吴伟平

浦东新区书院镇党委书记、法学博士

造高铁的好处很多，中国、欧洲、日本高铁运营的样板就摆在那里，民众对这一能得实惠的工程很欢迎，奥巴马政府的决心也很大，将其作为经济危机时期刺激经济计划的一部分，似乎应该一帆风顺才对。

但是，高铁计划实施起来却是步履蹒跚、毫无效率。这其中有个体的原因，但更多的是美国制度上的问题。

笔者认为，主要有三个掣肘因素使奥巴马干不成高铁。

最近，互联网上一些国外网友和媒体记者关于中国高铁的视频和报道引起网友的热议。这些亲身体验的视频和报道展现了中国高铁的现代舒适、高速平稳等诸多优点，很具说服力。网友的评论五花八门，但普遍表达了对中国高铁的惊叹。其中，一些美国网友和媒体记者在赞叹中国高铁之余，也表达了对美国陈旧、低效的铁路系统的无奈，发出了“让中国来帮美国修高铁”的调侃。

这些无奈和调侃确实是有感而发。2009年4月，现任总统奥巴马在他的第一个任期开始不久，即对外公布了名为“高速铁路战略计划”的宏伟蓝图。提出将在美国兴建高速铁路网，使之成为未来美国内陆交通的走廊，该计划也是奥巴马政府刺激经济计划的一部分。19世纪，美国的繁荣发展始于修筑铁路，但如今美国铁路运输的地位早已被汽车和航空所取代。奥巴马说，美国的高速公路壅塞难行，每年浪费800亿美元价值的生产力和燃料，飞机场也是拥挤不堪，美国人不能继续依赖汽车和航空，不能太依赖石油，美国人需要合乎21世纪条件的交通工具，这事关美国能否“赢得未来”。美国的目标是经过25年的建设，实现高速铁路覆盖80%的美国人口！

演讲令人激动、计划令人振奋，但非常遗憾的是，奥巴马总统的第二个任期即将结束，人们还没看到一公里新建成的高速铁路。可以预计，在奥巴马总统剩下的任期内也将无法看到。

造高铁的好处很多，中国、欧洲、日本高铁运营的样板就摆在那里，民众对这一能得实惠的工程很欢迎，奥巴马政府的决心也很大，将其作为经济危机时期刺激经济计划的一部分，似乎应该一帆风顺才对。但是，“理想很丰满、现实很骨感”，高铁计划实施起来却是步履蹒跚、毫无效率。这其中有个体的原因，但更多的是美国制度上的问题。根据笔者个人不全面的观察和思考，主要有三个掣肘因素使奥巴马干不成高铁。

第一，领导人选任制度的影响。美国总统选举实行的是“选举人团制度”，采用“赢家通吃”的原则，竞选人只要赢得某一州的普选就获得该州所有的选举人票，其实质还是“一人一票”的全民普选。“一人一票”看起来很完美，但发展到今天似乎有点与初衷背离。

一是竞选活动需要大量的资金支持，仅凭政党及竞选人自身力量难以满足，于是他们转而通过各种方式寻求政治捐款。

这种政治献金是西方民主政治中的一种常态，它为有经济实力的势力借助金钱干预政治提供了合法通道和有力武器。为了避免政治献金的收受与利益输送牵连在一起，西方各国都立法对政治献金做出限制，但法律漏洞和灰色地带太多，要想管住几乎不可能。例如，按照美国《联邦竞选法》规定，企业或工会被禁止直接出资给个人竞选。但是，企业又可以组成政治行动委员会等组织来资助选举，其数额不受限制。美国联邦选举委员会规定个人对政治竞选的捐款总额不得超过12.32万美元，但在2014年4月2日，美国最高法院以5比4的投票结果对“麦卡琴诉联邦选举委员会”一案作出裁决，否定了对政治竞选捐款总额设限的规定。这一裁决将使大金主在美国政治中发挥更强的影响力。

修建高铁将使普罗大众直接受益，但航空运输和汽车运输行业却会面临较大竞争压力，航空公司和汽运公司以及与之相关的飞机、汽车制造企业和石油企业等，都有雄厚的资金实力及强大的政策游说、操控能力。

二是竞选人或政客为了争夺选票或取悦大众，往往采取一些急功近利的行为。例如脱离实际、乱发福利，导致社会福利过度超前，即使借债过日子，福利也只能刚性上涨，成为国家发展的沉重包袱，最终经济停滞、债务危机的后果还是由全体国民来买单。又如不顾现实与可能乱开空头支票、乱放空炮，不管做得到还是做不到，先把炮仗放了再说，至少混个人气……若干年后待选民发现他兑现不了承诺时，可能任期也快要结束了。

三是美国总统一届任期四年、可连选连任两届，这一制度在某种程度上限制了总统的作为。因为从某种程度上说，当选总统的第一届任期是在为争取下一届连选连任而工作，这使其在第一个任期内一般不会进行难度较大或把握不大的改革，以免酿造不稳定因素或招致较多不满，出台的政策措施一旦在实施过程中遇到较大阻力，也容易妥协寻求平衡。如果得以顺利连选连任，此时其不再有包袱，可以放开手脚大干一番，希望留下历史性的政治遗产。但可惜，根据美国的政治惯例，在其第二届任期的第二年议会中期选举时，通常反对党都会夺得议会主导权，从而使总统“跛脚”，他要想干成大事又很难了。正如高铁计划，奥巴马政府2009年经济刺激计划法案的拨款得到了当时民主党掌控的议会的支持，但共和党控制美国众议院后，拒绝继续对高铁建设拨款。

第二，决策机制和政党政治的影响。美国的基本政治体制是三权分立制，强调“分权”和“制衡”，特点是“监督有余而效率不足”。

一是决策程序十分繁琐。决策的基本形式是立法，一个立法议案被提出来后，要在参、众两院来回审议，直至两院达成一致（两院内部还有不少程序和专门委员会）。这经常是一个漫长的过程。两院达成一致后，法案由总统签署方正式生效。如果总统对法案不同意可以不签署，在此情况下参、众两院可以举行全体议员表决，如三分之二以上多数同意，法案可以直接生效。法案生效后在实施过程中，最高法院可以在具体案件的审判中进行违宪审查并推翻法案。在这个繁琐的过程中“否决点”很多，任何一个环节上的障碍都有可能使法案胎死腹中。因此，要想干成一件事很不容易，而要想搅黄一件事却并不难。

二是复杂的程序给政客、游说机构、金主等各种势力提供了充分的活动空间。各方都从自己利益的角度进行博弈，资金、技术、环境、人权甚至意识形态等等问题都可以是很好的武器。只有在各方利益分肥平衡后法案才可能通过。这种体制下很难有一个主体能够代表各方利益、凝聚各方共识，首先从国家民族的长远利益和全局利益出发，整合全社会资源来集中力量办大事。

三是政党政治导致的内耗。近年来，由于选举政治的需要，美国共和、民主两党的治国方针和社会管理措施有逐渐趋同的倾向，因为双方各自的铁杆选民基本固定，能否胜选主要取决于是否能争取到中间选民的支持，因此两党观点都逐步在向中间靠拢(为此，由共和党内部部分不满的保守成员组成的“茶党”异军突起)。但与此同时，两党在政治上又有极端化的倾向，即无理由的“为了反对而反对”。因为党派政治，由共和党控制的立法机构与由民主党掌权的行政机构互拖后腿，议会起诉总统、政府因无法获得预算而宣布关门的事情屡有发生。在参、众两院，两党也经常因互不妥协而陷入僵局，国家的立法和行政机构无法就涉及国家利益的大事及时做出决断。

美国的高铁计划也成为政党纷争的牺牲品。加利福尼亚州和佛罗里达州获得联邦高铁拨款最多，但2010年茶党成员里克·斯科特当选佛罗里达州州长，立即否决了坦帕——奥兰多——迈阿密的高铁建设计划，并把24亿美元联邦拨款退回华盛顿。紧随佛罗里达州之后，俄亥俄州和威斯康星州也相继取消了高铁项目，退回了联邦政府划拨的资金，这3个州的州长均来自共和党。美国《时代周刊》评论称，美国的“高铁梦”至今仍是个“世界笑话”，梦想没能成为现实，“一切都是因为政治”。

第三，联邦与州政治关系的影响。美洲大陆的早期移民大部分来自欧洲，他们怀着追求自由生活的美好理想，历经艰辛横渡大西洋来到新大陆，并在这里辛苦劳作、繁衍生息。随着人口的增多，逐渐形成居民点，进而形成集镇、县市。1775年至1783年，北美最早的13个殖民地联合起来，与英国打了8年多的独立战争，最终建立了联邦制的独立国家，这13个殖民地也成为美国最早的13个州。因此，美国是先有移民再有政府、先有地方（州）再有中央（联邦）。政府的权力来源于移民的让渡、联邦的权力来源于州的让渡。通俗地说，州是老子、联邦是儿子。所以州的权力很大，除了外交、国防等事务由联邦管辖外，各州有自己的宪法和法律、税收、警察、教育、选举制度。根据宪法规定，州政府不是联邦政府的下属，各州享有自主权，没有服从联邦政府的责任。

在修建高铁问题上，这一体制确实给奥巴马政府添了不少麻烦。首先是各州不买联邦规划的账，在各州不积极的情况下，联邦提出的线路走向、站点、速度、里程等数据有的语焉不详，有的缺乏逻辑，无法令人信服；其次各州不肯出钱出力，在背负16万亿美元债务的情况下，联邦根本无法承担动辄百亿美元计的高铁建设费用，只能象征性地给一些启动资金，但也只是杯水车薪，开工后地方财政将面临的长期巨大的资金负担使各州望而却步。此外，市政建设还面临诸多财产征收谈判等工作，可能旷日持久，谁也不愿意干这麻烦事；第三，联邦无法对各州的工作效率进行监督考核。据CNN报道，华盛顿州在接受了8亿美元的联邦高铁补助后，将款项用于西雅图和波特兰之间（约180英里）的铁路提速，但是在8亿美元耗尽之后，只将原来运行3小时40分的旅程缩短了10分钟，联邦政府对此只能哭笑不得。

回望历史，美国一路走来曾经是另一番景象。1888年9月，恩格斯在《美国旅行印象》中写下了他对这个国家的感受：“美国是一个新世界。新，不仅是就发现她的时间而言，而且是就她的一切制度而言……这个前进最快的民族对于每一个新的改进方案，会纯粹从其实际利益出发马上进行试验。这个方案一旦被认为是好的，差不多在第二天就会付诸实行。在美国，一切都应该是新的，一切都应该是合理的，一切都应该是实际的。”对照革命导师当年的这段观感，也许更能引起我们深刻的思考。任何国家的政治体制和制度都是在长期的历史过程中形成的，都有其合理性，外人难以评判其优劣。但任何一个国家和民族如果不根据实际情况的变化而改革创新、完善制度，都可能迟滞发展的脚步。

世界上从来没有一套放之四海而皆准的政治制度样板，在当今“百舸争流千帆竞”的国际大潮中，我们唯有坚定自信，在中国共产党的坚强领导下，发挥自己的制度优势，锐意改革、实干兴邦，方能实现中华民族的百年复兴梦！