上海处在我国改革开放和现代化建设的前沿，中央历来十分关注和重视上海的转型发展。截至2012年底，全国有27个省市区设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园区等6类特殊监管区110个。经过二十年的探索发展，各类特殊监管区为我国引进外资、承接国际产业转移、促进外贸增长、提升区域竞争力、扩大社会就业等做出了巨大贡献。

特殊监管区在取得显著发展成效的同时，也面临着不可忽视的难题和困境，其突出表现在：

类型偏多，发展不平衡。我国特殊监管区现有6类110个，按功能政策分类大致可分为离境退税类和入区退税类。离境退税类有保税区，入区退税类包括出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业区等。不同地区的特殊区域之间发展程度参差不齐，不少区域出现“批而不围、围而不用、用而不足”的现象。全国特殊区域目前获批规划面积约430平方公里，围网验收面积约180平方公里，出租出让面积约120平方公里，而其中实际开发利用的不到70%。同一地区内不同类型的特殊区域发展也不平衡。总体上，离境退税类的保税区发展业态选择性较多，投入产出效益高，而入区退税类的特殊区域发展业态选择性较少，投入产出效益低。2011年，长三角地区3个保税区完成税收总额1162.1亿元，其中工商税收442.7亿元，海关税收679.7亿元，而31个其它类型的特殊区域全部工商税收、海关税收合计仅168.3亿元。

功能单一，发展空间受限。不同类型的特殊区域各自功能都比较单一。以综合保税区为例，从现行管理办法看，名义上被赋予了仓储、国际采购、分销和配送、国际中转、检测和售后服务维修，商品展示、研发、加工制造等较为广泛的功能，但实际能够开展的业务不多，基本局限于保税加工以及为之配套的物流、贸易。

由于具体操作标准和规范的缺失，很多赋予的功能有名无实，比如研发功能，由于没有相应的保税监管模式，研发所消耗的物料核销目前只能套用加工账册监管模式，至于专门的研发机构、处于研发和中试阶段的中小型科技企业更是无法入区；比如维修功能，按现行规定入区维修产品仅限于国内出口的机电产品，而其他类型的维修功能却无法开展。入区退税类监管区内企业没有进出口贸易经营权和一般纳税人资格，不能开具增值税发票，导致国内贸易业务不能开展，业务和经营灵活性受限，服务业税收营改增后进项税的抵扣也无法解决。与保税区相比，综合保税区等入区退税类的特殊区域经济效益明显不佳。

政策优势弱化，企业竞争力下降。特殊区域内的企业在“两头在外、大进大出”的时期具有明显的政策优势。然而随着形势变化，这些政策优势已逐渐弱化。

如在税收政策上：区外加工贸易企业成品及半成品内销时按照折算原材料征税，而区内企业则需按出区状态征税，对于成品税率高于原材料税率的产品而言，税基扩大，税负成本从而提高。在监管政策上：特殊监管区实行封闭式管理，海关除了对“一线”、“二线”货物实施监管，并对区内企业实行账册核销，造成企业不仅没有享受到特殊监管区管理的便利，相比区外企业还面临更多的限制。

这些问题对企业的影响不可小视。企业竞争环境趋紧，对微小的成本增加都会非常敏感。尤其是随着企业内销和国内采购的加大，“二线”进出区货物增多，区内外企业都要各自报关、报检等，运营成本增加。

造成以上发展难题的原因主要是：国家对保税区开放程度有限；政策规定层次不高，没有提升到国家法规层面；管理部门过多，以致协调效率不高；监管信息化程度偏低，便利化水平有限。

保税区是一个中国式的概念，而自由贸易园区是一个国际商界和国际海关形成共识的国际概念。面对国际国内新形势、新情况，保税区如果还是沿袭原有“以外资为主、以制造业为主、以出口为主”的发展模式，将失去竞争优势，发展将难以为继，必须扩大开放，深化改革，转型升级，进行二次创业。必须以投资贸易便利化为目标，以企业需求为导向，以效益提升为根本，以有效监管为前提，坚持科学发展的原则，加强宏观思考和顶层设计，抓住机遇，大胆突破，向“自由贸易园区”转型发展，由外向型向开放型转变。

（作者系上海浦东现代物流行业协会会长）