协同机构实施的可行性，并明确国家各部委在长三角区域农业协同发展中的责任。

其次，尽快启动新一轮长三角区域发展规划，把推进农业协同发展作为长三角区域合作的重要内容，明确以“共同规划、联合行动”为主要协同方式，提出制定包括长三角农业协同发展规划在内的一系列长三角共同农业政策的具体要求。聚焦特色农业合理布局、农产品质量和安全检测标准、农业科研与技术推广、农业生态保护与修复、农民组织化职业化等六大重点领域；明晰三省一市的职责及违约责任，强化长三角农业协同发展规划的约束力，明确规划要求和时间表，确保规划可操作、可实施。如可对表国家农业可持续发展规划、土壤污染防治行动计划等规划、长三角城市群规划等各类规划，结合2030年长三角农业发展的愿景，确定到2020年和2030年长三角农业协同发展机制建立和各项政策出台的阶段性目标、各方职责和时间表，以确保长三角区域按时实现各项规划要求。

第三，加强研究，尽快制定六大协同领域的共同政策，并在试运行两到三年之后，修订形成具有法律效力的法律和制度。

（三）构建长三角共同农业政策引导体系

（1）构建农产品供给的区域协同保障体系。构建利益补偿机制，在长三角统筹农业生产布局。加强“菜篮子”、“米袋子”、“果盘子”在长三角三省一市范围内的专业化、规模化布局，建立粮食保有量区域补偿机制，粮食规模化生产补偿机制；建立较高的长三角农产品质量等级标准，对满足质量标准的农产品经营者提供补贴。奖励参与国家地理标志产品基地建设的生产者，引导特色农产品基地建设。

（2）构建农产品安全的区域协同保障体系。参照各类国际标准，制定不低于各国际标准的长三角农产品安全标准体系；构建长三角农产品安全联盟，对会员企业或合作社的生产和产品安全进行全方位监管，为会员企业提供包括处理国内、国际贸易在内的各项有关产品安全的服务；建立全域联网的农产品追溯系统，经营者不诚信行为纳入诚信登记与查询系统，并实行严格的行业禁入政策；加强三省一市农产品监管部门合作，实行联合行动，进行从“田头到餐桌”的农产品安全协同管控。

（3）引导构建区域经济协同的农业产业结构体系。通过提高补贴，引导农业经营主体生产国家地理标志产品，形成若干特色农业生产基地；加大对育苗育种、冷链物流和农业生产、监测和检测设备等农业机械消费的补贴；促进农业智能化发展、融合发展，鼓励发展农业休闲、旅游、观光、养老等都市农业生态增值服务业。刺激各地错位竞争，丰富农业产业链，形成协同发展的农业产业结构体系。

（4）引导建立农业生态环境的区域治理体系。建立长三角农业生态环境管理统一的专门机构，参与制定区域性的环境立法、环境准入标准和污染治理要求；建立统一的农业生态环境监测平台，实时共享区域内农业生态环境信息；参与区域性重大项目环评、环境污染监管和生态治理修复；设立长三角农业生态建设专项基金，重点支持跨区域的环境监测、污染防控、生态修复等。

（5）引导建立统一的职业农民培训政策体系。共同合作，培育新型经营主体和面向长三角全域的社会化服务组织；制定并逐步提高农业进入标准；制定青年农民职业培训和投资农业补贴政策，引导懂技术、会经营的年轻人进入农业。

（6）建立区域性农业科研和农业技术推广体系。共建共享农业科技基础设施， 如联合购买大型仪器设备、促进现有农业科研基础设施和科研仪器设备的向社会开放，实现跨区域共享，加强科技人才库、信息库、资源库建设，促进相关研究团体、协会的区域化；结合长三角农业特点，建立农业科技攻关和技术推广项目库，通过共同发展基金引导科技合作，如可规定基金资助的项目须以合作形式进行；加强对农业企业（包括农机、化肥、农药企业）和合作社开展农业科技研发的引导扶持，使企业和合作社成为技术创新和应用的主体;建立长三角农业科技协同创新联盟，搭建农业科技融资、信息、品牌服务平台；逐步把农业科技推广职能和资源赋予涉农的高校、科研院所、职业院校，在各地建立由当地涉农院校一把手全权负责的农业技术推广办公室，发挥他们在农业科研成果转化中的作用，把科研和成果转化紧密结合，提高农业科技贡献率；探索建立长三角农业科技成果交易中心,加强农业技术信息交流。

（四）完善长三角农业协同发展配套体系

（1）加快推进财税体制改革和行政官员考核、评价以及擢升机制。加强资金投入，确保农业协同发展基金的充足和稳定；把促进长三角区域农业协同发展纳入地方考核系统，提高各地方政府协同发展积极性。

（2）把农业协同发展情况纳入统计体系，形成协同发展进展定期评估机制。目前，“京津冀”、“长三角经济带”的整体发展情况已经纳入地方统计体系，并反映在每年的中国统计年鉴中，把“长三角”地区农业协同发展情况纳入统计体系，并在此基础上，定期对农业协同发展进展作出评估，有助于摸清现状、发现差距，为决策提供依据，有利于社会监督。

（3）建立农业协同发展信息定期发布制度，加强公众监督。向社会公开发布长三角农业发展规划，定期发布规划执行情况、及六大协同领域进展。定期了解各类农业经营主体、农业研发和技术推广人员、环境保护组织和公众对区域农业协同发函的反馈意见，形成政府主体、公众参与、相辅相成的农业协同发展自我促进发展格局。

（撰稿：戴伟娟 上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员）