核心导读

4月22日，国务院办公厅印发《关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》(国办发〔2017〕34号)文件，保山市作为土地节约集约利用成效较好、闲置土地较少的全省唯一州市获国务院表扬激励，奖励用地计划指标5000亩。保山市属滇西南的典型山区市，山多坝少，92%的面积是山地，平坝只有8%，优质耕地不多。为坚守红线，保障发展用地，保山市严守耕地红线，不断探索土地节约集约用地的新思路、新办法，切实提高土地节约集约用地水平，实现了全市经济社会发展和生态效益保护的良性互动。  

盛夏时节，草木葱茏，保山大地一片生机勃勃景象。走进保山工贸园区，道路纵横交错、楼宇屹立、厂房成群……“高颜值”的工业园区如今吸引着越来越多的企业前来投资建厂。这里已经成为保山市节约集约用地的一张“名片”。  

保山古称永昌，地处云南省西部，内与大理州、临沧市、怒江州、德宏州毗邻，外与缅甸山水相连，国土面积19637平方公里，辖隆阳区、施甸县、腾冲市、龙陵县和昌宁县1区1市3县、72个乡镇及街道办事处。近年来，随着城市化和工业化的迅速发展，建设用地的需求急剧上升。针对土地利用中结构和布局不合理、建设用地粗放、利用率低等问题，该市充分认识到节约集约用地的重要性，严格控制建设用地总量，鼓励使用低丘缓坡地，积极处置闲置土地，有效保障了项目用地需求，大力进行招商引资，推进经济社会发展。  

规范管理制度先行  

“‘制之有衡，行之有度’，制度是管理的基石和保障，要实现有效的管理，必须首先建章立制。”为强化土地规范管理，我市先后出台了《保山市县市区人民政府耕地保护责任目标考核办法》《保山市建立土地执法共同责任机制的规定》;明确县(市、区)政府为本行政区域土地管理的责任主体，县(市、区)政府主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人，对本行政区域内的耕地保有量、基本农田和标准农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地及土地节约集约利用情况负总责。对耕地及基本农田保护不力、土地管理秩序混乱、年度内行政区域违法占用耕地指标达到问责或造成恶劣影响的，由相关部门发出限期整改通知，并约谈县(市、区)政府责任人，督促整改落实。对整改期间消极不作为或整改不到位的，暂缓该县(市、区)农用地转用和土地征收的审批，并对相关责任人实行问责。建立执法问责机制，对违反规划计划、未批先用、征地补偿安置和补充耕地不到位的，及时制止，坚决查处，严格问责。2016年，市委常委会议、市政府常务会议专题研究设立村镇规划专职管理员有关问题，由每个乡镇明确1名领导分管村庄规划建设及国土资源管理。进一步落实基层监管责任，规范土地保护和利用。同时，强化发改、规划、环保、国土及各县(市、区)的配合和协调联动，由规划部门对项目建设容积率等进行检查，对未按照规定进行建设的，不得出具工程验收合格等手续，不得为其办理房屋确权等手续;国土部门进一步强化批后监管，对违反出让合同、划拨决定书的单位或个人，严格按照约定的责任条款进行处理，并限制其参与新的用地出让活动和暂停向其供地，其他部门按照职能职责分别负责，真正变土地“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。充分运用现代遥感、信息等技术，及时全面准确掌握每块土地的类别、权属、面积、分布和利用状况，完善土地利用数据库，实现土地资源变化信息的快速更新，对土地开发、利用、闲置等情况进行适时监测，定期公布监测结果，并作为新增建设用地计划指标安排的依据。  

精打细算“用活”政策  

“发展和建设需要占用大量的土地是不可避免的，如何解决土地供需矛盾是摆在我们面前的难题。”保山市国土资源局负责人坦言，发展是第一要务，但必须是科学的、协调的、可持续的，这就要求树立正确的用地观，从可持续发展的高度，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，积极推进节约集约用地。  

2016年，全市共审查上报农用地转用和集体土地征收67宗1289.07公顷，共供应土地318宗492.89公顷，成交总额13.63亿元，报件数量、面积是2015年的2倍，报件质量合格率80%，连续三年居全省第一位。切实保障了“四个一百”“五网”“园中园”等各类国家、省、市重点项目和民生项目用地。  

市国土资源局负责人告诉记者，当前，我市正处于跨越发展的重要时期，一大批重点项目相继实施，土地供需矛盾日渐突出。如此紧张的供求关系，“逼迫”着我市要把有限的用地指标用在刀刃上，支持效益好的项目发展。“严格控制建设用地总量，使每个建设项目都有合理的用地规模、合理的用地布局，能少用地的就不多用、能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地。”要想使土地能够得到合理利用，利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中。  

为此，我市严格控制建设用地规模，抢抓省委、省政府“工业上山、城镇上山”的政策机遇，充分用活全省低丘缓坡用地政策，在隆阳区、施甸县山坝结合部的低丘缓坡地带、劣质贫瘠山地及低产林地规划建设保山市水长工业园区，积极规划发展石材、建材等产业;同时，将保山坝原划定的建设用地调整到隆阳区汉庄镇大小堡子低丘缓坡山地，调出的用地重新划定为基本农田并加以保护，依托大小堡子片区低丘缓坡建设保山工贸园区和青阳片区山地城市组团，促进产城融合。同时，保山市国土资源局密切配合保山工贸园区管委会，根据园区产业布局和企业实际情况，深入挖掘存量土地潜力，确保实现投资增加、土地利用效率提高、效益提升目标，有效破解资源紧张与发展需求矛盾。园区建设速度、质量、产业、效益不断提升，城市建成区面积进一步扩大、城市功能进一步完善，城市竞争力进一步增强，成为全省低丘缓坡试点典范。  

“保山工贸园区积极推进低丘缓坡项目区土地高效利用综合开发工作，通过大胆采用东部沿海地区的多层标准厂房建设、‘先租后买’模式，将园区内青阳项目区和长岭岗项目区两个项目区打造成为了功能综合、利用高效、模式创新的典型性低丘缓坡项目区。”保山工贸园区副主任王涛介绍说。截至今年5月，保山工贸园区内标准厂房建设597894平方米(896.84亩)，总建筑面积349247平方米，并已租赁给企业使用339537平方米，使用面积占总建筑面积的97.22%。平均容积率0.70。为保证集约利用土地，标准厂房大部分为2-4层。平均建筑系数40%左右，超过国家《工业项目建设用地控制指标》控制标准10个百分点。行政办公及生活服务设施占地比例小于7%，用地范围内部绿地用地面积小于20%。  

此外，我市还从严控制园区用地规模，依托保山工贸园区平台，突破行政区域划分的束缚，推动五县(市、区)与保山工贸园区集中、集控、集约式共建“园中园”，形成区域统筹、特色鲜明、配套完善的组团式发展格局，力促打造千亿元产值园区。  

目前，保山工贸园区“园中园”已完成投资9.54亿元、引入规模企业27家。通过不断探索，坝区农田得到严格保护，山区土地得到较好利用。  

集约节约“盘活”用地

“一边是用地瓶颈紧相逼，一边是闲置土地晒太阳。”市国土资源局负责人介绍说，“节约集约用地，不能一搞建设就想到新占土地，而是要依据土地利用总体规划，对全市布局分散的农村居民点、工矿建设废弃地、废弃宅基地进行科学整治、复垦，通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民住宅小区、整理“空心村”、退宅还田等，实现农村建设用地和城镇建设用地项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地结构和布局更加合理。”  

近年来，我市以增减挂钩为杠杆，用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，积极引导农民新建住宅向规划的农村居民点集中，对废弃的“空心村”和闲置的宅基地等进行整理、复垦，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用促进城镇发展，增加城乡建设用地，有效破解土地资源瓶颈。目前全市已完成6个兴地睦边土地整治项目验收，建设总规模7920公顷，新增耕地273.33公顷，完成投资2.99亿元。在建土地整治项目共15个，建设规模7273.33公顷，新增耕地153.33公顷，投资2.46亿元。  

在易地扶贫搬迁项目用地上，属省级建档立卡范围，安置用途为住宅、医疗、教育等方面的基础设施用地，不符合土地利用总体规划和占用基本农田的，在国家出台相关政策前，采取紧急用地方式进行保障，为易地扶贫搬迁工程提供了有力支撑。全市易地扶贫搬迁项目涉及65个乡镇，规划246个搬迁安置点，计划搬迁安置3.75万户。2016年，共办理8个乡镇24个安置点89.83公顷紧急避险用地手续，526户8.55公顷易地扶贫搬迁村（居）民个人建房用地审批和25个安置点1659户83.44公顷农用地转用和集体土地征收用地报批手续。在全省率先上报了6个易地扶贫搬迁涉及的增减挂钩试点实施方案，受到省国土资源厅好评。  

同时，在摸清“家底”的基础上，深入开展批而未供和闲置土地清理处置专项行动。认真清理历年土地审批供应台账，对批而未供的情形、原因进行分析梳理，分别按延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等6种方式进行处置。2015年至今，共盘活存量建设用地1961.7公顷。  

“把好”用地政策门槛

时下，走进昌宁，田城相间的昌宁县城坝子里，山水田园风光让人流连忘返。  

为切实保护好田园风光，昌宁县在城市规划建设中，始终把保护坝区农田、保护田园风光作为规划建设的出发点和落脚点，制定了《昌宁县城田园风光保护暂行规定》，将坝内农田和周边的山、水、田、林等在内的105平方公里纳入保护范围，将县城坝区南北两片3万多亩农田调整为田园风光保护控制区，严禁用于城市开发建设。在产业发展上优化重大项目布局，禁止高污染、高能耗类工业进入县城及周边田园，合理规划公路等重大建设项目，最大限度地减少对田园风光的破坏。2016年，昌宁县获全国国土资源节约集约模范县称号。  

保山市属滇西南的典型山区市，山多坝少，92%的面积是山地，平坝只有8%，优质耕地不多。为切实保护坝区田园风光，制定腾冲市、昌宁县地方条例，对腾冲坝子、腾冲和顺和昌宁田园镇“田园风光”实行重点保护，并将坝区优质耕地纳入基本农田进行永久保护。  

在推进土地供应上，我市严格采取“四个严格”，并贯穿到招商引资和项目建设全过程，即：严格限制和禁止向高污染、高消耗、产能过剩项目供地，严格限制供地率不高的县(市、区)新增建设用地，严格限制工业项目占用耕地、禁止占用基本农田，严格控制城镇、产业建设占用坝区耕地特别是占用坝区基本农田。同时，对商品房库存较大的县(市、区)未动工开发的房地产项目，对用地依法进行严控。  

在规范市场秩序上，优化土地资源配置。严格执行划拨用地目录，及时更新基准地价，积极推行土地有偿使用制度，执行工业用地出让底价不低于国家规定的工业用地出让最低标准的政策规定。结合实际研究制定了《保山市土地储备办法》，充分利用价格调节机制，凡是能拍卖的一律拍卖，能挂牌的一律挂牌，切实加大土地出让的市场化力度，通过市场对土地价格的调控实现节约集约用地，确保土地保值增值。  

强化管控执法力度

“‘卫片执法’是利用卫星遥感技术，对某一区域某一时段的土地利用情况进行监测，通过对比监测前后的用地情况，确定变化图斑，再对变化图斑进行核实确定土地合法性的一种土地执法监管手段，可以全面、客观、准确地反映出被监测区域的土地利用情况特别是土地违法违规状态。”市国土资源局执法监察支队支队长刘钟化说道。  

近年来，我市不断健全完善耕地保护执法体系，深入开展土地卫片执法检查，严肃查处土地违法行为，规范土地管理秩序，促进全市五县(市、区)加强耕地保护和节约集约利用土地。2016年，保山市国土资源局隆阳分局被省国土资源厅确定为全省建立健全执法全过程记录制度及开展执法文书电子化试点单位。  

同时，加大土地巡逻巡查力度，促进依法规范使用土地。2016年以来，全市共组织土地巡查1350余次，出动人员3900余人，发现和制止土地违法行为143起，拆除建筑物面积约2.86万平方米，拆除违法占地约4.54万平方米，恢复耕种约2.66万平方米，违法案件查处率95%，共盘活存量建设用地406.71公顷。  

逢山开路，遇水造桥。从城乡统筹发展的大环境中，从大园区、大集群突进的步伐中，从城市建设日新月异的变化中，我们感受到：在土地要素日益趋紧的形势下，保山市积极推进节约集约用地，走出了一条建设占地少、利用效率高、符合实际的土地利用新路子。