一、城市港口、省市港口到全球城市群港口演化趋势

随着经济全球化和区域发展一体化进程加快，港口群作为交通运输枢纽、现代物流中心和供应链的核心节点，在推动城市群崛起、集聚腹地工业、辐射区域经济、资源整合配置等方面发挥越来越重要的作用，正成为一个国家或区域保持经济贸易竞争主导地位的重要依托。随着全球城市发展从“1.0版”演化为全球城市“2.0版”，全球城市之间竞争逐步演化为全球城市区域之间竞争，即全球城市群之间竞争。世界上著名的六大城市群港口在其城市群崛起过程中发挥了重要作用。如美国以纽约为中心的东海岸城市群、以洛杉矶为中心的西海岸城市群等的崛起与港口经济的发展密切相关。全球城市群主要将国际港口群的战略定位为提升城市群竞争力、开放性和全球航运资源配置能力的节点功能。例如：纽约—新泽西港口定位为在经济、基建、环保、土地和社区建设方面着力打造美国东部最有竞争力的港口群；英国提出港口群应充分借助数字化革命浪潮，架起英国与世界再次沟通的桥梁。

与此同时，特别是随着第四代港口技术发展，港口群与城市群互动内涵不断拓展，对港口群协调发展提出新标准和新要求。通过梳理全球主要城市群港口未来30年规划发现，面向未来的全球城市群港口在战略定位、岸线集约化、腹地有机联动、港口群一体化协作机制、产业优化布局、立体化集疏运体系构建，以及信息共享及低碳港口、绿色港口等维度提供了港口群发展的趋势标杆。

从水上运输时代到立体化集疏运时代，长三角地区的各港口逐步演化为地区吸引力和辐射力的重要功能性载体。一方面，港口为局部城市的发展提供要素资源，随着港口产业的逐渐形成，人口向港口辐射的产业地区进行集聚。另一方面，城市生产的要素通过港口向外扩散，并逐步扩大岸线和腹地范围，腹地的交叉和地域的延伸，使得相邻港口之间出现竞争的局面。最终，长三角地区港口群根据吞吐量和辐射范围逐步形成枢纽港、喂给港和支线港的体系与功能分工。

在规划与政策措施上，近几年，我国先后出台了《长江三角洲沿海港口建设发展规划》《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》《全国沿海港口布局规划》等重要文件。从政策层面上促进长三角港口之间的分工合作。在功能性机构设置上，为加快上海国际航运中心建设、发挥苏浙沪“一中心两翼”的共同优势。发挥不同层次港口作用，防止无序竞争，1997年由交通部和长三角两省一市所组成的上海组合港管理委员会及办公室成立。2006年长三角16市港航管理部门联合组成长三角港口管理部门合作联席会议。现阶段，长三角港口群在组织形态上正在逐步形成“以上海为中心、以宁波—舟山港为南翼、以洋口港为北翼、以长江诸港为纵深”的港口群空间发展格局，并逐步形成了依托组合港的港口群系统。为了实现建设“世界级功能大港”的目标，结合未来港口群联动发展的趋势，长三角港口群正在加快整合步伐，发展内河运输、拓展腹地资源。

二、长三角港口群协同发展的战略举措

（一）战略定位转变，建设具有全球影响力的世界级港口群

一是明确战略目标定位。加快从城市港口、省市港口建设竞争为主的规模增长阶段向城市群港口协同合作为主的高质量发展阶段转变。打造长三角高质量一体化发展和长三角改革开放再出发的港航新高地，实现世界级港口群与世界级城市群联动建设，发挥“一带一路”与长江经济带重要交汇地带的独特优势，巩固亚太地区重要的国际门户和西太平洋的东亚航线要冲地位，提升全球重要的现代服务业和先进制造业中心作用。

二是发挥港口群与城市群的联动效应。以协同落实国家战略为新时代合作共识，以服务长三角更高质量一体化发展为主线，以联手助推上海国际航运中心纵深发展新突破为着力点，推动港口共建共享、基础设施互联互通，提升港口群内部协调度，提升港口群与产业链、供应链匹配度。三是提升服务能级和核心竞争力。充分发掘江海联运潜力，大力完善港口集疏运体系建设，加强港口区域协同和统一管理，发挥各地区比较优势，推进城市群港口分工合理化。以政府引导、市场主导为原则，以提升港口群服务能级和核心竞争力为目标，加快港航资源整合，优化港口产业链和价值链分工布局，提高市场化运作与国际化服务水平，加快绿色港口群、智慧港口群建设，使沿江沿海港口资源整体利用效率显著提高，经济社会生态综合效益明显提升。

（二）管理体制改革，优化城市群港口制度供给

一是设立长三角港口管理局，做实上海组合港。建议考虑设立长三角港口管理局（或长三角港口管理委员会），代表国家（交通部）发挥统一的指挥、协调、管理职能，加强港口群跨区域协调管理，加强港口管理机构和地方政府之间的联系和协调，改变行政体制分割、多头管理的模式，克服港口权限下放和“一城一港”管理弊病。积极落实由国家和交通部赋予上海组合港管理委员会职权，发挥上海组合港在长三角港航一体化中的功能作用。

二是抓紧编制长三角世界级港口群规划和专项行动计划。研究编制《长三角世界级港口群规划》，应顺应世界航运发展新趋势，呼应新时代改革开放再出发新指向，策应高质量发展与交通强国新要求。结合《全国沿海港口布局规划》及相关政策法规，尽快明确各港的定位和基本服务功能，确定长期、中期和近期发展目标，共同建设长三角世界级港口群。高点站位、统筹布局，加快推动省内沿江沿海港口一体化，加快长三角岸线联动开发，强化长三角区域港航协同发展机制，鼓励以港航龙头企业为主体开展区域合作。

三是加快实现长三角港航管理制度标准化与规范化。加强海事、海关、海运、航道整治、统计、税收等相关领域的改革突破与实践创新，加快实现长三角岸线、港口、船舶等相关管理制度的标准化、规范化，形成与长三角城市群建设发展相适应的集中统一、开放灵活的管理架构，探索中央统一管理和区域协调实施相结合的港口群管理新体制。建立和完善长三角港口发展综合协调机制，加强区域港口统筹规划，加强跨省市、跨部门的综合协调和资源的综合利用。积极主动衔接国家交通运输部、海关总署、水利部等有关部委及长江航务管理局、长江水利委员会等部门，共同针对港口、船舶、岸线、航道等方面加强规范管理，对各港口制订统一的服务标准、资费标准，通过具有较强宏观控制和协调职权的区域港口综合行政协调机构，有效推进区域港口密切合作、协调发展。

（三）联动自贸港区，打造港航领域改革开放新高地

一是加快自贸试验区经验率先在港口群复制推广。按照十九大报告赋予自由贸易试验区更大改革自主权，深化自贸试验区改革开放，加快实施通关便捷化、贸易便利化突破性和针对性新举措，利用港口群物理空间和制度管理优势，推动上海、浙江自贸试验区经验率先在长三角港口群更大范围内可复制、可推广，打造长三角港航领域自贸试验区制度创新试验和深化改革开放新高地作用。

二是研究出台长三角港口群改革创新专项行动计划。推动港航领域作为重大实施专项，支撑长三角地区协同改革和开放型新体制建设。聚焦港航内外开放联通、集疏运体系建设重点领域和关键环节，探索形成具有最高开放度和重大标志意义的制度体系、监管体系、政策体系、管理体系。重点破除内外贸水水中转过程中的税收协调、口岸监管等一体化制度障碍，为发展带有离岸特征的航运产业（如国际融资租赁、国际船舶登记和国际中转）创造更大可能，为长三角地区的港口经济辐射与融合提供更多机遇，提高长三角港口在国际竞争中的竞争能力和话语权。

（四）功能优势互补，推进城市群港口分工合理化

一是聚力联手加快建设上海国际航运中心。立足城市群港口发展阶段新要求，基于“一体两翼”上海国际航运中心架构（以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼），以增强长三角港口群整体竞争力作为优选战略，塑造长三角港口群分工新格局。加强长三角港口群功能协调、优势互补，提升联动效应，激发港口协同发展潜力，提升港口分工合理化水平，拓展港口群范围经济。加快长三角港口群陆海统筹、江海联动，实现枢纽港—支线港合理分工，枢纽港采用上海—洋山和舟山—宁波，相互协调，分工促进发展，支线港作为上海航运中心的有效补充，开辟江海联运，成为集装箱支线港口。

二是强化功能优势推进港口群分工合理化。长三角各地区围绕强化功能优势，发挥比较优势，培育竞争优势，总体形成上海以国际中转为主、浙江以大宗散货为主、江苏以江海转运为主、安徽水运深度连接的功能布局。其中，上海建成智慧高效的集装箱枢纽港，做大做强国际中转基础性业态，发挥城市国际网络和人才资源优势，完善集装箱国际中转市场功能。提供船舶租赁、航运融资与保险、航运咨询、航运指数等高端航运服务。浙江加快建设舟山江海联运服务中心，充分发挥宁波舟山港舟山深水岸线的优势，聚焦大宗商品转运、交易和服务功能。江苏利用长江岸线资源优势，打造江海转运枢纽，聚力推进长江南京以下江海联运港区、南京区域性航运物流中心、连云港港区域性国际枢纽港、苏州太仓集装箱干线港等“一区三港”的建设发展。安徽全面整合港口资源，加快构建统一的沿江港口营运管理平台，深化与上海港、宁波港、南京港互联互通合作，深化融入长三角港航网络。

（五）资源要素整合，加强城市群港口市场化运作

一是着力推进港口资源跨行政区整合。政府引导、市场主导相结合加快港航资源整合，发挥政府在规范标准、政策支持、资金配套等方面的引导作用，强化市场配置资源的决定性作用，突出企业的市场主体地位。形成市场化、开放性的平台和机制，通过合资合作等模式创新，建立多元化的投融资体系，坚持以资本为纽带，以市场运作为主导，采用港航企业兼并重组、参股控股等灵活方式，通过长三角港口之间的合资、合作、联盟等多元方式加强互动互享和深度合作，形成跨区域企业之间利益共享、风险共担的多元运行机制。形成以企业为主体的运营网络，整合海港、空港、公路、铁路、长江水运和内河水网运输，推进长三角航运服务功能一体化。

二是鼓励支持港航企业融合发展。充分调动港航企业在长三角港口群建设开发、岸线资源整合中的积极性和主动性，鼓励港口产业链按照市场化规则，发展多种形式的混合所有制经济，加快港航国资国企改革。培育壮大龙头港口企业，鼓励有条件的大型港口企业兼并重组，支持大型港口企业开展资产、股权、基金的投资、运营和管理，推动港口企业向现代综合物流运营商转型。鼓励港航企业国内外合作，积极参与国际港口建设、开发，支持港口企业“走出去”，提升港口企业国际化运营水平和高端化、综合化服务能力。

三是加快长三角港口群营商环境建设。优化口岸监管模式和服务环境，优化航运发展综合环境，提供公平透明的合作环境。加快长三角港口群放管服改革，聚焦港口收费定价机制市场化改革，完善和规范口岸收费，简化单证办理。

（六）港航产业升级，完善城市群港口产业体系与物流体系

一是建设现代化港口群产业体系。加强港口群产业布局与城市群产业规划协同，明确港航重点产业，突出上下游关键产业，增强支柱产业与外围配套企业衔接能力。优化发展港航产业价值链，由“大而全”向“高精尖”转变，拓展上游产业特色，推动下游产业升级，拉长中游产业链。探索“港口＋物流”“港口＋金融”“港口＋产业”“港口＋商贸”等港口产业链延伸，创造新的发展动能，推进港口经济转型升级，加快长三角港口城市建设。

二是鼓励支持港口主体集团化、联盟化运作。增强港航产业链系统化和集成化水平，鼓励支持港口主体以集团化、联盟化运作方式，扩展业务、降低成本，提高运作效率和协同效应。有效发挥上海国际港务集团、浙江海港集团、江苏港口集团、安徽港口集团等一批集团化企业的竞争优势、战略协同、深度合作与示范引领作用。鼓励企业尝试混合性融资，国际多式联运与全球综合物流结合，加快发展横向联盟，特别是集装箱港口联盟发展，助力港口协同合作。大力支持纵向联盟，包括港货联盟、港航联盟、港港联盟、园区联盟等新兴联盟形式，与客户建立长期一体化关系。

三是进一步完善港口集疏运体系。推动江海联运、海铁联运、海空联运，打造海陆空立体化的多式联运通道，提供“一站式”和全方位运输服务。完善长三角港口集疏运规划、体系，推动跨区域、跨部门、跨行业的多式联运通道建设。加快多式联运领域价格形成机制，加大对港口集疏运系统建设的政策、资金扶持，为港口物流匹配创造有利条件。

（七）科技环保引领，加快建设智慧、绿色港口群

一是加快建设长三角智慧港口群。研究出台《长三角智慧港口群建设意见》，发挥政府投资的导向作用，建立健全政府与企业等多方参与的投资融资机制，引导社会资金投入智慧港的建设，运用物联网、大数据、云计算、区块链等高新科技手段，优化提升港口的基础设施和管理模式，提升港口客户管理、生产管理、运营服务、口岸管理、交通管理、物流管理、安防管理、数据中心系统７个主要方面智能化、智慧化水平。推进长三角航运数据库、港航大数据实验室等长江航运信息共享平台建设。同时，启动智慧港口相关标准制定和人才培养。

二是鼓励上海港等一批具备良好基础的港口瞄准“智慧港口”建设。利用上海科创中心建设和长三角科研优势，打造服务长三角、辐射长江流域、影响海内外的航运技术研发和智造中心。持续推进上海洋山深水港自动化码头建设引领示范效应，积累大量软硬件核心技术和自主知识产权，推广实施自动化码头建设，实现连续、低误差作业，提高港口疏解能力。完善集卡服务平台，加大集卡使用，开发长江沿岸港口信息平台，提高集装箱和船舶的信息管理水平。完善国际贸易单一窗口，实现相关信息共享。

三是建设绿色港口群推动航运绿色平安发展。认真落实国务院“打赢蓝天保卫战”、交通运输部“绿色港口建设行动”，按照“共抓大保护、不搞大开发”要求，提升绿色港口治理能力。加强促进区域联防联控，在港口设施建设、岸电、粉尘综合治理和清洁能源、新能源推广方面多策并举，优化能源消费结构、节约和循环利用资源，加强港区污染防治，推进港区生态修复和景观建设，创新绿色运输组织方式，提升绿色港口管理能力。

（撰稿：姜乾之 上海发展战略研究所城市部副部长）