一、长江经济带生态环境建设与绿色发展面临的问题

长江经济带作为我国经济增长的重要极，也是我国生态环境较为脆弱的地区。长江经济带水资源与旅游开发项目、交通运输与港口建设规模大，快速城镇化及农业粗放经营，环保投入不足，环境治理机制不够完善导致流域资源环境生态问题突出。长江经济带生态环境治理与绿色发展面临的问题如下：

第一，水土流失严重、污染物排放量大。目前，长江流域山川、河流纵横，大规模口岸开发、工业园区建设，加之自然环境脆弱，自然灾害频发，缺乏系统的生态环境恢复措施，环境污染治理投资不足，导致30万平方公里水土流失面积、１亿多亩坡耕地、4000多条泥石流沟，数万个崩岗没有有效治理，其中贵州水土流失面积高达7.3万平方公里。滇池、太湖等湖泊富营养化严重，局部水域污染较重；长江港口内河危化品运输年吞吐量占２亿吨左右、沿线分布５大钢铁基地、一批有色金属基地、众多化工企业，突发水污染风险增大；长江中下游作为我国重要的商品粮生产基地，粗放经营方式导致农业面源污染严重，沿线农村生活污染物排放大，饮用水安全保障压力大。

第二，工程建设挤占自然岸线和生态空间。长江沿线口岸与航道建设有利于防洪安全、改善能源与运输结构，但也带来江底清淤扰动，水生态系统和自然资源不断萎缩。长江上游大规模的水利水电项目开发，港口建设导致中下游经济发达地区沿岸两侧建设用地已超过用地总量的1/3以上，工程建设剩余自然岸线不足10%，生态空间不断被挤占，诱发洪水和高温等极端天气。

第三，生态补偿机制有待完善，企业发展绿色产业的动力不足。面对严峻的生态环境状况，国家相关部门提出建立生态环境多元化补偿机制，由于排污权与碳汇交易机制不健全，特别是经济欠发达地区及农村生态环保市场化机制不健全，企业及用户排污权购买能力不足或者购买不充分，导致生态环境治理的动力不足。长江经济带生态环境多元治理与绿色发展协同建设的机制需要完善，亟待建立环境治理主体投资补偿机制与利益分配机制，需要明确生态环境补偿范围与补偿标准。

第四，沿线省市环境管理体制机制存在壁垒，缺乏协同治理的机制与政策法规。首先，省市政府之间在环境管理政策、制度、法规与标准存在上存在壁垒，政府间在环境治理目标与标准、治理能力、治理政策与绩效考核上存在差异，协同应对跨区域的环境污染治理能力较弱，需要完善相关协同治理机制。其次，长江经济带未建立沿线省市河湖治理的有效联防联控机制。上下游城市之间、农村区域之间环境污染存在传导性，虽然水环境保护与治理推行河长制、湖长制了，但在流域发生重大水灾或者旱灾时，上下游河长协同联动机制有待完善。再次，长江经济带在区域产业发展政策、环保设施建设、排污标准和环境监督政策缺乏协同，使绿色发展缺乏政策支撑。最后，地区之间、行业之间环境治理利益协调机制有待完善。跨区域水权及碳排放交易中必然涉及地区之间、行业之间的利益，需要完善相关产权制度与排污权交易制度以协调地区之间与行业之间的利益。

第五，没有建立起绿色生态产品购买与服务评价机制。在水资源、林场、污水处理等主导性生态环境领域，没有建立购买生态产品服务项目选择的原则、标准和条件，生态公共产品与公共服务领域相关的服务定价和收益管理有待规范，对社会组织服务监管与治理机制不健全。购买污水处理、垃圾收集及环境维护等环境基本公共服务的服务定价标准不明确，生态产品与生态环境服务价格确定比较主观，缺乏一个专门机构对生态产品供给与服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。

第六，排污权交易及其对应的监管机制有待完善。为了推进长江经济带环境多元多主体治理机制，水权与排污权市场交易机制亟待建立，市场监督机制有待完善。德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易政策的实践，从20世纪70年代中期开始，美国等发达国家把排污权的初次分配逐渐从无偿转向有偿（拍卖、奖励等），还出台了排污权交易政策，使排污指标像商品一样在市场上流转。长江经济带流域各省市需要探索建立初始排污权分配制度，政府需要落实初始排污权分配规则，制定排污权交易规则，建立排污权交易监督机制，完善多元供给模式下环境治理服务监督评价机制。

二、长江经济带环境治理与绿色发展协同推进内在动力与组织协同效应

长江绿色经济发展长江经济带环境治理作为一个复杂的系统工程，环境治理工作除了加强环境基础实施建设、改善水源水质、完善污水和垃圾处理实施、加强污染河流与水源治理、提高植被覆盖率外，环境改善与环境治理的根本途径是发展绿色产业，推进工农业绿色发展。

（一）环境治理与绿色发展协同推进的内在动力

首先，绿色发展立足于发展经济并保护环境。绿色发展需要优化工农业产业结构和农村种植养殖结构，工业及建筑生产方式变革，工业、农业及交通运输生产能源使用方式变革，市民和村民倡导绿色生活方式，绿色发展是主动的环境保护战略。走绿色发展道路，工业企业生产以通过技术创新控制碳排放为核心来保护环境，农村通过发展生态农业、生态养殖业，发展乡村旅游和观光农业，对家禽肥料和建筑垃圾的资源化利用。绿色发展的核心思想是结合地区环境承载力、自然气候状况、工农业污染排放、环境基础实施投资能力、经济发展水平与能源结构，确定地区经济发展模式与发展路径，建立环境风险、绿色产业发展、经济状况互动机制，建立发展绿色经济并推进环境治理协同决策机制与政策体系。

其次，环境治理与绿色发展二者相互促进。一方面，工农业推行绿色发展，发展乡村旅游，推行绿色建筑，绿色加工，低碳运输，减少污染和碳排放，促进环境改善，绿色发展可以从源头上实现治理环境目标；另一方面，长江经济带环境治理，包括土地整治与改良、水污染治理、生态屏障的建设、公益林与天然林管护、林业产业基地建设等环境治理可以培育相关绿色产业，实现流域经济的绿色发展。环境治理与绿色发展协同的内在动力。①生态环境保护动力：绿色发展促进生活品质提升，改善城镇生活环境改善农村村容、村貌，发展观光农业使乡村资源有效利用，自然与生态环境；②经济高质量发展动力：绿色发展带来农业、工业产业升级，促进工农业发展走资源节约型道路；③环保政策驱动动力：国家出台河湖长制加强河湖管理与治理，建立相关绩效考核制度，加大环保督查，对超标排放与污染行为进行严厉惩罚，促进企业、相关组织和居民重视环境保护。

（二）长江经济带环境治理与绿色发展的组织多元协同效应

长江经济带生态环境治理需要与绿色产业协同推进，需要社会组织多元参与，使资源、组织、政策、制度、产业协同发力，构建区域之间环境基础设施协同建设与运维管理机制，发挥生态环境组织协同治理效应。下面分析长江经济带生态环境治理与绿色发展的多元组织协同效应：

第一，政府主导与企业主体的协同效应。政府通过财政资金主导作用与配套政策支持，对重点水利与湖泊工程、水源工程、森林工程、土地整治项目进行投资，对中小型环保项目引导性投资补贴，对国家投资生态环保项目进行投资控制与绩效评价，制定环境管理规章制度、环保服务标准与指导性价格，建立长江沿线水权、林权、排污权交易与水资源交易制度、水价政策、生态补偿与补贴等制度，对多元化投资环保工程项目进行监督管理，在生态环境协同治理体系中发挥先导引领作用。企业作为生态环境多元协同治理的重要参与主体，获得企业排污权，结合企业生产实际制定减排措施，履行环境保护义务与污染付费义务，配合环保企业和环境监督部门做好环境保护工作，企业参与环境治理决策行为受政府对环境治理政策；社会资本作为环境治理与绿色发展的主要参与主体，发挥其在资金、技术与专业管理上的优势，通过特许经营、股权参与、经营权参与、提供环保服务等方式参与生态环境治理，弥补政府及其职能部门在生态环境治理上的不足，通过政府补贴或者使用者付费社会资本获得投资回报，同时通过社会资本参与市场竞争促进环保项目服务质量提升，降低长江经济带生态环境治理成本。

第二，基层环境管理组织在多元治理结构中的纽带效应。基层部门通过组织村民参与农村环保项目建设及管理，保洁、设施维护等基本环境服务，完善环境服务报酬管理，对环境建设与服务进行监督评价，规范企业、社会资本、村民的生产经营行为和公众生活行为，基层环境管理组织与环保协会借助政府环保政策促进协同治理效应提升。

第三，居民在生态环境多元协同治理中的载体效应。居民的生活方式、农业种植结构、农药化肥使用量对生态环境有重要影响，政府通过农业产业政策、农村环保项目投资、环境管理规章制度来影响村民的生产生活行为，从而实现农村村容村貌改善，河流与面源污染的减少，实现政府、环保组织与环保协会、村民共同提升环境治理绩效。

第四，政策层面的引导效应。通过水资源价格改革、集体林权改革与排污权交易改革，结合项目管理模式、资源价格政策、资源禀赋、生态环境条件、监督机制五要素融合，建立政府-企业-环保协会-农户在水利水电项目建设、生态环境保护、项目运行管理、成本分担方面的政策制度，构建生态环保项目多元化融资体系，完善政企社互动的协同组织模式，积极推进土地流转、林权与水权等生态项目产权制度改，以河湖长制为依托，建立长江流域水资源开发、保护协同机制，农业水价综合改革和政府补贴有机结合，提高生态环境协同治理效率。

三、长江经济带环境治理与绿色发展协同推进机制

首先，建立环境治理与绿色发展目标与产业协同机制。在长江经济带产业发展目标、产业发展战略、产业群布局方面融入绿色发展，包括生产绿色农产品、发展绿色加工制造业、绿色建筑产业；在产业发展中出发体现资源节约与环境保护。另一方面，在环境治理工作中，如污水处理、岸坡治理、废弃资源再利用中培育绿色产业。其次，建立区域组织联动、政策协同机制。长江上下游政府及组织之间建立河道污染联动机制，分段明确废弃物排放方式，落实区域环境治理边界与相关责任，同时避免污染转移；经济带沿线政府、行业协会在污染物碳排放标准、环境治理政策上协同，政府在政策资金上给以支持。

实现环境治理与绿色发展协同需要建立资源产权及排污权分配制度为基础，投资补贴、价格机制、监督机制与环境治理为政策工具，构建生态环保项目多元协同参与的动力机制：多元化投融资政策与投资回报机制、产权制度、生态资源要素价格形成机制、污水垃圾市场化收费机制、政府购买生态环保服务等为动力机制。从组织决策维度、价值协同维度、市场维度、利益分配维度、建立激励与协同机制，促进环保监督管理部门、社会资本、企业、居民和环保协会共同参与生态环境治理。具体而言：

第一，组织决策维度协同机制。区域层面的组织决策动力机制，包括合理划分沿线省市政府之间的决策边界与利益边界，明确各省市政府在生态环保与绿色产业发展规划上的责任与权限，长江经济带沿线政府加强环保政策的联动和协调工作；决策层面动力机制，政府在绿色发展、环境政策制度方面的责任与权力，社会资本在项目投资决策与生态环保项目选择上决策权利，政府和社会资本协商建设周期与支付方式；社会团体组织动力机制，包括建立生态环境治理多元参与主体目标协同的组织权利制衡机制，参照PPP 模式组织治理框架，构建生态环保项目多元化市场参与机制；环境协同治理与监督层面，基层管理部门在环保服务监督评价方面的权利，环保协会在环保服务定价上参与权，居民对环境服务的评价权利与收费定价知情权和参与权限。

第二，价值协同维度的动力机制。通过企业环保法规、环境管理制度、环保协会、乡规民约来形成政府、社会投资者、企业、居民等相关组织在环境管理、绿色发展的共同价值观念，包括长江经济带沿线地方政府在发展经济、环境保护方面的价值趋同，产业发展与资源环境承载力协同，流域绿色经济与环境保护方面的政策，环保部门在环境保护法规方面制度协同，环保法规与经济发展水平协同；利用经济杠杆调节社会资本在生态环境建设、产业发展方面的价值取向和行为动机；企业与居民在环境保护方面的意识，基层政府、社区形成的环境管理制度与生态文化。激励生产企业、社会资本与政府协同参与环境治理，同时通过共同的价值观促进社会资本搞好环保服务，履行环境保护社会职责。价值协同的基础和前提是建立科学的环保绩效考核制度、环境质量评价制度，以及生态环保监督制度，通过政府-企业-社会投资者及居民在环保价值观上的趋同来实现生态环境协同共治目标。

第三，市场维度的行为动力机制。市场维度的动力机制主要是环境治理供给侧应当立足于地方经济基础、产业发展规划和环保规划，需求侧立足于居民对环保服务的需求与环保标准，通过市场需求调查预测，建立公众参与环境治理的需求表达机制，使环保项目规划建设与市场需求匹配，实现供需协同。完善生态环保项目需求与供给协同机制，建立全社会参与生态环保项目投资决策与环境服务管理政策制定，引导社会资本参与环保项目建设管理，提升市场主体参与环保项目投资管理能力与服务水平，采取有效措施调动社会资本参与主动性。通过招投标选择社会资本生态环境整治与市场服务，建立生态环保项目收费机制，完善政府购买生态环保服务机制，积极发挥环保协会在项目建设与运行中的组织协调作用，协调环保协会与政府环保管理部门的工作职责。

第四，分配维度的行为动力机制。推行长江经济带环境治理与绿色发展多元参与，分配制度的设计需要根据项目质选择政府与社会资本产权结构与补偿机制，公益性较强环保项目需要政府提供资金与政策支持，一般以政府财政资金作为投入主体，以激励社会资本参与环境治理；经营性环保项目，如具有收费机制的污水处理、垃圾处理项目可以社会资本作为投资主体；准经营性环保项目采取政府和社会资本合作投资。建立政府、社会资本、居民的利益协同机制，主要体现在企业的经济效益、居民作为用户的基本权益、政府代表社会公众的公共利益，在环境治理与服务质量、收费、财政补贴等方面应确保各方利益均衡。农村地区生态环保项目收费机制不健全，经济欠发达地区居民的支付能力有限，大部分生态环保项目难以通过收费回收投资，需要政府提供财政支持，采取建设补助或者运营补贴，补贴标准确定既要考虑投资回报，也要兼顾政府及公众的支付能力。

四、长江经济带环境治理与绿色发展协同推进的政策体系

长江经济带生态环境建设与绿色产业发展需要沿线省市政府部门协同对环保工程、传统产业改造及新兴规划进行统筹安排，分解环保建设任务和落实环境治理责任。由于长江流域生态环境治理涉及利益主体众多，应建立省市之间、行业之间、政府与社会资本之间生态环境建设资金筹措机制，结合经济发展水平和环境状况健全长江流域水生态补偿机制，构建长江流域地区之间、上下游之间的水权与排污权交易机制，促进沿线社会经济、环境基础设施建设、环保生态事业协同发展。

生态补偿与绿色发展协同推进机制与政策体系：建立绿色农业扶持政策。落实无公害农产品奖励政策，控制农药化肥用量，发展农村特色服务产业与第三产业；完善低碳建设激励与补贴政策。目前，在推进装配式住宅过程中，各地政府出台了装配式住宅建设补贴或者面积奖励等政策，由于财力有限难以弥补成本缺口，需要多管齐下，从生产端和消费端共同建立激励机制；完善低碳供应链；区域之间环境治理协同控制。上下游城市之间建立环境治理协同机制与利益补偿机制，重庆、武汉等上游城市因为水利建设减少土地资源、污染物回流，应通过水利建设基金进行生态环境补偿。具体而言：

第一，建立长江流域省市环境治理与绿色发展协同管理组织，完善协同治理机制。明晰长江沿线省市政府与环保部门在环境保护中的职责，加强省市跨区域重大环保基础设施建设与环境治理合作，健全生态环保部门、基层环保管理部门、环保协会机构，加强机构建设。突出环境协会的作用，推行环保协会实行自我管理、自我监督、自我落实的管理模式。完善沿线农村污水处理设施、垃圾处理设施环境设施，加强小河流及小型水利设施建设与维护，基层环保部门或者社会组织负责道路保洁、河道保洁、公厕保洁、垃圾中转房保洁、家庭环境卫生保洁等方面的服务与管理，完善社会组织参与农村环境设施与治理机制，健全环境服务质量评价机制，协调农村环境服务政府-项目公司-消费者之间的利益。

第二，营造有利于绿色发展与环境改善的政策环境。通过环境治理公共信息平台、产权制度与激励政策激励社会资本参与环保项目建设管理。搭建社会资本参与环保项目建设管理平台，推行环保项目投资与建设管理招投标制度，建立环保项目特许经营制度。探索城乡环境治理的多元化、市场化机制，以水权交易与排污权交易制度为基础，创新水利林湖建设与生态环境建设投融资政策与生态农业激励政策，研究农村环境基础设施、水环境及小型水利、林业建设与集体产权改革融合路径，建立社会资本参与城乡环境基础设施建设、垃圾污水处理项目激励政策与利益分配机制。出台社会资本参与城乡环保项目管理办法，区分环保项目不同性质推行政府购买服务、政府补贴及政府社会资本合作投资，规范贫困地区环保项目补贴标准。完善生态环保项目产权与决策制度、成本分担与价格机制、收益分配等动力机制，分析动力机制对参与主体利益及决策行为的作用机理，以优化分配机制。

第三，构建生态环境多元化供给的服务市场化定价机制，探讨多元化投资下资源与环境基础设施有偿使用与收费制度。结合投资、成本、收益与居民支付能力等要素研究生态水价定价机制、污水与垃圾处理市场化服务价格机制，分析不同产权结构下环境设施建设与服务定价机制、补偿政策及其效率。社会资本通过特许经营建设环境基础设施，由协会或者基层政府管理部门收取环境服务费用，社会资本获得投资回报。关于生态环境服务价格形成机制。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28 号）明确了六大领域重点改革方向，包括完善生态环境服务价格政策。由于我国生态环境基础设施薄弱，居民的环境意识比较淡薄，推进环境服务收费需要在管理制度、建设技术、环境服务供给模式与商业运作模式多方面创新，需要政府资金注入与政策引导，需要社会资本的支持和深度参与。通过环境管理技术和管理制度创新，根据垃圾及污水排放量或者常住人口收取必要的垃圾处理费，引入私人资本参与生态环境治理。在生态环保领域实施政府和社会资本合作，要建立各种环境服务定价和收费机制，根据垃圾处理、污水处理、道路保洁、河道保洁各种环境服务的外部性特征差异，选择不同的环保服务定价、收费机制与投资回报模式。

第四，构建不同类型生态环保项目建设模式与治理机制。结合城乡供水、林草湖田建设、垃圾污水处理与环境维护项目性质与付费方式，应用项目区分理论分析生态环境设施在不同供给模式下项目控制权、治理结构与激励机制，完善多元供给模式下农村污水排放、环境监督评价与绩效付费机制，完善集体经济组织对环境设施建设的筹资决策机制，管护组织与责任制度，环境监测、环境服务付费管理，集体资产处置与收益分配制度。

第五，探索生态环境与绿色产业协同发展的多元化补偿机制。长江经济带生态环境项目补偿路径包括通过项目建设对生态环境修复、生态环境改善；多元化经济补偿方式包括政府主导的生态项目建设补偿、社会资本与企业参与项目建设与服务的投资运行补偿。研究生态环境服务与绿色产业多元供给模式下政府投资与运行补贴标准及效率，生态环境多元供给政府投资补贴标准需要结合项目建设成本、运行成本、运行收益及合作期限等因素共同确定，由咨询单位测算补贴最高限额，然后通过招投标等市场竞争机制确定实际投资补贴。没有投资补贴的项目，结合物价指数、运行收入、运行成本确定运行补贴标准；由于不同收费标准带来的消费者剩余不同，不同的补贴标准对社会资本的激励效果不同，为了提高多元供给生态项目政府补贴的效率，补贴应该结合项目服务质量、公众对服务的评价来确定。

（撰稿：何寿奎 重庆交通大学经济与管理学院教授）