在京津冀、粤港澳大湾区之后，长三角一体化也上升为国家战略。在中国的三大城市群中，长三角的市场化、一体化程度都走在前面，中国的第一个国家级新区、第一个自贸试验区都落在这里。

然而，不少地区出现的一体化障碍，长三角也有，比如断头路、瓶颈路。行政的分割使得跨区域的一体化发展面临各种障碍，要突破这些障碍既需要市场化的力量推动，行政手段的干预引导也不可或缺。

跨区域一体化如何推进？长三角一体化示范区自然需要率先探路，在解决体制机制问题的同时，更应从打通断头路、瓶颈路这样的小事做起，引领长三角的一体化。

6月的淀山湖旁，晨晖洒满湖面，虫鸣近在耳旁……走在星罗棋布的湖泊与鳞次栉比的古镇中，一时间难以想象脚下这片土地即将迎来的变化。在6月14日召开的第十一届陆家嘴论坛上，上海市政府副秘书长、发改委主任、长三角区域合作办公室主任马春雷透露，今年6月底7月初会出台《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。

目前，上海正与江苏、浙江两省根据《规划纲要》研究制定长三角一体化发展示范区方案。这份将以落实国家战略为核心，打破“划区而治”传统，体现跨区域协同、探索一体化体制机制的方案，将成为引领与推进长三角更高质量一体化发展的关键。

21世纪经济报道记者注意到，自5月13日中共中央政治局审议《规划纲要》后，有关示范区建设的蓝图与目标有了全新的定位。6月3日，在上海召开的推动长三角一体化发展领导小组会议提出，“建设长三角生态绿色一体化发展示范区”。

“生态绿色”成为当前建设长三角一体化示范区的核心方向。在此之前，沪苏浙交界处跨区域协同下的城乡发展、产业协作、设施共享和环境共治取得了哪些实质成果？在先期探索建设进程中存在哪些问题？ 6月上旬，21世纪经济报道实地走访示范区内的三地企业、社区与园区发现，在《规划纲要》尚未发布之前，区域内已实现多重探索建设，同时也迎来关键的调整准备期。

受访专家表示，“生态绿色”的发展定位，为长三角一体化发展明确了类似建设德国“黑森林”的低密度高质量发展路径，以此来引领未来长三角一体化高质量发展的方向。

不走传统开发区路线

长三角一体化示范区的说法最早出现在今年初召开的上海市两会期间。在今年1月27日召开的上海市第十五届人民代表大会第二次会议上，政府工作报告中就明确提出了要设立“长三角一体化发展示范区”。近乎同时，“长三角一体化发展示范区”的概念也出现在今年浙江省政府工作报告中。在最初两地政府工作报告提及的示范区建设设计框架中，长三角一体化发展示范区的建设，将聚焦推进基础设施、科技创新、产业协同、生态环境、市场体系等合作项目建设，同时健全养老服务、医疗卫生等公共服务的合作机制。

在早期确立示范区发展框架的基础上，城乡建设、产业协同等领域的共享机制正逐步打破早年间行政壁垒，走向一体化发展的路径，但示范区内的一体化更多是在现有基础上的合作与共享，在规划共建领域的目标定位却并未清晰。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，选择在沪苏浙三省市交界的区域建设一体化发展示范区，是要探索不打破行政边界，引导交界区域从行政区向共建区演化发展。“在此过程中，有争议、矛盾的地方也是必然存在的，就需要有针对性明确发展的原则与目标。”曾刚告诉记者，过去邻省交界处因区域分割，通常也是经济发展、工业化水平、生态保护相对较弱的地区，在此基础上探索高质量与一体化发展是个不小的挑战。

虽然《规划纲要》尚未正式对外发布，但5月13日中央政治局会议审议《规划纲要》后，记者注意到，有关长三角一体化示范区的建设目标也逐渐明确。今年5月中旬，马春雷曾公开表示，我国生态保护和区域经济如何协调发展是一个重要命题，如何真正实现“环境友好型”的经济发展，把生态保护和经济发展统筹起来，长三角要率先破题。马春雷指出，长三角一体化发展示范区的定位是贯彻新发展理念的“样板间”，这样的定位意味着，示范区的建设也绝对不是要走传统开发区的路线。

不久之后的6月3日，在推动长三角一体化发展领导小组会议上，长三角一体化发展示范区有了明确的“生态绿色”建设目标，会议提出“强化生态环境共保联治，紧紧围绕保护生态环境和实现绿色发展这个主题”的具体要求。“确立这一方向后，也意味着三地间的生态共治将更加重要。”曾刚认为，将生态绿色放在长三角一体化示范区建设的第一位，实质是在强调基于生态文明，融合传统文化，在发展高科技产业的基础上，在中国建设一个对标国际高绿化低密度开发的高品质核心区，即在守住这种绿色生态的底线前提下，在示范区内实现一种跨越式的发展探索。

省际道路上的石墩拆了

近半年，在明确长三角一体化示范区的建设路径与目标的同时，在产业协同、交通互联、公共服务等既有基础领域的建设上，沪苏浙交界地区的举措频频，正为早期示范区建设编制一体化的网络格局。2019农历新年伊始，《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》便正式发布，明确了两省一市交界处三地在规划契合、设施汇合、产业耦合等7个方面的51项重点工作。

6月上旬，21世纪经济报道记者在上海青浦、江苏吴江和浙江嘉兴三地走访时看到，近半年时间三地之间在打通瓶颈路、断头路，推进产业协作和公共服务等领域所取得的成果明显，逐步加速共享与共建的步伐。在嘉善县姚庄镇丁枫公路上，记者看到沪嘉两地来往的车辆川流不息，很难想象一个多星期以前，这里傍晚时由汽车尾灯所构建的“红灯长龙”景象。记者从嘉善县公路管理处了解到，5月31日嘉善县共拆除了2条县道、4条村道上的限宽石墩，打通了通往沪苏两地的“瓶颈路”。在此之前，部分道路上的石墩“站岗”甚至长达7年之久。

除了打通分散在乡间的“瓶颈路”外，记者还在示范区内看到，三地正着力打通省际断头路，在毗邻处构建多重交通互联互通体系。在实地采访中，沿着吴江汾湖康力大道通向上海青浦方向，以往因交界处朱曹荡湖泊的地理阻拦而在此出现了多个断头路，吴江与青浦两个隔湖相望，汽车行驶至此只能选择“沪昆高速”，或者绕路“沪青平公路”两条主干道。一直以来，这一现象也代表着三地毗邻区内多数“断头路”的常态。

不过，在今年初三地签订的《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》中，青浦东航路连接吴江康力大道贯通工程、嘉善丁栅至天凝改建拓宽工程被明确写入方案，成为带动示范区内打通断头路的标志性工程。

此外，在三地交通互通方面，今年3月5日，吴江黎里分别到青浦、嘉善西塘的 7618路和7619路公交车开通，三地之间的公共交通真正意义上实现了零换乘。“不要小看跨省公交车的开通，改革开放40年才终于实现公交车的互通，这并不简单。”上海社科院副院长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任王振告诉记者，公交车跨省运营难在管理制度的协调，跨界公交的开通，往往意味着制度协调的突破，这是值得肯定的。

记者梳理发现，当前以交通管理制度的突破为代表，在三地交界处的示范区内的制度互通，还包括三地营业执照跨区域一网通办、电力服务“跨省一网通办”，推行行政审批和便民服务事项的互联互通等。

或许，制度的互通还将迎来更大程度的创新。21世纪经济报道记者调查了解到，目前青浦、吴江和嘉善三地的部分地区已经对户籍变迁进行冻结（符合人才引进落户条件的除外），三地有关部门正在规划设计多个层面的公共服务领域的制度互通创新。

浙江省发展规划研究院首席研究员潘毅刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，在一体化示范区的初级阶段中，依托政府行政手段的规划与引导，实现在交通互联、制度互通等领域的对接，将逐渐在示范区内形成一张打破行政壁垒阻隔的网络，推动人流、物流、资金流和信息流四要素的自由流通，最终形成一个强大、统一的一体化市场。

嘉善小镇吸引上海高端人才

在长三角一体化示范区内，区域间的产业分工与协作无疑是关键的一环。如何打破传统的发展模式，避免产业同质化竞争，对于当前的长三角一体化示范区来说，在近半年的实践中也逐步在探索。

在实地走访中，记者发现近年来在沪苏浙三地交界处，围绕产业分工合作的布局形成由政府主导与市场自发的两种驱动要素，共同推动区域内的产业协作走向纵深。

上海博储机械工业有限公司总经理陈鹤松告诉记者，考虑到企业对不同生产要素的配置需求，很多类似此前在上海青浦的中小制造型企业已经逐渐形成了加工制造在吴江、嘉兴，销售与研发留在青浦的整体产业分工格局。“从企业经营的角度来说，这更多的是企业自发的行为。”陈鹤松对记者表示，一方面沪苏浙交界三地间的市场相通、位置相近，符合现阶段企业生产经营的配置要求；另一方面，生产与经营所需的要素流动也在三地间密切进行，客观上也推动着企业自发地将不同的生产要素放在配套更加健全的地方。

在吴江汾湖工业开发区和嘉善部分开发区内，21世纪经济报道发现类似的加工制造、物流运输等企业仍占据一定比例，在当前上海整体产业升级的背景下，市场已经自发地在三地间形成了“销售研发在上海、生产加工在吴江、嘉兴”的产业分工与集聚格局。

不过，这种由市场自发所形成的较为粗放的产业分工与合作机制，其所涉及的产业结构并非长三角一体化示范区产业的建设目标。实际上，自去年11月长三角一体化上升为国家战略后，由政府主导的高科技产业协作平台逐步在沪苏浙三地交界处形成。

2018年12月30日，中新嘉善现代产业园项目正式落地嘉善县便是其中的典型。这是长三角一体化上升为国家战略后，在浙沪两地交界处第一个探索跨区域合作的产业平台。其核心体现在合作区域实行“双主体”管理机制，设立园区管委会，履行行政管理职责。

记者了解到，截至目前，该产业平台所在的嘉善姚庄镇，全镇90%以上的外资项目、80%以上的人才和70%以上的三产项目从上海引进，有接近200名高端人才和高层次管理人员居住在上海、工作在姚庄。

从市场自发形成的粗放型产业分工，到如今政府主导的高科技产业协作，在长三角一体化上升为国家战略的背景下，示范区内的产业升级路径依稀可见。只不过，在当前的示范区整体发展过程中，这种区域内的产业协作升级路径还远远不够。

在淀山湖南岸的青浦金泽镇，21世纪经济报道记者看到了尚在建设的华为研发中心，步行半小时就能够达到淀山湖畔。未来这里将布局以移动终端（华为手机）等为重点的全球科创中心，同时也被视为体现生态保护与区域经济协调发展中一个“非常好的选择”。

潘毅刚认为，对于现阶段长三角一体化示范区的产业发展而言，关键是将上海作为龙头的优秀产业资源向西打开内陆腹地市场，尤其是在三地边界处打破一些制度壁垒，实现创新要素对周边产业的驱动发展。“现在更多的还仅是共享，而以后更需要的则是产业的规划共建。”潘毅刚告诉记者，未来在示范区内通过合作、共享到共建，还需逐步摸索一条新的产业发展路径，使得过去传统的粗放产业实现淘汰与升级，这就需要未来在长三角一体化示范区内针对不同地区的产业、生态等基础条件进行整体布局与探索。

期待制度创新

不得不承认的是，长三角一体化示范区的现有建设仍处在起步阶段，在交通基建、制度互通和公共服务等领域仍有很多的空间探索跨区域协同与创新。在实地走访中，记者发现在嘉善与青浦、吴江之间的乡村道路中，仍有不少“断头路”和石墩的存在。事实上，在一体化发展的趋势下，类似这些“断头路”的领域还不同程度地存在，仍需多方力量进一步推进。

曾刚告诉记者，在《规划方案》尚未发布前，沪苏浙交界三地的一体化示范区先期探索存在不同程度的偏差。集中体现在，在产业发展路径方面，吴江和嘉兴更多地扮演着承接产业转移的角色，在此过程中难免会涉及到一定程度的土地开发等传统经济发展的路径与模式，这与未来三地共建的示范区建设目标并不一致。

“示范区建设并非要建设成为完善的交通设施、高密度的成熟社区那种模式。”曾刚认为，此前一些地区存在一定程度的认识误区，这或许是近期中央政治局审议《规划纲要》后，强调长三角一体化示范区的建设要“强化生态环境共保联治，紧紧围绕保护生态环境和实现绿色发展这个主题”的用意所在。

曾刚指出，在即将发布的《规划方案》中，或将明确在坚持生态优先的基础上，对示范区内的生态保护和产业规划进行统一布局，作为规划建设的重点，以体现“高质量”与“一体化”发展的两个关键。潘毅刚认为，此前在一体化示范区的探索实践中出现一些偏差也正常，这是早期一体化探索过程中必然会碰到的问题。 “目前来看，现在很多一体化的实践都还是行政化的手段在大力推动，尤其体现在产业建设方面，最后还应形成一种以市场为纽带实现共享共建的制度才行。”潘毅刚告诉记者，某种程度上来说，长三角一体化示范区建设成功与否的关键，还是最终取决于怎么去建立市场化竞争的制度与格局，真正让市场发挥在资源配置中的核心作用。

潘毅刚认为，从整个示范区的建设角度来看，既非需要扼杀所有有竞争关系的“相同”，也非全部要实现市场自由化配置，而是在探索建设的过程中，能够找准政府的职能定位，再以市场的机制来解决存在的现实问题。 “这就要求制度创新的突破。”潘毅刚表示，是否能实现税收分成、突破属地管理等制度创新，还需等待即将发布的《规划方案》中细则来公布答案。