一、深汕模式的创新实践

（一）发展理念：从对口帮扶到共享发展

深汕特别合作区前身为2008年成立的深圳（汕尾）产业转移工业园，2011年扩容升格。从产业转移园到特别合作区，是发展目标和战略定位的转变。产业园是通过深圳的产业转移和资金输出带动汕尾经济发展、反哺革命老区，带有明显的对口支援色彩。而合作区则更加注重发挥各自比较优势，通过汕尾所有、深圳所用，汕尾管辖、深圳开发，汕尾发展、深圳拓展，汕尾空间、深圳形象，构建深度交叉的合作关系，从而实现区域协同发展。由此，深汕两地的合作从单向的产业转移、对口帮扶转变为双向的共建共管、互利互惠，开创了“特区带老区、财富带资源、经验带空间”的发展路径，是广东省推进跨区域合作、促进各地区协调发展的创新举措。

（二）组织架构：从深圳汕尾共管到深圳全面主导

2017年，深汕特别合作区由深圳、汕尾两市共管转为进入深圳全面主导的时代。这一调整的核心是，在坚持共享发展的基础上，赋予深圳更大的职责。一是人事权交给深圳，合作区党工委、管委会、纪工委领导班子成员由深圳市委选任和管理，突出深圳直接领导；二是机构系统性调整，公安、法院、检察院、税务等机构均调整为深圳管理，经济社会管理、用地用林用海管理、财税管理等工作也由深圳负责，突出深圳政府职能在合作区的直接延伸；三是加大深圳对合作区的投入，要求深圳按“10+1”（深圳10个区+深汕特别合作区）模式给予合作区全方位的政策和资源支持，突出深圳强有力的直接支持。

（三）制度建设：从政策放权到法律授权

深汕特别合作区成立伊始，广东省便赋予其地级市经济社会管理权限，但管委会并不是一级政府，行政审批权限不明确，合作区开发初期主要以政策性文件为指导。为提高合作区在招商、建设等方面的自主性，汕尾市政府于2014年10月发布《关于深汕特别合作区管理委员会实施的经济管理权限事项目录（第一批）的公告》，按照“授全权、负全责”的原则，将外商投资审批、建设工程施工许可等31项经济管理事项委托授权合作区管委会实施，并同意合作区管委会启用汕尾市人民政府等10个部门的“2号公章”。2015年7月，广东省政府审议通过了《广东深汕特别合作区管理服务规定》。这是全国首个省级合作区的立法，解决了管委会的主体资格问题，合作区行使地级市管理权限也有了法律依据。2018年6月，《深汕特别合作区发展条例（草案送审稿）》经深圳市委、市政府审议通过后报送广东省政府，合作区体制机制调整相关事项也将以立法形式予以明确，并由行政规章上升为地方性法规。

（四）分配机制：从平衡协调到强化支持

体制机制调整后，深汕特别合作区财税纳入深圳市区财政体制范围。合作区内鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇基础设施建设滞后、公共服务资源短缺，发展初期需要大量资金，不能仅靠上级拨款和地方财政。因此，将合作区发展中前期所获得的经济收益分配给合作区，作为资本积累以促进合作区持续发展，从合作大局出发，一定程度上改变了原本深汕两市在成本分担上的零和博弈状态，有利于更好地平衡各方利益，从而充分调动各方积极性；从长远发展考虑，将合作区开发形成资产，也更有利于扩大发展成果，变“输血”为“造血”。

二、对长三角一体化发展示范区建设的启示

（一）高级别统筹：区域协商与高层协调并重

深汕特别合作区实行深汕两市政府高层领导小组决策、合作区管委会管理、投资控股公司运营的三层管理架构，在此之上，广东省政府负责指导和协调合作区建设发展中的重大体制机制问题和跨部门、跨地区的重大事项。目前，长三角区域合作也已形成了以三省一市主要领导座谈会为决策层、以长三角地区合作与发展联席会议为协调层、以联席会议办公室、重点合作专题组、城市经济合作组为执行层的三级运作机制。相较而言，作为省级开发区，深汕特别合作区的开发建设、深汕两市的利益协调可以依靠省级政府力量来统筹解决，但长三角区域合作一般采取集体磋商的形式，一直缺乏一个高于省（市）级的行政机构来协调支持。

长三角一体化发展已进入全面深化的关键阶段，示范区的规划建设，更需要协调运行机制的创新，管理服务效能的提升。一要深化区域协商，继续完善“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制，特别是发挥好长三角区域合作办公室这一实体机构的作用，进一步明确职责、拓展职能，积极促进跨区域、跨部门的信息沟通和工作联动。二要强化高层协调，加快成立国家层面的推进长三角一体化发展领导小组（可与推动长江经济带发展领导小组合署办公），负责推动国家重大战略目标的落实和重要改革举措的落地，协调各地之间的无序竞争、同质竞争等问题。

（二）高起点谋划：规划引领与立法保障并重

回顾深汕特别合作区的发展历程，由于体制未理顺、规划不明确等原因，合作区在2015年之前一度发展迟滞，直至广东省政府先后通过了《深汕特别合作区发展总体规划（2015-2030）》和《深汕特别合作区管理服务规定》，合作区运作有了规划指引和法律授权，各项工作才得以全面展开。2017年体制机制调整后，规划、立法再次提上日程。目前，《深汕特别合作区总体规划（2017-2035）》已基本成形，《深汕特别合作区发展条例（草案送审稿）》也已经由深圳市政府报送广东省政府，将加快推动合作区新一轮开发建设。而长三角区域合作的制度化程度相对较低，虽然国家和地方层面先后出台了《长江三角洲地区区域规划》（2010年）、《长江三角洲城市群发展规划》（2016年）、《长三角地区一体化发展三年行动计划》（2018年），但在实践中遇到难以实现利益均衡时，往往就会出现目标折中、项目搁置等现象。

长三角一体化发展示范区建设是一个系统工程，需要长期稳定、持续高效的制度保障。一要坚持规划引领，示范区建设方案应充分体现长三角一体化发展国家战略，对标世界级城市群的核心区进行系统性、前瞻性顶层设计，城市总体规划、土地利用规划、综合交通规划应与两省一市城市总体规划做好统筹衔接，产业发展规划、五年发展规划也应与国家“一带一路”、长江经济带建设两大战略有效对接。二要注重立法保障，优先通过立法确立示范区的法律地位，将行政授权上升为法律授权，使得示范区履行职能有法可依，同时加强长三角地区地方人大立法联动，加快推动两省一市相关地方性法规的制定、修改和废止，使本地立法在事关区域协调发展的重要条款上尽可能协调一致。规划和立法双管齐下，有利于示范区改革创新和法治建设相互促进，为长三角区域合作与发展探索一条可复制可推广的制度化新路。

（三）高效能推进：政府引导与市场推动并重

为引入深圳优质产业资源，深汕特别合作区着力对标深圳优化营商环境。提升政务服务水平，建立多部门联网审批“绿色通道网”，建设科技孵化基地，构建中小企业公共服务平台；加大产业扶持力度，落实深圳企业同等待遇产业政策，出台政府投资引导基金、财政资金“贷转补”等支持政策；完善生活配套服务，开通深汕捷运化列车、粤东沿海客运码头等项目，加快跨市间的保障房、学校和三甲医院等市政建设。同时，不断激发市场活力和企业动力。组建投资控股有限公司，依托深圳金融配套齐全优势筹措开发建设资金；支持区内企业自发组建商会，以共建共营模式推进招商引资和开展企业服务。腾讯、华润、华为、比亚迪、海王等一批项目落户合作区，成为合作区承接深圳产业梯度转移的典型案例。而长三角一体化发展仍以政府主导，市场机制不完善，经济手段运用不充分。

长三角一体化发展示范区应遵循市场规律，切实转变政府职能，强化企业在区域合作中的主体地位。一要更好发挥政府作用，在示范区率先建立优势互补的现代产业体系、信息互通的政务服务体系、资源共享的公共服务体系，为示范区建设发展营造良好的营商环境，促进各类生产要素自由流动、优化配置。二要充分发挥市场作用，两省一市政府按照一定比例共同出资，或通过国有企业投资参股，成立示范区开发公司，对示范区进行统一建设，同时注重发挥平台型企业、高校院所、中介服务机构、协会商会联盟组织等多元主体的枢纽节点作用，以创新链、产业链、价值链重构空间布局。政府和市场双轮驱动，有利于消除示范区内资源要素流动的障碍，进而推动长三角公共服务均等化、区域治理同城化、资源配置高效化、区域市场一体化。

（四）高水平治理：责任划分与利益捆绑并重

深汕特别合作区成立之初，由于深汕两地“齐抓共管”导致体制机制长期“两张皮”，2017年调整由深圳全面主导之后，深圳将合作区作为第“10+1”区，进一步加大投入力度和资源配置强度，加快合作区与深圳在政策法规、规划布局、基础设施、产业发展、城市功能等方面的一体化进程。而长三角区域内各地之间在发展现状和目标上存在着客观差异，特别是在基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护、跨区域市场监管等具有较强外部性和公益性的领域，始终是长三角合作中因行政分治导致的成本分摊和利益分享问题。

长三角一体化发展示范区的跨区域特点，要求构建新型跨省（市）域治理机制。一要明确责任边界，示范区建设要明确一个高级别、高效率、具有完全独立自主管理权的责任主体，受两省一市委托统筹负责示范区的规划编制、开发建设、产业布局、政策制定、招商引资及日常管理等工作，在事权集中、授权到位的同时，要建立一整套更为有力的工作通报和督查考核机制。二要形成利益捆绑，在跨区域经济核算、财税分成、土地资源统筹、基础设施投融资、环境容量调剂补给等方面建立协调机制，如建立存量税收留存各地、增量税收按比例分成的税收分配制度，设立以区域土地出让金为资金来源的专项建设资金，完善跨区域生态资源交易和生态污染补偿机制等。权责对等、义利兼顾，有利于充分释放示范区的制度红利，实质性推动长三角城市群融合发展。

（撰稿：杨喆倩 上海市信息中心综合业务部经济师）