一、村级集体经济的现状

村级集体经济目前主要有三种情况，一是有收益的村；二是有资产无收益的村；三是无资产无收益的空壳村。象达乡辖15个行政村，目前拥有村级集体经济资产的有7个村，在管理开发使用过程中有收益的仅有两个村，集体经济资产类型有林地、茶地、水资源、矿山四种类型。有收益的村主要用于村内基础设施建设、村两委日常工作运转；有资产无收益的村和无资产无收益的空壳村无任何集体经济收益，相反，部分村还要每年支付一定的资产管理费，空壳村和比空壳村占到了86%，全乡村级集体经济近乎空白，严重制约了村级各项事业的发展。

二、空壳村的历史背景和成因分析

（一）空壳村的历史背景

在家庭联产承包责任制执行后，村级都曾留有大量的山林、茶园作为集体经济统一管理，并采取群众集资、投工投劳等方式兴办茶所、林场对林茶资源进行开发利用，象达乡15个村除勐蚌村外都曾有村办茶所，勐蚌村、小米地村曾兴办过村有林场。在上世纪90年代，村级集体经济曾一度成为村级经济的支撑，保障村级工作的运转和村内各项事业的发展。随着市场经济的发展，村级集体经济成为农村经济的热点，个私商户大量介入，集体经济资产进入了快速私有化时期，部分村干部在管理过程中公饱私囊，村有集体资产大量流失，特别是税费改革前期，部分村收缴提留、教育费附加工作不力，依靠拍卖集体林地、茶园来替农户缴纳各种税费，村集体资产私有化加剧。集体林权制度改革时，勐蚌、小米地等林业大村林地按群众要求全部确权到户，零星剩余部分多为有争议一时无法调解。空壳村由此而生。

（二）造成空壳村集体经济现状的成因分析

1、客观原因：多数空壳村是因为地处“穷山恶水”的偏僻之地，可供开发的资源匮乏，加之交通不便、信息不灵等基础设施过差带来的原因，导致其始终处于农村经济发展的劣势，失去发展的基础和机遇。

2、主观原因： 一是历史上农村集体资产的大量流失：在1981年前后普及包产到户的过程中，不少地方分光、毁坏和浪费集体财产，导致集体资产大幅度贬值。产权制度改革，如村办茶所、林场等集体财产通过低价投股、经营者配股和低价拍卖等方式变卖处理，导致农村集体资产大量流失，集体林权制度改革，大量集体林确权分配到农户，村级实际掌控的可经营资产越来越少。二是发展当中农村集体资产的体制性流失：在这些年的经济发展中，除农村集体自身因为经营不利出现的资产亏损外，重要的是地方政府和部门，低价将农村集体的土地征占后，转手开发，或者把集体投资、投工兴办的共有基础设施无偿划为国有财产，如苏帕河流域水电开发，征占了沿线7个村的土地，在一次性征补后，只是扶助村级改善了部分基础设施，村级并无长久的利益分配。国家对农村公共服务和社会事业投资的欠缺，把兴办农村有关事业的费用转嫁给乡村集体负担。导致税费改革前，上世纪末至本世纪初一段时期村级负担较重，承担了教育、卫生等事业发展的支出，比如：村级小学投资建设要村级承担主要资金，在教育费附加费收取后依然存在大量的缺口资金，逼着村级变卖处理集体资产来弥补不足。三是农村集体资产管理的流失。一些农村由于集体资产管理混乱，基层政府监督不利，导致农村干部多吃多占、贪污腐化、甚至借债挥霍、将村集体资产吃光用光，不仅严重侵蚀了农村集体经济的基础，更搞垮了农村集体经济。

三、制约和影响村级经济发展的主要原因

（一）集体积累来源渠道单一，绝大部分村集体积累底子薄，集体几乎全部来源于县乡财政补助经费。稳定的村、社区财收入较少。缺乏良性的可持续收入来源，多数村依靠补助款、扶贫挂钩单位的扶持等不确定性收入苦撑局面，缺乏自身造血功能。

（二）发展村级集体经济思路狭窄，有的村干部一提及发展，往往过分强调缺乏资金、人才、技术等客观条件，不能立足已有的土地、资源等优势求发展。

（三）上级鼓励支持村级发展集体经济的优惠政策少。

（四）部分干部群众思想认识程度不高。有的虽然认识到村级集体经济必须发展，但面临无资金投入、无发展路子、无土地开发利用等困难，畏难发愁，迈不开步子。还有不少群众集体观念淡薄，对集体事务不管不问。这些问题成为制约村级集体经济发展的重要主观因素，导致有一些村出现无人关心集体经济发展，无人负责抓集体经济的局面。

（五）整体发展速度缓慢，大部分村集体经济仍十分薄弱。全乡大部分村由于受地理环境制约、缺乏能人引路等因素，集体经济集体经济一片空白，成为“空壳村”，为保证村级工作的正常运转，只得借债，逐渐背上了沉重的包袱。

四、空壳村集体经济发展的可行性选择

（一）管理入手是前提

这是解决空壳村集体经济发展的前提性问题，无论是空壳村还是发达村，如果没有科学规范的管理，那么这个村集体发展就失去了前景，有多少的集体资产也难保不会流失殆尽。这里要解决的问题有三个，一是干部的待遇问题，在空壳村中，解决村干部的选拔与培训相对容易，较难的是村干部的待遇和管理，在当前贫困农村人才流失严重，优秀村干部选拔困难的情况下，如何保证空壳村中的选拔出来的村干部能够安心工作，尽职工作是非常重要的，但存在着一个致命的问题是，在债台高筑的空壳村中的如何能够找到只有精力和金钱的付出，却不求回报的高素质村干部呢？况且就是具有了较高素质的村干部如何在一穷二白的集体经济状况下完成本村及各级的相关工作，并实现农村集体经济的发展做好无米之炊呢？县乡基层政府可以在正常的待遇基础上考虑对这些村干部报酬实行奖励工资制，即对空壳村干部在由县乡两级统筹发放能够保证其作为农村中一个正常的劳动力基本收入的基础上，根据其工作中的表现，再规定由村本级支付的奖励工资数额，有条件的地方还可以考虑村干部退休的福利待遇等问题，以此来达到空壳村中的优秀村干部人尽其才。二是村级集体资产的管理问题，这个问题是普遍存在的问题，不仅空壳村有，其它类型的村也有，解决这个问题的重点在于除落实正常的民主管理、民主决策和民主监督程序之外，还要对包括村集体资金在内的村集体资产的民主监督实行原始票据公开与三级公开结合的办法，即对涉及到村集体的每一笔收支和村级的债权债务、承包租赁协议不仅要全部公开，还要将原始的票据和协议复印后公开并上交复份至乡镇保存备案，同时乡镇的审查与上级有关部门的专项检查结果也同时公开，以此来彻底杜绝村集体资产管理当中的民主监督不到位问题，堵住集体资产流失的漏洞。三是解决村集体的历史遗留问题，空壳村除了经济落后外，一般都有历史遗留问题较多的现象(如落选村干部长期拖欠款,赖钱不赖帐现象)，因此要想让空壳村的基层组织能够运转起来，并开始致力于村集体经济的发展，就必须对村中的历史遗留问题加以解决，鉴于历史遗留问题本身具有的特殊性，需要由县乡两级政府甚至更高一级的政府协调有关部门专门研究并采取多种手段加以解决，尽可能扫清空壳村集体经济发展中的障碍。

（二）正确分类是基础

对空壳村的正确分类有以下几方面的含义，一是对空壳村形成原因的正确分类，空壳村最后的表现虽然基本相同，但其形成的原因各不相同，要解决空壳村集体经济发展的问题，首先就要通过认真的调查研究并对其形成的原因进行正确分类，才能有针对性地提出解决问题的对策。二是空壳村集体经济发展要求的正确分类，空壳村由于客观基础条件不同，后期发展的村情不同，民风民俗的差别等，其集体经济发展的思路和最终要求也应当有所不同，要坚持宜农则农，宜工则工，宜商则商，对于适合农业发展的则以农业为主，适合生态环保的则可以争取国家相关补贴以生态发展为主，其它途径难以发展的还可以发展劳务输出，总之空壳村发展应当因地制宜，立足于当地的客观条件，不能强求一致，更不能要求过高过快，防止出现拔苗助长的现象。三是对空壳村包括其它农村应当承担的工作进行正确分类。作为村级基层组织，不是一级行政管理机构，但却承担着许多本应当是政府承担的工作任务，并为这些工作付出相当可观的开支，诸如计生、优抚、综治维稳等基本上都属于各级政府及其工作部门的工作内容，不应当由村级组织负担相应的开支，这些政策性开支应当纳入相应的财政预算，由政府承担。因此，应当从整体上对包括空壳村在内的广大农村的村级组织应当承担的工作任务进行正确分类，合理确定其工作任务，尤其是对于上级安排的各种检查及要求村级的配套设施，安排单位应当同时考虑资金投入问题，减轻村级负担，为空壳村集体经济的前期发展积累初始资本。

（三）政策帮扶是助力

一是要加强空壳村基础设施建设。由于村级集体积累来源渠道单一，几乎全部收入来源于土地，积累很少，空壳村普遍存在着基础设施落后，缺乏发展后劲的问题，因此我们扶持空壳村发展集体经济的重点应当放在空壳村的路、水、电等基础设施建设上，把采取各种行政手段扶持空壳村的人、财、物折成资金，直接用于解决空壳村的基础设施建设的问题，其预期效果比投入搞项目要好得多。二是要落实好对空壳村的扶持政策，目前包括财政政策在内的一些对农村的扶持政策在落实过程中，偏好锦上添花、少有雪中送炭，加之空壳村连跑办相关部门的资金也没有，因此，这些扶持政策就更难落到空壳村的头上，导致农村亮点更亮、空壳更空的现象比比皆是。因此要解决空壳村集体经济发展的问题就必须将国家对农村的扶持政策落到实处，有意向空壳村倾斜，减小农村集体经济发展中的巨大差距，促进农村经济的均衡、全面发展。三是统筹城乡公共产品的提供，在城乡二元经济社会结构框架下，我国城乡实行两套不同的公共产品供给制度：城市所需的公共产品，由国家提供；农村所需的公共产品，主要靠农村集体经济组织和农民自己解决，国家仅给予少量补助。这造成了当前包括义务教育、养老、医疗等在内的农村公共产品