资源枯竭型城市的转型发展是难题更是挑战，既涉及产业转型、社会稳定，更需要经济持续增长，社会福利稳步改进。西部地区，尤其相对落后的西部山区资源枯竭型城市的转型发展更面临资金、人才、技术等生产要素缺乏的困境。“中国汞都”万山，是铜仁市的主城区，位于贵州省东部、武陵山区腹地，在矿区关停后经历了发展的低谷，如今通过政府主导、企业运作，万山克服了原政府大规模投资长期收益低效的弊病，真正实现了政府搭台、企业唱戏，成为全国一百三十多个资源枯竭城市转型的标杆，其经验值得探讨。

近期，本刊组织国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春、国家行政学院文化政策与管理研究中心副主任高宏存、中国社科院城市与发展环境研究所所长潘家华、中国社科院城市发展与环境研究所可持续发展经济学研究室副主任王谋等相关专家一行前往万山调研，并参加万山“旅游+”助推资源枯竭型城市转型发展研讨会。在调研和研讨期间，参观了电商生态城、九丰山地高效农业综合体、双创产业园、工业园区、万山矿区朱砂古镇旅游景区、潍坊国际风筝会万山赛区等，听取了区委、区政府及市直有关领导的介绍，留下了美好而深刻的“万山印象”。通过本次调研与研讨，我们希望能够进一步总结和提炼，形成可复制、可推广的资源枯竭型城市绿色转型的“万山经验”。

政府主动有为 向总书记交出满意答卷

万山，曾经因赋存汞矿而辉煌。在20世纪60年代中苏关系交恶后，万山的汞矿曾作为还债的物资而大量开采，并被周恩来总理称赞为“爱国矿”。随着对前苏联还债的结束、特别是矿产资源的枯竭，万山曾一度陷入较为困难的境地。2008年2月，在万山遭受特大凝冻灾害时，习近平同志亲临万山察看灾情，对万山经济社会发展作出重要指示。2009年，万山被国务院列入全国第二批资源枯竭型城市予以重点扶持。2011年，汞矿关闭十年后，45年的“万山特区”退出历史舞台，更名为“万山区”，并随即确立了“工业发展原地转型、城市建设异地转型”的总体部署。2013年5月4日，习近平总书记再次对万山转型发展作出重要批示，贵州省委、省政府也专门出台实施意见，支持万山提速转型

在转型的困难阶段，农民有怨气、矿工有怒气，部分干部缺底气。但是，万山区委、区政府坚定信心，积极响应党中央和省委省政府号召，特别是以贯彻落实习近平总书记关于万山转型发展的重要批示精神，以绿色、生态文明等理念为指导，积极探索资源型城市转型之路。经过几年的不懈努力，万山的绿色转型取得初步成效，基本实现了产业结构调整和优势、龙头产业的培育。具体来看，汞化工、铁合金两大支柱行业产值占比由2010年的85%下降至2015年的59%，现代农业、生产和生活性服务业等绿色、新兴产业贡献率快速提升。

万山作为资源枯竭型城市的转型发展，不仅仅是对传统工业的提档升级，更是在绿色发展理念下对区域经济结构、经济质量和产业发展方向的提档升级。

一、区委区政府积极有为、敢为、善为

在全国经济下行较大的压力下，万山区委区政府逆势而上，敢抓真干，倒排工期，明确各级各部门主体责任，领导干部实行包干、驻点帮扶，以大项目、好项目拉动经济转型。2015年6月，万山对干部“慵懒散漫浮”、“拖推等靠要”等作风问题精准“画像”，细化明确39种不良情形，一经发现即贴红、黄标定性，并进行通报公示，彻底扭转了干部工作作风。比如朱砂古镇项目，2005年，“万山国家矿山公园”项目获国土部批准建设，2009年10月开园；2014年，“万山国家矿山公园”成为国家4A级景区；2012年11月，万山汞矿遗址进入中国“世界文化遗产预备名单”；2016年5月4日，以山地工业文明为主题的矿山怀旧小镇——朱砂古镇开园，一期投资5亿元，二期投资10亿元，三期投资5亿元。比如电商产业的发展，万山以“机制+政策”提动力，成立电商发展工作领导小组，整合相关部门电商职能，率先成立电商发展促进局，拟定了34条电商发展扶持政策，实现了业务专业化、服务专业化。再比如万仁汽车项目，于今年4月引进，由山东潍坊坤泰机械零部件产业园总投资20多亿元，建设年产15万辆新能源电动汽车项目，分两期规划建设，预计首辆整车下线仅需要一年时间。

二、围绕“两个转型”走出发展新路

根据新的发展形势和环境，万山围绕“产业原地转型，城市异地转型、民生保障托底”战略，在老城区就地发展工业及其他产业，在靠近铜仁中心城区的谢桥新区建设新城，实现腾笼换鸟、多核驱动，由单一化向多元化、绿色化、生态化转变。通过“引四资、兴四业”，万山逐步培育起自己的特色产业。下一步，万山将围绕“生态旅游、休闲度假、健康疗养基地”的战略定位，并借力产业转型和沪昆高铁，积极推进全域旅游，把万山朱砂古镇景区同梵净山、西江千户苗寨、凤凰古城、张家界等知名景区连成一线，打造成二小时精品旅游圈。

1.大力发展旅游产业，使居民分享发展成果

近年来，万山利用当地喀斯特地貌、采矿遗迹等旅游资源，大力发展旅游尤其是文化旅游产业。去年，万山签下了中国长寿村—挞扒洞旅游综合开发项目、欢乐世界项目、国家矿山公园和夜郎谷风景名胜区整体开发经营项目等一批旅游大项目。这些项目建成后，万山进入全域旅游时代指日可待。在第12届世界风筝锦标赛万山区招商引资推介会上获，万山区政府与8家企业签订了合作项目，签约资金达70多亿元。矿区旅游景点尽力挽留、安置原矿工及其家属，使当地群众有机会更多地参与旅游业的发展，从中富裕起来。比如，朱砂古镇采取“旅游+”商业模式带动周边农户一起致富，包括招聘2000贫困人口在古镇就业，门面、展示厅免费提供给贫困户经营，辐射带动乡村精品旅游线路等实际举措。

2．拓展矿产资源新功能，开发雕塑工艺品

以打造全国朱砂工艺品循环经济示范基地为目标，利用传统的朱砂工艺品人才、技术和品牌优势，通过兼并重组、技术改造、招商引资、产业升级等方式，大力发展朱砂循环产业。同时，顺应我国人民富起来的需求变化，开发传承几千年中华民族文化的朱砂观赏摆件、装饰或工艺品，使矿产资源的价值得到最大化的利用。如今，万山完成了从卖汞资源到汞深加工的华丽转身，成为全国最大的朱砂工艺循环经济加工基地和集散中心，先后开发出300多项新技术新工艺，朱砂工艺品等系列产品，占据全国同类产品70％的市场份额，建成了国家循环经济示范市核心区、省级固体废物综合利用循环经济示范区和省级高分子技术示范基地。

“旅游+”展现文化新思维 政企协力释放万山活力

万山这个新城区正经历“凤凰涅槃”，不同类型的文化旅游项目正持续发力，昔日的“中国汞都”已经成为“朱砂古镇”，往日的矿区也变成了旅游度假的文化新区。

一、“旅游+”战略打通了一二三产业的边界联系，寻找到了产业振兴的新形态，获得了城市更新转型的新动能。在资源枯竭，寻求替代产业的过程中，万山把“旅游+”作为转型发展的战略着力点，2016年第一季度，万山旅游业实现了“井喷式”增长，旅游人数和收入同比分别增长486.3%与561.2%。虽然整个万山从一个资源型城市到文化城市还处于一个爬坡塑型阶段，文化引领作为发展新动力机制的新思维还要进一步夯实，但在各个领域都已经取得了很好的成效，产业联动效应突出。比如九丰农业综合体，集蔬菜种植、智能观光、育苗研发、食品加工、生态养老、海洋鱼类观赏等为一体，打通了农业种植、旅游休闲、度假养生等不同产业边界，融合发展中创造了一种新的业态。

二、工业文化遗产利用快速起航，“朱砂古镇”正成为贵州旅游休闲度假的新目的地。“十二五”时期，梵净山景区几乎是当年铜仁地区唯一拿得出手的旅游产品。但最近几年，身处万山的“朱砂古镇”正成为贵州省最具有代表性的一个新的旅游目的地。万山引进了江西吉阳集团，把往日的矿区工业遗产资源，依托于独特的文化创意催化激活，努力建设中国第一个矿山休闲怀旧小镇。在“朱砂古镇”，你可以感受体验到凝固的、跨越了几十年时光的时代信息。依托地下970公里的采矿巷道，他们开发了“时光隧道”；矿区工人生活空间改造成了“悬崖酒店”、“悬崖宾馆”、“悬崖泳池”；当年苏联专家楼已经成为今天的“俄罗斯餐厅”；人民公社大会堂成为了“怀旧影院”。往日埋名地下千年，今日为你一朝呈现。“朱砂古镇”已经成为依托工业文化遗产资源，新创意激活文化特性，不断注入新文化内容，创造性地开发成了一个体验慢生活、度假休闲的新圣地。同时，江西吉阳集团依托原矿区五六十年代的旧厂房、旧宿舍，坚持修旧如旧的风格底线，青砖、灰瓦、白墙，打造怀旧朱砂古镇。坚持带领周边老百姓、老矿区、老工人一起做大旅游，帮扶家家户户开店、老老小小自家门口经营致富理念。原则上原矿区职工、原老百姓、原村庄不搬迁，特别是原矿区的旧厂房、旧矿区遗址、老古树、老标语等旧址，全部划为文物保护产物。让游客来到朱砂古镇亲身体会到“那个时代”的“火红年代”。

江西吉阳集团运用万山历史盛产朱砂这个中国独一无二的资源打造朱砂古镇，从全国一百二十多个矿山公园中唯一转型打造一个具有代表性、标杆性、典范性的转型发展旅游景区经验，传承了中华民族朱砂文化，推动了全域旅游发展。成为贵州省一张旅游新名片，一个“井喷式”的集旅游、休闲、观光、娱乐一体的4A级景区，造福人民，带动百姓致富的真实案例，很值得推广、复制。

三、万山城市品牌在塑型，品牌传播也已经初步取得实效。万山因矿得名，又因矿陷入困境。如何更好地传播万山新的城市定位和城市形象，确立由工业特区到文化新区的彻底转型，需要整体思考、系统谋划、分步实施，为旅游产业发展不断放大“形象力”效应。要更好地发挥多样态旅游产品间的互动，为游客提供更丰富多样态的“内容消费物”，特别是增加那些体验性、参与性、互动性强的内容，在旅游产品的多样化、差异化供给中，吸引不同需求的消费者。可以考虑把万山与朱砂古镇捆绑，但又要更具有概括性、文化性，把万山新形象与丰富意涵统一在一起，从宣传、听觉、视觉、文字、图像、符号等多方面、全方位统一起来，政府要参与并继续帮扶发展。同时，不囿于传统思维和传统载体，用好互联网思维与整合营销理念，把城市品牌塑造全面渗透在万山区的所有产业、产品中。旅游业比任何一个产业门类都更加依赖区域形象和品牌的传播塑型，万山区在区域品牌的塑造传播中正处在系统发力阶段，任重而道远。

万山绿色转型的经验总结及发展建议

万山的绿色转型发展，不仅在全国资源枯竭型城市的绩效评估名列前茅，还形成了适应当地资源特点的绿色发展新模式。总结万山的转型经验，可以用以下几点加以概括：

一、将人才放在重要位置。在招商引资中，不仅引进了相关行业的企业家，还带来了相关的“人脉”和“渠道”，特别是东部经济先行地区的管理理念和经验，对产业转型发展起到了重要作用。比如，为支持电商产业发展，区财政每年投入300万元用于电商人才队伍建设，面向全国招募“百万年薪”经理人，同时引入成熟平台培育本土电商精英。业绩考核上，严格按照企业标准，重点考核电商产业园企业入住率、孵化成功率等市场指标。

二、立足当地实际，开发资源的新用途。例如，朱砂古镇旅游的发展，利用好矿区资源；雕塑品的开发拓展了矿产资源的新用途；旅游产业的发展，借鉴了工业旅游的国际经验，在相关产业发展带动当地致富的过程中，形成经济发展的新优势和新模式。

三、贯彻落实中央和省委省政府关于绿色发展的理念要求，在招商引资和工业园区发展中，对高能耗、高物耗、高污染“三高”的行业或企业坚决“拒之门外”，在发展中注重生态环境保护，实现了发展与保护的协调统一。

四、通过体制机制创新，推动转型深入发展。以文化旅游产业为例，万山实现了“三转”。一是景区管理由多头管转为“一家管”，成立矿石公园景区管委会，由区委常委担任组长实行统一领导、统一规划、统一管理、统一协调。二是旅游开发由单一投入转为多元投入，建立政企合作平台和市场化投融资平台，采取旅游资源入股、转让等多种方式，构建多元开发投入机制。三是经营方式由政府运作转为市场运作，成立国有文化产业开发公司，由原先由政府与企业合作，变为公司与公司合作。

调研中，专家对万山转型发展去的成绩表示赞赏，同时表示“担心的是万山发的太快了，而不是太慢了”，希望万山把握好开发与建设节奏，做出精品与特色。具体来看，对万山可持续发展提出如下几点建议：

一、将绿色发展理念贯穿于万山转型的全过程。贵州省是“十三五”期间全国生态文明建设的三个试点省份之一，这面大旗是万山未来发展的“金字招牌”，要用好这面大旗，将生态文明和绿色发展理念贯彻落实到万山转型的实践中，实现在保护中发展，在发展中变化的协调和良性循环。

二、继续用足用活国家和省里的扶持政策，尤其是关于矿产资源产业转型、循环经济、老区扶持等方面转移支付和财税优惠。比如，国家发改委、科技部、工信部、国土部等五部门近日印发《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，其中提到了诸多配套政策措施，值得深入挖掘。要通过各种渠道，特别是权威媒体，大力宣传万山对国家经济建设做出的历史性贡献，积极参加各类城市绩效评比，提高万山转型的知名度和影响力。

三、修订完善发展规划，使之与绿色发展理念及万山发展实际相衔接。万山的发展格局初步展现，“摊子”已经铺开。从当地土地资源稀缺的实际出发，应当实现土地资源的集约利用，继续优化现有工业企业和园区布局，使单位土地面积上的产出最大化；统筹产业和城市的联动发展，从数量的扩张转向质量的提高，在发展中尽可能保护资源和环境，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

四、注重产业升级，尽可能创造自己的品牌。在转型初期，万山成功地走出了一条“借船出海”之路。在未来的发展中，应提高产品的质量和附加值。例如，工艺品的生产，政府可以采取开采总量控制措施，努力实现资源的可持续利用；企业应避免追求产品数量、而应不断提高产品技术含量和附加值，出精品，创品牌；在相关工业园区，应按照绿色发展的理念和标准进行招商和企业布局，尽可能紧凑些，改变一些地方“捡到篮子里就是菜”的做法，按照“补链”思路招商，延伸产业链，提高价值链。在工业旅游和生态旅游发展中，尽可能增加文化内涵，使游客在欣赏美景的同时，也能得到精神上的享受和文化陶冶。

五、更加重视人才和“双创”的支撑。枯竭型城市转型发展，离不开人才和科技保障。在万山的辉煌时期，矿山有自己的学校、医院等服务机构。随着矿产资源的枯竭，原有教育、医疗等资源减少了，但这些对转型而言却不可或缺。因此，可采取“但求所用、不求所有”等途径，借人才和“外脑”，寻求外地的技术成果在本地转化；借助“互联网+”的发展之利，促进现代物流和电商的有效衔接，借科技之利和人才之便推动万山的绿色转型，实现万山经济社会的可持续发展。