乡村是国家治理体系的“神经末梢”，也是实施乡村振兴战略的基石。

在广大农村，干部群众都明白，村内公益事业是美丽乡村建设的突出问题。一提起农村公益事业兴办的难题，很多人直说很头疼。

“沟不挖到自家田间地头，路不修到自家门口，就不参加义务筹资投劳。只要有少数几户农户想搭便车，别的农户肯定又把钱揣回兜里。”

但眼下在腾冲市，村级公益事业却开展得风生水起。特别是在腾冲市五合乡联盟社区和清水乡三家村，过去很多“一议就黄”的流产项目，如今村民们主动聚到一起商量，在群策群力中便使脱贫攻坚和美丽乡村项目落地生根。

地还是那片地，人还是那群人，曾经的“老大难”为何“难者亦易矣”？

上面千条线，下面一针穿，打通农村末梢治理的“最后一公里”，关键是找出“线头”来。联盟社区和三家村相隔数十公里，但似乎心有灵犀，理出的“线头”惊人相似：在村民小组成立党支部、自管组，同时组建若干群众组织，激发基层创造力与活力，让农民自己创造自己的幸福生活。

这“线头”，刚一看并不起眼：无非就是通过对村民小组或自然村这一传统资源的挖掘，在建制村以下开拓出村民自治的空间，让“几公里外的事”变为“家门口的事”，让自治进入“微观”和细化的具体层面。

然而，真正走进腾冲市的广大农村，确实非同寻常：以村民小组或自然村为自治单元的“微自治”探索，蕴含着农村基层末梢治理现代化的现实课题。

治理“痛点”倒逼改革

与全省各地一样，在素有“极边第一城”之称的腾冲市，有2684个自然村、2597个村民小组，且居住相对分散，一个建制村一般由多个村民小组和自然村寨组成，大都分布在不同的山坳、坝子里，血缘性和地缘性特征明显，办事非常不便。

腾冲市五合乡的“线头”，是从联盟社区牵出来的。

山路盘旋，满眼翠绿。地处龙川江畔的五合乡联盟社区，在当地名气不小。社区党总支书记王明坤是个女强人，治村有“几把刷子”，但也有头疼的时候。

“过去我们在乡村治理上有两件麻烦事，一件是基层党组织在村级重大事务决策上作用发挥不明显，党对基层领导有所弱化；另外一件就是老百姓对村级事务不明白、不理解。”王明坤坦言，有时候搞得人心力交瘁，也落不着好。

五合乡五合村委会主任尚朝朋也感叹，过去，面对政府项目“下村”，不少村民的第一反应不是如何参与，让好事落地，而是“项目来了，就等政府发钱补偿。”村民王太速的话，道出一种普遍心态：“占了我家地，砍了我家树，让我带头让一让，凭什么？”

尚朝朋还透露，以前，村“两委”干部有时候去自然村或村民小组召集村民开会，结果都是各说各话、吵吵闹闹，最后不了了之。

为什么群众参与难组织、公益事业难办成、社会服务难到位？农村社会末梢治理的问题，引起了腾冲市委、市政府领导的深思。

“建制村治理单元偏大，随着村民诉求多元化，利益协调的难度也在不断加大。”腾冲市委政法委副书记赵国朝分析说。

五合乡各村（社区）面临的问题，清水乡干部感同身受。“村一级承担的任务中，哪些属于‘行政化’工作，哪些属于‘自治’事务，说实话，还真不容易搞清楚。”清水乡党委书记孟继早说，我国政府机构设置到乡一级，村委会属于自治组织，但各级任务落实不能没有“脚”，“上面千条线”最终还是要落在村干部“下面一根针”。

清水乡三家村党总支书记、村委会主任赵家清捋了捋，每一年下来，村干部要承担“各类业务报表按时上报”等100多项职责服务事项。

面对村干部的忙与累，我们走访发现，有20%以上的村民认为村委会是乡政府的“代办所”、村干部是乡政府的“腿和脚”。有的村民甚至说：“村干部是忙，但不是为我们忙，是在为上面忙。”

一边是村干部职数不多，一边又承担着不下百余项的行政事务，村委会行政化问题凸显。一些村干部表示：“上面的刚性任务完不成，下面的自治事务就得缓一缓。”“村干部辛苦跑断了腿，堵不住百姓埋怨的嘴。”

联盟社区孙家寨51岁的村民孙正侃说，村民小组原来只有一个小组长，本来他自己的生产生活就很忙，往往没有时间来管大家的事情，有些事通知下来，仅仅是小组长一个人的意思，大家肯定会有意见。

面对村民自治新的“痛点”“堵点”，重心下沉，激活农村社会末梢治理，改革势在必行。

创新模式示范引领

一堵十分平常的农村土墙，如今却因壁画《爱照相的小女孩》变成了帕连村的“门面担当”，更成为不少网友和游客到腾冲后的新打卡之地。

仲夏，我们探访腾冲市五合乡联盟社区帕连村，这个曾被外界评价为“最脏的寨子”，通过探索‘1+1+N’的农村末梢治理模式，并在一群艺术家手中化腐朽为神奇，蝶变为文化艺术乡村，还成了网红村。

帕连村位于龙川江畔。过去的帕连村，曾是一个无特色、无优势、无潜力的“三无”村庄。

帕连村蝶变，关键核心是围绕“支部到组、自管到户、商量到人”这个主题，大力推广“1+1+N”的农村末梢治理模式，落实“商量—实行—再商量—再实行”循环往复的群众工作法，形成了“组组行动、户户参与、人人有责”的农村末梢治理新格局。

2019年11月，帕连村正式成立了党支部和自管组。同时，组建了红白理事会、妇女小组、环境卫生小组、老年协会、“拢巴”义务调解队，还修订了《村规民约》，从此走上了村民自我治理、自我管理的新征程。

“自管组”办事，就是不一样。今年以来，帕连村党支部成员、自管组成员及各群众组织主动“话事”“理事”，美丽乡村建设和新冠肺炎疫情防控搞得轰轰烈烈、有声有色。

“村子里一有事情，自管组就先通过微信群，把党支部和自管组解决问题的初步方案向村民‘吹风’，让外出务工和忙于农事的群众，知道下一步将要干什么？怎么干？再通过自管组和党员走家串户，利用火塘会、田埂会、院坝会、群众会等充分听取群众的意见建议，争取群众的理解和支持。”帕连村党支部书记杨文发介绍，自管组通过事前“吹风”，充分征求意见，对决策方案进行完善后，由村民小组党支部党员大会进行审议。审议通过后，再召开户长会议，对决策事项进行表决。表决通过后，就能执行了，真正做到了群众自己的事情自己说了算、自己做决定。

“自管组成立后，大家的家园大家建、大家的村庄大家管、大家的事情大家说了算。以往不能解决的问题解决了，以往难办的事情办成了。”在疫情防控一线火线入党的五合乡联盟社区帕连村自管组组长杨正学充满感慨。

2020年，腾冲市确定了26个“1+1+N”农村末梢治理模式示范点，其中五合乡整乡推进，清水乡三家村整村推进。

各示范点积极探索党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理模式，针对农村基层党组织特别是农村下设党支部领导作用弱化、战斗力不强，村民小组长无人当、当不好、管理缺失等问题，积极探索、大胆实践，以“支部到组、自管到户、商量到人”为主题，健全“乡镇党委—村（社区）党总支—村民小组（自然村）党支部”三级农村组织体系，强化党组织在农村末梢治理中的领导作用，积极推广“1+1+N”农村末梢治理模式。

腾冲市“1+1+N”农村末梢治理模式的第一个“1”，即建强一个村民小组（自然村）党支部（党小组）；第二个“1”，即组建一个村民自我管理自我治理小组，简称“村民自管组”；“N”即健全N个群众组织。

据了解，腾冲市将党组织建在村民小组上，形成了总支联支部、支部联自管组、自管组联群众组织、群众组织联党员和村民的“四联”机制。各村民小组党支部坚持党的群众路线，按照“商量—实行—再商量—再实行”循环往复的群众工作法，扎实推进工作下沉到村民小组一级，切实推进“微治理”，构建“组组行动、户户参与、人人有责”的农村治理新格局，着力解决农村社会治理“最后一公里”问题。

通过示范引领，目前，腾冲市18个乡镇已累计成立自管组299个，成立妇女小组、青年小组、治保小组、文明理事会、老年协会、文艺队等群众组织943个。今年以来，自管组和群众组织成员在脱贫攻坚、疫情防控、产业培育、人居环境提升、矛盾纠纷排查化解中发挥了不可替代的作用。

小改革带来大变化

清水乡三家村团结村民小组，长期以来村民小组长无人当，选出的村民小组长不履职，党的方针政策很难迅速传达落实到群众。村庄环境脏乱差，不良风气和陈规陋习突出，是三家村最难管理的一个村民小组。

乡党委了解到这一情况后，及时安排乡村两级工作人员，到团结村民小组多次召开群众会，推行“1+1+N”农村末梢治理模式。2019年12月，在党支部领导下选出了自管组组长1人、副组长2人、成员7人，并指导自管组制定了《村规民约》《门前三包》等制度，自己监督实施，在一周内就有效解决了环境脏乱差、群众难以组织发动等问题。

谈及团结村民小组的变化，孟继早感触颇深：“‘1+1+N’农村末梢治理模式的推广，有效解决了农村许多法律管不了、道德管不住的问题，由村民自治填补了法治德治空白。”

据了解，各自管组因地制宜设立妇女小组、青年小组、治保小组、文明理事会、老年协会等多个群众组织，并明确各组分工任务，让群众组织在乡村治理中发挥了最大作用。

在清水乡三家村中寨，群众还选出了矛盾纠纷调解员、安全生产监管员、乡风文明宣传员和“路长、巷长、院长”，负责督促《村规民约》《门前三包》等制度落实。如今的中寨司莫拉村，人居环境持续向好，向上向善、共建共享的新时代文明新风尚蔚然成风。

在推行农村末梢治理体系中，腾冲市坚持选好用好党支部书记、党小组长、村民自管组组长、群众组织负责人这些“关键少数”，抓实“领头雁”的思想教育和治理能力培训，用实实在在的行动推进社会治理，以实实在在的工作成效体现治理成果。

在农村末梢治理体系建设中，腾冲市明确要求，村民小组（自然村）党支部是领导主体，村民会议、村民代表会议、户代表会议是决策主体，村民自管组和村民小组是执行主体，群众组织是参与主体。村民自管组、群众组织明确职责和权力，实现自我管理自我约束。建立健全自治章程，制定完善村规民约，为村民依法自治提供依据，按照“商量—实行—再商量—再实行”循环往复的群众工作法，鼓励村民“说事、议事、主事”，用制度体系保障群众当家做主。

“自管组结合村民居住、自然村和村民小组分布、集体资源资产权属等情况科学合理设置，可以是一个村民小组（自然村）组建一个自管组，也可以是多个村民小组组建一个自管组。自管组成员由3至11人组成，组长原则上由党支部书记、支委委员、党小组长、村民小组长或党员担任，将有公心、群众信任的人选进村民自管组，变‘一人管’为‘多人共管’，变‘要我干’为‘我要干’，把基层各方面的积极性、主动性、创造性调动了起来。”五合乡党委副书记席永清介绍，联盟社区帕连艺术村的打造和大新寨、畹岭村庄环境的综合整治，就是“1+1+N”农村末梢治理模式在五合乡推广的成功范例。

自治单元下沉，产生的“化学反应”连锁变化，让一些基层干部始料未及。

在日常工作中，各自管组以抓乡村善治为己任，组织和动员村民以“主人翁”的姿态，积极参与脱贫攻坚、产业发展、人居环境提升、村庄管理等工作，实现了从“为民做主”向“由民做主”转变。

联盟社区农村末梢治理体系创建后，下设3个自管组充分发挥作用。帕连自管组在以“艺术改变乡村”为主题的美丽乡村项目建设中，动员群众流转土地200余亩，种植香蕉、沃柑等特色水果；协调沿路周边群众无偿出让外墙面6000余平方米、绿化用地1000余平方米，支持项目实施；集中拆除铁皮房、空心砖房、石棉瓦房等与艺术村整体风貌不相协调的建筑物800余平方米。整个艺术村的打造做到了全民决策、全民行动、全民受益，没有一起矛盾纠纷上交到乡、村，赢得了群众的一致认可。

而在孙家寨、畹岭自然村，自管组发动群众全面整治杂物乱堆乱放、污水乱排乱流、私搭乱建、占用公共土地、人居环境脏乱差等问题，引导群众破除陈旧观念，树立文明新风，逐步实现小康温饱向美丽宜居、全面振兴的幸福跨越。

五合派出所所长许三强介绍，在“1+1+N”农村末梢治理实践中，五合乡有效实现微事不出格、小事不出村、大事不出乡、平安不出事，5年来无命案发生，矛盾纠纷从2014年的385件下降至2019年的129件，乡村治理环境更加优化，群众满意度逐步提升，全乡经济社会发展呈现崭新风貌。2019年11月，五合派出所被公安部命名为全国首批“枫桥式公安派出所”。

“腾冲市探索推行‘1+1+N’的农村末梢治理模式，让群众说服群众，让群众带动群众，政府归位、自治到位，为推进农村基层社会治理探索了经验，为全市经济社会高质量跨越发展夯实了基础。”保山市委常委、腾冲市委书记赵碧原表示，下一步将全面总结经验做法，健全乡村组三级农村组织体系，不断提升乡村治理水平和治理能力。（李建国 杨艳鹏 熊昌明 龙在宗）