长三角区域一体化的进程中，由于各行政区社会经济发展水平、基础差异较大，“一体化”发展可能造成地区间经济利益分配的不平衡，因此如何形成长期稳定的、自发的统一市场体系，同时能够激发地区的发展积极性成为社会关注的话题。对此，建议在基本的财政金融制度层面加快改革，从重构长三角地区的激励约束机制，充分保障要素流入、流出地区的经济利益，逐步形成全社会思想上认同、行为上遵从的区域一体化发展新氛围。推进长三角一体化工作形成可复制、可推广的经验。

一、长三角一体化发展面临的长期性挑战

（一）行政层面的阻碍

市场分割背后的动因主要来自于经济增长（就业）、税收收入，各地区在本位利益驱使下，通过阻止要素自由流动，保住生产、需求等带来的各种经济利益。目前长三角一体化推进主要依赖政府间协商机制，缺乏一体化条件下的公共治理能力的长期稳定化的法治化手段，在尊重利益诉求的差别前提下，营造地区间的激励兼容制度、形成有利于区域高质量发展的官员激励和考核的社会化模式。通过建立示范区、行政区划调整能够在更大范围内共建共享经济发展成果，但政府的行政管理层级和幅度是有限的，很多一体化政策在地区间带来的不确定影响可能会成为新的阻碍。

（二）经济层面的阻碍

长三角尽管地缘接近，但经济发展水平各种指标都差异很大。地方政府对经济活动的各种干预，要素的流动会受到地方优惠政策的很大影响，地区间经济发展、收入分配会向流动性更强的资本、技术和人才倾斜，导致要素流动不充分、以邻为壑的恶性竞争，损害社会整体利益。区域一体化推进过程中的成本、收益不可能始终同步变化，要使长三角各地区都积极参与和推进一体化发展，应形成一个区域间长期的激励与约束机制，使各地区都能获得价值链增值的合理比重。

（三）制度层面的阻碍

长三角各省市的主要税收地方留成比例不统一、财税扶持政策存在较大差异。示范区已经在进行的打破行政区分割，异地就医、医疗费用结算等一体化，但这本质上是一种营商环境或老百姓服务方式的改变，并未触及医疗服务的区域一体化，因为地区间的医疗待遇、高质量医疗服务供给等实质性差异依然存在。互联网、信息和交通技术发展，地区间产业分工的格局极大地突破空间的限制，各地区通过产业分工与协作、提高创新效率、降低运营成本，发挥技术外溢效应、规模递增效应，提升产业链分工水平和整体创新能力。这需要中央政府在制度层面建设跨区域的协同市场平台，对一些有战略意义的科技创新项目进行投资，在长三角、京津冀、粤港澳等几大区域之间，保持区域之间的错位协调发展，避免形成新的在各大空间尺度上的不良市场分割和竞争。

（四）文化层面的阻碍

区域一体化发展是自然地理、社会文化多方面因素决定的结果。区域间交通、公共服务、产业链的一体化发展，必然会面临着区域间短期利益分配的调整，要实现长期均衡发展，对区域一体化的文化认同是克服各种矛盾的前提。一体化的内生机制必定是互利共赢的制度体系，而且要建立在各地区共同的文化价值认同基础上。加强地区间经济和文化的深度融合，打破户籍制度分割、均衡居民间的收入分配关系。建立长效的区域高质量发展的产业分工、收入分配制度的错位发展，要建立全国一盘棋的文化，打破地区间的狭隘利益。

二、建议重构长三角一体化发展的激励约束机制

（一）重构一体化中的“虹吸”与“外溢”关系

交通基础设施一体化对中心、外围地区的发展影响存在不确定，可能出现极化或郊区化两种不同的影响。为处理好各行政区的中心-外围的关系问题，应科学处理各行政区间的分工定位、利益分配关系，让每个地区都能得到其福利增进，主动拆除阻碍要素自由流动的各种“玻璃门”、行政性壁垒。再通过对产业空间引起的区域间价值创造和初次分配关系等进行测算，通过建设用地指标、户口政策、公共服务供给等的区域协调，使长三角地区的资本和劳动力要素流动，对流入和流出地区的直接影响，区域间的外溢效应和长期动态影响，能够通过新型地区间“虹吸”、“外溢”关系重构得到科学矫正，不断强化长三角地区的一体化向心力和提高区域高质量发展水平。

（二）重构激励兼容的财政再分配制度

对地方主政官员而言，促进本行政区的社会经济快速发展、增进辖区老百姓的收入和福利等是其首要责任。在构建地区间财政收入、财政支出再平衡的机制中，一般不宜按项目进行一一对应的安排，这不仅会造成很大的协调成本，也不利于真正形成长三角区域一体化的共识。财政领域的激励兼容制度建立应体现以下四点基本原则：第一，发挥好分权体制下的地方财政竞争的激励效应，既要防止鞭打快牛、也要防止滋生懒惰；第二，对一体化过程中要素流动所引起的部分地区性公共服务的供给责任不平衡，应建立跨区域财政支出责任协调机制，以保障此类公共服务的有效供给和公平分享；第三，一体化要关注企业、居民作为单个利益主体的选择和偏好差异，既要消除地区行政分割带来的效率损失，也要确保一体化能够造福每个地区、每个参与主体；第四，通过财税体制的全面改革，把生产要素跨地区流动与流出流入地区的经济利益脱钩，迁入地政府给予迁出地政府三年的财政补偿机制需要设置严格的过渡期。

（三）重构官员绩效考核的政治、经济指标体系

长三角一体化需要政府治理理念、治理方式的转变。当前应通过上级政府建立新的地方政府、地方官员的政绩考核机制。发挥中国特色社会主义的独特政治制度优势，在经济层面和政治层面双向推进改革，经济层面上主要是发挥市场竞争的效率优先机制，在政治制度上强化对区域间合作协同的政绩考核力度。我们建议把区域内的政策立法权由专门的机构负责，建立常规性区域协调政策的制定平台，如长三角大区的发改、财政、工信等职能机构主要领导成立常设的政策制定机构，长三角三省一市主要领导的座谈会改为定期性的决策制定会议，以实现区域内社会经济政策的协调一致。

（四）建立跨区域横向转移支付制度

根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》：探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制。以地方分享的所得税、增值税收入作为基金池，在长三角地区内建立横向转移支付制度，以均衡地区的财力。根据财力转出地对资源、劳动力的需求，以及财力转入地相对优势等因素，共同决定横向转移支付资金具体投入方向及其项目，以达到财政横向转移支付资金产生的收益为财力转入和转出地共同分享之目的。