区域大气污染协同治理作为改善区域空气质量的重要途径已经得到各级政府的共识。在党中央国务院的坚强领导下，长三角地区各省市以改善环境质量为核心，不断完善区域大气污染协同治理机制，区域空气质量得到明显改善。2017年上海、江苏、浙江和安徽PM2.5浓度较2013年分别下降了37.1%、32.9%、36.1%和11.1%，长三角PM2.5平均浓度较2013年下降34.3%。然而，随着环境污染的日益复杂化，环境污染跨区域传输问题仍时有发生，尽管中央制定了一系列政策来推进区域大气污染协同治理，但是区域大气污染协同治理仍面临着一些瓶颈。本文分析了长三角区域大气环境协同治理的瓶颈，并提出打破瓶颈，进一步推动长三角区域大气环境协同治理的政策建议。

一、长三角区域大气环境协同治理瓶颈

（一）区域环境治理制度框架不完善

环境治理制度框架包括行政机制、市场机制与社会机制，长三角区域大气污染协同治理主要依赖于区域行政机制。区域行政机制能解决区域大气污染治理中部分问题，但是无法解决区域发展过程中复杂的，深层次的环境问题。

2014年初长三角成立了长三角区域大气污染防治协作小组办公室，并建立了长三角区域大气污染防治协作机制，实行决策层、协调层和执行层“三级运作”的协作框架，形成以区域行政为主导的区域大气环境治理模式。区域环境治理的决策在长三角地区主要领导座谈会上做出，三省一市常务副省（市）长参加的“长三角区域合作与发展联席会议”起协调作用，“联席会议办公室”和“重点合作专题组”负责具体执行。

区域行政主导的大气环境治理模式面临着一些挑战。首先，协作小组缺乏与其职能相匹配的权力、资源与责任，难以完全释放联合防治的合力。长三角区域大气污染防治协作机制由中央介入协调，三省一市共同参与，但是协作小组并不具备相应的职权，在行政上与地方政府不具有隶属、领导与被领导的关系，在各地基础条件以及动力机制存在差异的情况下，常出现有分工而没有协作情况，难以形成真正的合力。其次，随着环境污染由点到面，由局部地区向外界扩散污染，环境污染的责任主体较难进行界定，长三角城市污染源（物）一次跨界传输现象日益显著，区域环境问题日趋复杂化。区域行政主导的区域大气污染治理模式无法应对上述变化，亟需新的制度框架来替代。

（二）区域大气环境标准不统一

环境标准是企业技术进步的重要动力，是环境法制建设的重要依托，为环境执法提供科学依据，对推进区域环境协同治理起先导作用。

2014年修订的新《环境保护法》提出重点区域环境污染的联合防治实现“统一规划、统一标准、统一监督和统一防治”的措施。长三角作为我国重点区域之一，大气环境标准不统一。一是排放标准项目不一致。上海走在长三角地区前列，制定了《大气污染综合排放标准》《汽车制造业（涂装）大气污染物排放标准》《锅炉大气污染物排放标准》《生物制药行业污染物排放标准》等13项大气环境标准，但是浙江仅四项，而江苏则主要执行国家标准。

二是排放标准值存在差异。以《生物制药行业污染物排放标准》中颗粒物排放为例，上海现有污染源最高允许排放浓度为120mg/Nm3，新污染源最高允许排放浓度为80mg/Nm3；浙江现有污染源最高允许排放浓度为30mg/m3，新污染源最高允许排放浓度为10mg/m3；江苏执行国家标准。上海标准值最高，最高允许排放浓度远远高于浙江和江苏。大气环境标准不统一造成高环境标准地区在淘汰落后产能过程中高污染行业和企业向周边地环境标准低地区转移，形成“你保护，我污染”的局面，削弱了区域大气环境治理的整体效果。

（三）区域环境执法不协同

近年来，随着长三角区域大气污染呈现出复合性、区域性的特征，三省一市在环保部的支持指导下，严格执行新《环境保护法》，落实《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》要求，大力开展环境保护大检查及污染执法监管，签署了《长三角地区环境执法区域联动倡议书》，先后出台了《大气污染防治条例》，专章强化大气污染防治区域协作，强化领导责任，区域环境执法取得了一定成效。但是，仍存在如下问题：

第一，部分领导干部思想认识不到位。一些地方和部门领导环保意识薄弱，对环境保护工作认识不到位，导致工作导向出现偏差，环境执法弱化，甚至阻碍环境执法。如亳州市谯城区委、区政府2016年出台《亳州市谯城区战略性新兴产业聚集发展工程实施方案》等文件，明确未经市纪委监察机关备案，任何机关和部门不得擅自对企业进行检查。这直接导致隶属于地方的环境保护部门环保工作无法顺利开展，对战略性新兴产业环境执法普遍不严。

第二，缺乏法律制度保障。首先，联防联控行动主体缺乏法律保障。大气污染跨域流动的特点决定了区域内各省市间要采取联防联控行动，长三角大气污染防治协作小组办公室是联防联控行动的主体，具有一定的权威性，但是这种权威地位并非建立在合法性的基础之上。其次，联防联控的运作机制缺乏法律保障。虽然三省一市先后出台了《大气污染防治条例》，并设有专门章节规定了市人民政府在大气污染防治协调合作机制中的具体职责，但是较为宽泛，未明确区域环境质量责任主体，缺乏强有力的约束机制，不能达成具有法律效力的制度框架，影响区域大气环境联防联控的效果。

第三，各地区环境监管力度存在差异。由于长三角区域社会经济发展不均衡，在发展与环境保护的目标选择上，一些城市的目标函数可能与区域联席会议中确定的目标存在差异。一些地方政府在一定程度上仍扮演理性“经济人”角色，为谋求发展地方保护主义现象时有发生，如2016年安徽省政府对各地市目标管理考核权重中经济权重上升，但生态环境类指标权重却下降，导致一些行政单元在区域大气环境治理中出现“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，并对区域环境治理存在畏难情绪，存在明显的“搭便车”行为。执法力度不统一造成污染行为向区域内薄弱地区转移，不利于整个区域大气环境的改善。

二、推动长三角区域大气污染协同治理的政策建议

（一）建立区域行政、市场与社会协作治理的制度框架

单一化的区域行政主导的环境治理模式无法适应长三角大气污染治理的需要。从区域行政主导、分地区分部门负责的统一监管制度转向行政、市场与社会之间合作治理的制度框架，整合行政、市场与社会三种机制，破除“区域边界”和“功能边界”，进一步发挥区域间的协同效应是长三角区域大气环境治理制度替代的现实选择。

第一，进一步强化区域行政机制的作用。赋予协作小组一定权力，并升格长三角区域大气污染防治协作小组的地位，提高长三角区域大气污染防治协作机制的权威性，发挥在区域大气防治中的作用，明确各地环境保护的目标与任务，加强监督，确保各项工作得到落实。

第二，强化市场机制的应用。市场机制有利于帮助企业提高污染治理能力，提高绿色竞争力。一是要加速完善长三角区域大气污染治理的市场激励机制，调动民间资本的积极性，发展绿色金融，确保企业少排污能获得利益。二是建立长三角区域大气污染防治的各类补偿制度，做到区域内建设项目利益共享、完善区域内生态补偿机制等，形成区域大气污染协同治理利益共享机制。

第三，重视社会公众的作用。社会公众是区域环境协同治理中不可或缺的重要主体，对区域环境质量改善起着重要作用。社会公众参与既需要公民社会的进步和成长，又需要政府提供制度保障。因此，政府一方面要加大对环境保护的宣传力度，提高社会公众环境保护的意识，另一方面要畅通参与渠道，为社会公众参与政府与企业决策创造条件，并鼓励社会公众监督政府与企业的环境行为，提高参与的有效性。

（二）推进大气环境标准趋同

长三角区域在环境标准体系建设基础、经济发展状况、企业技术水平等方面均存在一定的差距，区域大气环境标准的趋同不能一蹴而就，要有计划、分阶段、有步骤地推进。

第一，充分调动长三角区域地方政府环境标准管制的积极性。地方政府是环境标准管制的责任主体，关系到整个环境标准管制有效性程度。地方政府一方面要提高认识，意识到环境标准在地方社会经济发展中的重要作用，加强环境标准建设；另一方面，要加强对环境标准制定的监督工作，保证地方环境标准制定的科学性与合理性，防止重复建设与低水平建设。

第二，完善各地区大气环境标准体系，尤其是江苏和浙江的环境标准体系。一方面将长三角区域已有的环境标准修订工作提上日程，依据环境管理与社会经济发展要求，结合环保技术状况，对五年以上标龄的环境标准及时进行修订，不断提高大气环境污染排放标准，提高重点行业环境标准准入门槛，最大限度降低环境风险，改善环境质量。另一方面完善长三角区域大气环境保护标准体系建设，形成以空气质量为核心，以大气污染排放标准、大气污染环境监测和大气环境技术规范为重要内容的大气污染环境保护标准体系，围绕石化、化工、包装印刷、工业涂装等重点行业的大气污染状况，对现有大气环境保护标准进行完善，形成保护大气环境的“标准簇”。

第三，逐渐实现区域大气环境标准趋同。首先，理顺长三角各地区标准之间的关系，将特别排放标准推广到所有行业、所有地区，即凡是涉及到火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉项目均执行大气污染物特别排放限值，并将执行范围拓展到整个长三角区域。其次，结合区域实际情况，选定特定污染行业或者污染物，制定区域统一的环境标准。目前长三角三省一市正在加强研讨交流与法规标准对接，VOCs治理政策和技术交流已经进入常态化，并且区域协作小组基于工信部、财政部联合出台《重点行业挥发性有机物削减行动计划》形成了《长三角区域挥发性有机物污染防治协作建议》，可考虑制定区域统一的VOCs排放标准。最后，实现长三角区域环境标准的统一。标准统一的形式可以多样，依据实际情况，对无地方标准的行业可遵循国家特别排放标准限值或者一般控制要求，对有地方标准的行业，三省一市统一地方环境标准，对某地特有的行业参照国家标准，并结合地方实际情况严格控制，最终做到“同行同标、同源同治”。

（三）推动长三角区域环境执法协同

第一，加强对领导干部的环境法治教育。一方面，将环境保护法律法规纳入长三角地区各级领导干部的教育培训范围，建立领导干部环境法治教育的规划体系，制定领导干部集体学习环境法的制度，并强化考核评估。另一方面，创新学习方法，强调环境法治教育的针对性与实用性。开展多层次、全方位调研，摸清领导干部环境法治教育需求，有针对性地提供环境法治教育产品。

第二，构建强有力的区域联防联控机制。联防联控是区域大气污染协同治理的重要举措，联防联控的效果直接关系到区域大气环境质量。然而，大气污染区域联防联控是一项系统工程，必须将责、权、利落实到位，构建强有力的区域联防联控机制。首先，长三角地区人大应就大气污染联防联控召开协同座谈会，以立法的形式确定联防联控的主体构成，并明确主体的职责范围，避免主体被虚置。其次，以法律形式赋予联防联控主体的监督地位，加强联防联控的主体的执法监督作用。执法监管主要包括两方面，一是对相关政府部门的大气污染治理行为进行监管，二是对相关企业的排污行为进行执法检查。再有，以立法的形式认定联防联控主体的责任范围，对相关责任落实不到位情况，充分利用好新《环境保护法》，坚决追究联防联控主体的责任，确保区域大气环境质量逐渐好转。最后，在联防联控过程中，要善于总结联防联控的经验，找到解决相关问题的有效办法，不断转变联防联控的理念与方式，积极探索长效联防联控机制，及时有效化解区域大气污染防治中的热点和难点问题。

第三，推进长三角区域大气污染防治监管考核一体化。一是制定长三角区域大气污染防治督查制度，推动各地方政府落实区域大气污染防治的主体责任，解决重发展轻环保、弱化执法力度等问题。二是提高环境执法能力，统一环境执法尺度。建立专项资金，充实环境监管执法队伍，加大执法装备投入，提高执法科技水平，运用科技手段，提升环境执法能力。三是考核追责一体化。明确区域大气环境防治中各地方政府的责任，声明在区域范围内，地方政府不仅要对本地区环境质量负责，更要对整个长三角区域环境质量负责，并明确对违反规定者追究的责任，实施考核追责一体化。

（撰稿：周林意 同济大学经济与管理学院博士研究生）