建立健全长江经济带生态补偿机制，关键是要明确补偿什么、补偿多少、怎么补偿。长江经济带范围广、差异大、利益复杂，已有的理论基础、实践经验和政策措施都面临适应性不足的问题，需要进一步深化研究，根据长江经济带建设和发展不同阶段遇到的突出问题，适用不同的理论、经验和政策措施，提出针对性的解决方案。

一、分阶段建立和完善长江经济带生态补偿机制

（一）根据长江经济带阶段性生态环境目标明确生态补偿机制重点

根据2017年7月国家环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》所确定的目标时间节点，将长江经济带生态环境保护分为两个阶段：

第一阶段为2020年之前，规划目标是“生态环境明显改善，生态系统稳定性全面提升，河湖、湿地生态功能基本恢复，生态环境保护体制机制进一步完善”。这一阶段的主要任务是尽快遏制生态环境尤其是长江水质进一步恶化的趋势，强化污染治理，推动区域协同联动。这一阶段主要是纠正过去一段时期经济社会发展中各种负外部性造成的不良后果，时间紧、任务重，与经济领域供给侧结构性改革密切相关，政府尤其是中央政府的行政手段将发挥主要作用。这一阶段生态补偿机制仍然以纵向补偿为主，横向补偿在较小范围内（如省内、相邻两省）探索，目的是积累数据和经验。同时，为将来在更大范围内建立生态补偿机制创造基础条件，需要推进相关配套制度尽快完善，如界定自然资源产权、搜集整理数据、建立交易规则等。

第二阶段为2020-2030年，规划目标是“干支流生态水量充足，水环境质量、空气质量和水生态质量全面改善，生态系统服务功能显著增强，生态环境更加美好”。这一阶段任重道远，主要是加大生态建设投入，提供更为优质的生态服务产品，生态价值充分显现并获得市场认可，受益者有意愿、有能力、有条件为不断提升的生态价值支付合理报酬，生态环境保护者获得应有的收益。这一阶段主要是通过环境保护和生态建设不断提高生态系统正外部性服务的供给能力，提升生态产品价值，在数据积累和交易不断增多基础上，市场机制逐渐发挥更大更显著的作用。这一阶段各项基础制度和配套措施逐渐完善，横向生态补偿机制向更大范围扩展。

（二）根据建设长江经济带生态补偿机制的难点明确主要思路

界定利益相关方、确定补偿金额、明确补偿方式是生态补偿机制3个关键环节。长远看，为建立长江经济带生态补偿机制，必须解决3个重要问题：一是如何界定长江经济带生态受益方和受损方，特别是利益相关方除政府外还包括哪些群体，这些群体以何种方式体现各自的利益诉求；二是如何确定相关方受益和受损的程度，即确定补偿的标准，特别是长江经济带各种生态效益如何计量、观测和货币化统一表达；三是如何补偿，即确定相关方利益均衡的补偿方式，特别是在不能进行直接交易或间接交易情况下如何找到更接近市场交易的替代方式，还需要明确当存在众多补偿主体时如何确定优先级。要解决这3个关键问题，需要从资源配置、管理体制、政府引导、社会参与等角度进行思考。

1.统筹考虑长江经济带整个流域的资源和经济社会生态发展目标。国际上流域开发管理基本上走的是一条先污染、后治理的路，先经历了大规模水资源开发导致流域水质恶化，然后再加强工业污染控制和水资源保护。长江经济带生态补偿要实现水污染综合防治、水生态环境恢复，需要树立区域和谐的流域水资源—环境—生态综合管理理念，从单纯重视河流自身转变为对整个流域的管理，从专门规范流域水资源逐步演变为统筹考虑流域内所有资源、环境要素，从流域生态系统整体功能进行流域管理，强调流域生态保护与流域社会经济发展的关系，从经济、社会、环境的角度进行流域生态系统的综合管理。长江经济带上游、中游的环境保护和生态建设，需要与供给侧结构性改革和产业结构调整紧密结合，生态补偿机制除资金补偿意外，需要考虑产业对接、产品服务市场对接、劳动力市场对接，通过经济转型省级促进生态环保建设，使绿水青山下有富民的经济社会发展，有持续增长的收入水平。

2.构建集中统一与分级分层相结合的流域生态补偿管理体制。国际上流域管理体制有多种形式：既有负责流域水资源统一开发、管理及多种经营的流域管理政府机构，对中央政府负责，有专门的经费，立法赋予其高度的自治权，在经济社会发展领域具有广泛的权力；也有综合流域机构，按照自然水系设置流域管理机构，实行以自然流域管理为基础的管理体制，主要职责是调配水资源和控制水污染；还有按照水的不同功能对水资源进行分部门管理，以此为基础设立流域管理机构。各种管理体制本身并无优劣之分，都是因地制宜的结果，相互之间一些运行机制也有共同之处。长江经济带生态补偿必须由中央政府集中统一管理，这是长江经济带的规模、跨度和差异性决定的，也是中央与地方行政体制决定的，现有的省际流域生态补偿试点也都离不开中央政府的领导和协调。在局部流域和较小区域，流域生态补偿对全局影响较弱，可以分级分层由地方各级政府建立灵活的管理体制，以更好地适应当地实际情况。

3．流域生态补偿方式由政府主导逐步过渡到市场化多元化补偿。国际上在流域生态补偿的实践中充分发挥了市场机制的调控作用，辅以政府的管理和引导，成功地提高了流域管理效率。市场化多元化补偿方式已经有许多尝试，如排放权交易、用水权交易、信托基金、信用交易、利用流域综合开发收益补偿、使用者强制或自愿付费，等等。市场化多元化补偿需要许多前提条件，如较为完善的产权保护和交易执行法律体系、严格的环境标准和良好的信用基础、能代表不同利益全体进行交易的协会组织，这些条件目前在国内尚不具备，未来相当长的一段时期内如果不能基本成形，市场化多元化补偿机制就难以在长江经济带推行。政府主导虽然有保障执行的强制力，但容易扭曲资源配置，很多情况下补偿效果要打折扣。例如，在现有中央政府主导的生态保护补偿项目中，补偿资金支付和管理办法不完善，有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。现有省际及省内横向生态保护补偿基本都是政府主导，补偿范围较窄，补偿指标比较单一，补偿标准缺乏详细测算，尽管取得一定效果，但仍有很大提升空间。长江经济带流域生态补偿方式初始阶段必由政府主导，长远来看将增大市场化多元化补偿方式，扩大补偿范围和资金来源渠道，使补偿更为精准有效。

4.培育流域生态补偿协会组织，提高社会各界的参与程度。流域生态补偿是一项综合而复杂的系统工程，涉及众多利益主体。为了提高流域治理决策的科学性和民主性，统筹兼顾各方利益，各国在流域管理机构的设置以及治理工作机制等方面都十分注重发挥利益相关方的作用，以减少因流域管理机构集权管理导致的地方和公众参与积极性下降，难以有效响应利益相关方的需求。长江经济带流域生态补偿管理与实践应借鉴这些经验，使利益相关方真正“有话可讲、有话能讲、有人代讲”。要积极培育代表各利益相关方的协会组织，培养流域生态补偿中进行多方谈判的代表机构。在流域管理机构中充分吸纳相关专业的专家，以及流域居民、用水者、社会组织代表，提高社会参与度。在作出重大决策时，建立科学论证制度和听证制度，广泛听取各方意见，实现信息互通、规划和决策过程透明，提高决策的科学性和民主性，确保流域生态补偿效果的公平性。

（三）为长江经济带生态补偿机制创造良好的理论基础和技术条件

建立长江经济带生态补偿机制需要良好的理论基础和技术条件。长期以来，自然环境无限、无价、无偿的观念一直根深蒂固，这种观念伴随着粗放式经济发展方式愈演愈烈，导致了资源环境利用效率不高、环境污染严重、生态遭到破坏等问题愈演愈烈。近年来，随着“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力”等观念开始深入人心，生态文明建设和绿色发展成为社会共识，但“理念先进、行动落后”的问题也越来越突出，各项制度难以落到实处，生态文明建设任重道远。建立长江经济带生态补偿机制也遇到落地难的问题，主要是缺少生态效益和补偿标准测算的科学方法和测量数据基础。需要引入生态资本核算新思路和新方法，在全社会形成资源有限、有价、有偿使用的理念基础上，构建支持生态文明建设和绿色发展利益导向机制，建立经济社会可持续发展的评价体系，为长江经济带建立高水平的生态补偿机制奠定基础。

1.必须推动长江经济带加强生态资本核算研究，将生态资本核算作为精准施策的重要依据。生态资本核算是生态文明和绿色发展领域学术研究的热点和难点。生态资本是指可以在现在和未来为人类提供持续产品流和服务流的自然资源存量。生态资本的价值包括生态环境提供的物质性产品价值和无形服务价值两部分，总价值的大小与生态环境自身的质量、稀缺性和开发利用程度有关。生态资本核算就是对生态资本的价值及其动态变化情况进行定量测量。生态资本核算是诸多生态环境保护制度的实施基础。由于生态资本核算的复杂性，迄今尚未形成被广泛认同和接受的生态资本核算方法体系，使得很多建立在生态资本准确计量基础上的生态环境保护制度难以有效开展。由于生态资本核算体系不健全，当前生态资本难以进入市场体系进行交易，绿色发展和生态文明建设难以成为广泛、经常且可持续的企业行为，而仅仅局限在依靠政府为环境保护和绿色发展提供公共产品，或环保等非政府组织开展公益活动，难以真正形成自觉保护生态环境的长效机制。长江经济带生态补偿系统性、复杂性高，只有在科学的生态资本核算基础上才能形成多元、高效的补偿机制，更好地发挥市场机制配置资源的作用，更好地发挥政府宏观管理的作用。

2.科学利用现代信息技术、大数据分析技术和数据可视化技术，构建长江经济带生态资本价值地图。长江经济带生态资本核算主要选定大气、水、土壤（耕地）、植被（森林）四类生态系统，生态系统提供的服务包括产品服务、调节服务、文化服务、支撑服务。选取四类生态资本的质量达到国家相关质量标准时的值为“标准状态”，探索以“生态元”或类似价值化单位来构建标准状态下的生态资本实物量度量单位。“生态元”是衡量生态资本使用价值的抽象实物量指标，是衡量生态资本使用价值的“当量”单位。对不同生态资本产生生态价值的权重进行估算，确定生态资本价值变动的影响因素及其权重。确定各参数后，分别形成各类生态价值核算方法，将上述四类生态资本按照“生态元”进行加总，产生特定地区的生态资本实物总量，形成基于“生态元”的生态资本价值核算方法体系。根据上述方法，结合地理信息系统以及在线生态环境监测体系，核算具体位置上的生态资本价值量。长期看，可利用地图信息，形成不同位置的生态价值地图。通过生态资本价值地图可以更好掌握长江经济带生态资本分布及变化趋势，对已有补偿项目对整个系统的影响进行科学评估，从而制定更为精准的补偿政策，形成更加有效的补偿机制。

3.将生态资本核算有关指标纳入企业社会责任报告和金融系统要求披露信息，提高全社会的参与意识和参与程度。对环境产生负面影响的商业活动会令企业、投资者乃至社会付出高昂的代价，农、林、渔、矿、油气开采、水泥、钢铁、纸浆造纸、石油化工、基础设施建设等行业，排放量大、耗水和占用土地多，每年产生大量环境成本，而这些外在成本并未被列入企业的会计年报和信息披露范围内。国际会计界提出编制企业“整合报告”设想，希望将公司财务信息与环境保护、社会责任履行和公司治理等其他方面的信息加以有效整合，共同披露，以便能够更好地综合反映企业价值创造和可持续发展的能力。自然资本作为企业综合报告的一个新部分，正成为企业报告未来发展的趋势，开始受到越来越多国家和企业的重视。2012年联合国可持续发展大会上，国际货币基金组织、日本三井住友信托等40余家金融机构CEO共同发布了《自然资本宣言》，承诺将逐渐在私营部门的报告、会计和决策层面加入对自然资本的考量。通过使自然资本融入金融行业，金融机构将了解自然资本变化对商业的影响，以及商业对自然资本的依赖，从而有能力对自身的相关金融风险和机遇进行管控，还能够向机构内部人员和客户群体进行量化、直观地解释这些风险和机遇。长江经济带上中下游分布着各种类型的企业，对长江生态环境产生至关重要的影响。要求这些企业披露有关生态影响的信息，有利于促进企业正确认识可持续发展的意义，处理好经济效益和生态效益的关系，有利于调动企业及社会各界参与环境保护和生态建设的积极性。

4.必须将生态资本核算有关指标纳入统计核算和考核体系，促进地方政府转变发展观念，梳理正确的发展观和政绩观。国际上有很多推动自然资本纳入国民核算的工作。2012年，世界银行发起“财富核算和生态系统服务估值”全球伙伴关系项目，旨在推广联合国开发的综合环境经济核算体系，将包括空气、清洁水资源、森林和其他生态系统在内的自然资本价值纳入商业决策和国家的国民核算体系，并加大对执行国家的支持力度。世行希望各国财政部长在政府会议上通报自然资本状况。此外，世行也在推动有效的公私伙伴合作机制，对自然财富进行长期投资。长期以来，我国各级政府考核以GDP为主，而GDP中并未体现出对自然资本的考量。近年来，我国也出台了一系列探索编制自然资源资产负债表的政策，构建替代GDP和弥补GDP不足的生态文明指标体系，促进各级政府转变发展思路，注重自然资本、社会资本和人造资本和谐发展的道路。在这方面，长江经济带可以加大研究和探索力度，走在全国前面。

（四）处理好政府与利益相关者在长江经济带生态补偿机制中的关系

1.政府在生态补偿机制中发挥着特殊作用。各国生态补偿实践中，政府的作用主要体现在代表受益方付费，建立专项资金直接投资，向私人生态系统服务使用者收费，设立生态系统服务限额并组织限额交易，通过一定的财政、税收、信贷、补贴等政策激励相关方参与、制定生态补偿实施的规则、实施差别化补偿政策等。政府主要关注对国计民生具有重要作用和受益方广泛、产权难以界定、补偿交易成本较高的生态系统服务类型。政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率，降低交易成本，保障了公平，促进了和谐，政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方的部分不当获利行为。

2.在生态补偿机制中政府不能完全取代利益相关方。虽然在生态补偿实践中政府发挥了极其重要的作用，但政府实质上并不是生态补偿的利益相关方。在生态补偿中，政府的作用表现在制定规则、组织实施、财政支持、国际合作和监督执行等领域，政府既非生态补偿受益方，也非受损方。财政转移支付和专项基金属于政府的费用支付，表面上政府是受损方，实际上是在受损方难以界定、难以支付或支付效率不高等情况下，为实现生态补偿公共利益以财政资金进行的公共投入，以使生态系统服务得以保护、恢复、维持和改善，使公众享受到更优良的生态系统服务。流域下游的地方政府通过横向转移支付向上游政府支付费用，表面上看，流域下游地方政府损失了大笔的财政收入。但事实上，流域上下游生态补偿中，下游受益方是流域的个人、企业和组织，地方政府仅仅是他们的代理人，所支付的费用应来源于上述个人、企业和组织因享用生态系统服务而增加产出的税收等。因此，下游地方政府不存在受损问题，同样，上游地方政府接受下游的补偿也应该全部发放到上游因维护和改善生态系统服务而受损的群体手中，上游地方政府也仅仅是该过程的执行机构而非利益相关方。在长江经济带生态补偿机制中，要处理好政府和利益相关者的关系，政府既不能缺位，任由外部性问题自行其是；也不能越位，把利益相关者撇在一边。政府站在利益相关方之外、处于利益相关者之上，才能更好地发挥在生态补偿中的职能，促进生态补偿高质量、高效率地实施。

（五）在长江经济带生态补偿机制中践行绿色发展理念

生态补偿的目的是实现绿色发展。绿色发展由理念到行动，有可能成为与传统工业化增长模式相竞争并获胜的另一种发展模式。中国经济减速的一个直接原因，是在某些领域环境承受能力已突破底线。典型例子是雾霾。当雾霾严重影响到人们的日常生活，以至于难以正常出行时，那些产生雾霾的产业和企业显然不能继续扩张了，人们也会提出“经济增长到底为了什么”这样的问题。另一方面，收入水平提高、消费结构升级，绿色正在成为人们生活品质中日益重要的组成部分，并愿意为此付费。一系列重要需求和重要工业产品历史需求峰值的相继来临，使产能过剩成为突出问题。去产能必然包括那些产生严重污染的产能。如果一二十年前在“要吃饭”还是“要环境”之间做出选择，人们可能倾向于前者，而到现阶段，人们已经把“要环境”摆在优先位置。换言之，全面治理污染的经济条件已经具备。人们愿意为环境买单，就有可能形成市场化的生态补偿机制。

然而，如果把绿色发展仅仅等同于治理污染、环境保护，理解为对传统工业化模式缺陷的修补，那就低估了绿色发展的意义，或者说，并没有正确理解绿色发展的涵义。绿色发展是与传统工业化模式并行且相竞争、更具优越性的另一种发展模式。在传统工业化模式基础上，绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，把那些隐蔽的、外部化的成本显示出来，把那些带给人们福利的绿色收益显示出来，形成新的评价和运行机制。作为一种发展模式的绿色发展，将力图使人类经济活动与自然之间相互冲突的关系，转化为相互融合和促进的关系，以更低的成本、更优的资源配置、更丰富的产品和服务，促进人的全面发展。在此视角下，绿色发展就不会减缓而是促进经济增长。实际经验也表明，绿色发展可以成为消费升级的新动能、创新驱动的新动能和经济增长的新动能。

中国是在工业化、城市化进程尚未完成的时候“介入”绿色发展的，有可能通过“中途转换”的方式，以新的绿色发展模式完成余下的工业化、城市化任务。这样中国就可以降低发展模式之间的转换成本，并以“换道超车”的方式进入绿色发展的前沿，赢取新发展模式的优势。能否抓住这一机遇，对中国来说也是一个挑战。有利条件是决策层对绿色发展高度重视，在顶层设计和长期战略中提出了生态文明建设、绿色发展等基本理念，推动绿色发展的社会共识正在形成并增强。挑战则是这些理念和政策如何落地。依然存在的GDP优先目标导向与绿色发展相冲突，而环境保护、绿色发展更多地依托于行政性手段和机制。由于收益难于内部化的特点，绿色发展仍更多地体现为政府提供的公共产品和社会组织、个人开展的公益事业，尚未转变为企业、个人日常的经济行为。改变这种状况，很大程度上有赖于生态资本及其服务价值的核算方法和评价、交易机制的创新，而互联网、数字经济的发展，正在为这方面的创新提供条件。

金融是助力绿色发展的强有力手段。近年来，中国绿色金融发展取得显著成效，已走在国际第一方阵。中国是为数不多的构建了系统性绿色金融政策框架的国家。作为全球最大的绿债发行国之一，2018年上半年，全国累计发行绿色债券2700亿元，存量规模居世界前列。截至2018年6月末，全国绿色贷款余额7.7万亿元，占企业贷款余额的近10%。绿色金融产品创新活跃，绿色基金、绿色租赁、绿色PPP、环境权益融资等产品和业态蓬勃发展，有力地推动了中国经济绿色转型。绿色金融理念正在深入人心，绿色投资者队伍正在不断壮大，绿色金融领域的国际合作成绩斐然，中国已成为全球绿色金融发展的重要引领者之一。

长江经济带是中国人口和经济发展最有影响的地区，是践行绿色发展理念的重要基地。长江经济带生态补偿机制要充分融入绿色发展理念，适应实体经济绿色转型需要，借力绿色科技、绿色金融，以更优、更可持续的发展模式，实现整个长江流域的全面发展。

二、积极发挥上海在长江经济带生态补偿机制中的地方引领作用

上海位于长江最下游，又是长江经济带乃至整个中国经济最发达的地区，长江经济带生态环境好与坏也直接影响上海的长远发展。在长江经济带生态补偿机制中，尤其是在跨区域横向补偿机制方面，上海将成为最主要的补偿出资直接和间接来源地。在生态服务产品供应体系中，各受偿主体并非发挥同等重要的作用，资源投入应按照效益大小进行配置。生态补偿机制应体现成本效益原则，为不同主体创造的不同价值进行补偿。上海需要通过生态资本核算明确整个长江经济带生态效益来源，以及生态系统建设投入的成本与收益格局，在中央政府统一协调下，通过优先补偿最佳效益主体在生态补偿机制中发挥地方引领作用。

充分认识上海在长江经济带建设和生态补偿机制中的重要作用。《长江经济带发展规划纲要》提出要“充分发挥上海国际大都市龙头作用”，要“在科技进步、制度创新、产业升级、绿色发展等方面发挥引领作用”。从地理位置看，上海地处长江入海口，居龙头之位，通江达海，交通区位得天独厚。从经济社会发展水平来看，在国际化程度、国际知名度和影响力、城市规模和能级、城市建设和发展水平、经济发展阶段等方面，上海都是当之无愧的龙头。从开埠开始，上海海纳百川、兼容并蓄，逐步形成了开放包容的城市气质，在诸多方面始终走在时代前列。作为龙头，在引领和服务长江经济带发展的过程中，上海也将进一步提升城市能级和核心竞争力，进一步拓展发展腹地的空间纵深，实现高质量发展。

产业对接是最有效、最可持续的生态补偿机制，上海需要加快推进产业和服务向长江中上游延伸拓展。长江中上游既要保护生态环境，又要实现经济社会发展，把绿水青山变成金山银山的根本出路是产业结构调整。只有生态友好型产业、绿色产业、服务型产业发展起来，取代高污染高能耗低附加值的现有产业，长江经济带中上游地区才能走向生态和经济社会相协调的可持续发展之路。上海要支持和鼓励品牌产业园区、科技园区在长江中上游节点城市布局发展，探索金融合作创新，大力引导社会资本参与长江经济带建设。上海要重点关注服务业走出去，尤其要加快推动金融保险、融资租赁、航运服务、信息咨询、教育医疗信息平台等现代服务业向长江中上游拓展和延伸，为提升上海国际化水平提供支撑，也为长江经济带中上游产业调整提供强力支持。积极发挥国际贸易中心作用，促进长江经济带更多企业、产业和地区嵌入全球价值链，提升经济发展国际化水平；加快调整进出口贸易结构，提高国内贸易环境标准，加大绿色产品贸易、环境友好型技术贸易和其他有利于环境的贸易，推动长江经济带建立绿色贸易体系。

创新是解决长江经济带诸多两难问题的根本途径，上海需要积极发挥技术创新和制度创新外溢效应。在技术创新引领新旧动能转换方面，上海要致力于区域科技创新辐射带动和协同引领，全力推动全面创新改革试验，与长江经济带上中下游各省区和区域中心形成全方位、立体化创新协同体系，实现技术跨区域转移转化，强化创新基础平台，建立和完善一批创新成果转移转化中心，推进长江经济带科技资源优化配置。在制度创新引领高质量发展方面，上海近年来在自贸试验区建设、政府职能转变、区域协作等方面积极探索，积累了丰富的创新经验和创新成果。要以创新高效的“上海服务”，为长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的绿色发展提供可推广的经验做法和制度设计，推进长江经济带区域协同发展。开放是上海最大的优势，也是推动长江经济带要素配置效率提升的最有效途径。在长江经济带建设中，上海要充分发挥上海自贸试验区的示范和带动作用，着力推进海关监管创新、航运功能拓展、服务平台搭建等工作，助力整个长江经济带深化改革开放。

（撰稿：肖庆文 中国发展研究基金会副秘书长、研究员）