□上海市浦东改革与发展研究院课题组

编者按 >>

市政府日前召开决策咨询工作会议，会议对第十一届上海市决策咨询研究成果奖获奖单位和个人进行表彰并颁奖。

由上海市浦东改革与发展研究院课题组完成的“以自贸区试验为动力，推动浦东一级地方政府职能转变研究”，获得第十一届上海市决策咨询研究成果奖一等奖。本报从今日起，将该课题核心内容连载刊发，以飨读者。

自开发开放以来，浦东始终高度重视政府自身建设，始终探索如何正确处理好政府、市场、社会之间的关系，并瞄准不同时期的发展重心，积极推动政府职能转变，以支撑国家战略的履行和经济社会的快速发展。

优化政府职能是浦东开发开放的重要保障

以建政和两区合并为时间节点，浦东政府职能转变的历程可以分为三个阶段：

一、基础建设阶段的开发区管理体制（1990—2000年）

在设立浦东开发开放办公室正式启动浦东建设后，以1993年新区管理委员会成立为标志，浦东新区作为一个完整区域，步入大规模开发建设时期。浦东基于“小政府、大社会”理念，建立了“党工委、管委会”这一带有开发区体制特征的行政管理架构，实行“管委会+开发公司”运作模式，以适应开发建设对统一规划、集中管理、提高效率的需求。

在管委会构成上，成立10个综合性的、带有大部门特征的职能机构，行政编制800人；在政府职能上，探索建立高效便捷的服务体制，在全国率先实行招商“一门式服务”；在区镇关系上，探索开发区与街镇统筹管理的行政管理体制，实行了“管委会、乡镇（街道）”两级管理模式，整合街镇，精简机构和人员。

二、功能开发阶段的一级政府管理体制（2000—2009年）

以2000年新区政府成立为标志，浦东新区作为完整的一级地方行政区域，开始从特殊化的开发区向常态化的行政区转变，并进入以全面制度创新驱动开发开放阶段。

2005年，浦东获批开展综合配套改革试点，进一步强化了政府职能转变作为改革突破的关键环节。一方面，浦东推进大部制改革，设立了党委工作部门8个，政府工作部门13个（工商、税务部门根据有关规定实行垂直管理），区级职能机构数量总体上为全市各区县机构数的一半左右。另一方面，探索行政审批制度改革，简化审批环节、优化审批方式、下放审批权限、减少审批收费、整合审批流程；将招商中心调整为市民中心，推动职能由单一协调投资项目转变为综合协调公共服务、社会管理和投资项目管理等，从为企业法人服务拓展到为自然人、事业法人和社会组织等服务。此外，还构建以功能区管委会为特征的区域行政管理新体制，在四大开发区基础上再加三林和川沙两个区域，各自成立功能区域管委会，推进区镇联动。

三、功能提升与区域整合阶段的政府职能（2009—2013年）

随着国务院出台“两个中心”建设意见、国务院批复南汇区划入浦东新区，浦东开启了二次创业与功能提升的大幕。浦东继续按照“小政府、大社会”的理念，围绕建立符合大部门方向的服务型政府，开展了一系列改革探索：第一，按职能模块综合设置政府机构，提高政府履行职能的统一性、科学性，设党委工作部门7个，政府工作部门19个；第二，深化简政放权、优化行政流程，开展以“公开透明”为主题的第六轮行政审改，全力推进行政审批标准化建设，实现行政审批信息化平台（一期）的落地和运行，继续保持在全市行政审批事项最少、整体审批效率最高；第三，构建“4+3”区域管理新体制，建立“4+3”开发区管理体制，并对38个街镇实施财力下沉、权力下放、重心下移，发挥管委会和街镇各自的积极性。

浦东在自贸试验区设立前的23年内，坚持“开发导向、功能优先、精简高效、充分授权”逻辑、构建“小政府、大市场、大社会、大服务”格局的实践充分表明：一方面，适应开放、对标国际、以开放倒逼改革，是浦东政府职能转变最重要的特征。另一方面，政府职能转变没有完成时，必须适应经济社会发展提出的新要求，持续动态推进。

自贸试验区对浦东政府职能转变提出四大新要求

上海自贸试验区成立以来，国际化、市场化、监管强化与行政优化，成为浦东政府职能转变面临的核心要求。

一、适应深度国际化的要求，建立高度开放的管理体系。

开放、融入国际，是浦东固有的基因和传统。国家赋予上海自贸区试验的使命，是中央开创对外开放新局面、构建开放型经济新体制的战略举措。作为上海乃至全国改革开放前沿的浦东，必须主动顺应开放深化，进一步深度融入国际经济运行体系，率先探索出符合国际高标准投资贸易规则的开放型管理体系。浦东转变政府职能，必须牢牢瞄准适应深度国际化这一方向不动摇，将国际化作为政府职能转变的深刻动力，推动政府运行对标发达经济体的政府运作模式、接轨国际通行惯例。

二、适应高度市场化的要求，建立公平透明的市场体系。

党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，这是社会主义市场经济体制改革的重大突破。市场发挥决定性作用，意味着要让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用，要推进市场规则构建、市场秩序维护和市场环境营造。高度市场化离不开政府真正从“划桨”转为“掌舵”，使“有形之手”和“无形之手”相互协调、共同发力。在高度市场化的背景下开展政府职能转变，意味着浦东必须把打造公开透明的市场运行体系作为重要目标，使政府作用和市场作用相得益彰。

三、适应大开放、大市场的要求，着力强化政府监管体系。

推进深度国际化和高度市场化，离不开政府监管的强有力支撑。“放”与“管”是一体两面，宽进更要严管，管得住才能放得开。缺乏有效的监管，就无法真正全方位融入国际经济运行体系，市场在资源配置中发挥决定性作用也无从谈起。而长期以事前审批为主的管理模式，导致政府监管特别是事中事后监管较为薄弱，成为国际化和市场化进程的最大阻碍。这就意味着，全面强化监管体系和能力建设，补齐事中事后监管短板，应成为浦东政府职能转变的重要内容。

四、适应有效协调各方的要求，建立效能型的职能体系。

效能提升是政府自身建设的永恒主题，也是国际化、市场化进程的重要保障。地处改革开放最前沿，浦东理应在政府建设上走在最前列。新形势下推进国际化、市场化和监管强化，更对政府效能划定了全新的坐标系，既要求政府职能设置科学合理，也要求政府组织架构进行重组优化，还要求政府具备现代化的管理手段，同时也需要打造高素质的行政管理队伍。这表明，浦东必须把进一步优化以效能为导向的机构职能体系，作为政府职能转变的重要内容。

总体而言，通过聚焦“国际化、市场化、监管强化与行政优化”，浦东在延续开发开放以来政府职能转变的传统逻辑基础上，进一步释放了自贸区试验对政府职能转变的带动效应，实现了从单一动力到复合动力、从局部到一级政府整体、从线性推进到系统集成的重大飞跃。（未完待续）