“浦东发展本身增加一些经济总量固然好，但它的意义不限于此，而在于窗口作用、示范意义，在于敢闯敢试、先行先试，在于做排头兵的作用”。2010年9月，时任国家副主席的习近平视察浦东，对浦东的改革发展定位提出了新要求。

本报记者  许素菲  洪浣宁/文

“浦东发展本身增加一些经济总量固然好，但它的意义不限于此，而在于窗口作用、示范意义，在于敢闯敢试、先行先试，在于做排头兵的作用”。2010年9月，时任国家副主席的习近平视察浦东，对浦东的改革发展定位提出了新要求。浦东作为国内首个综合配套改革试验区，从2005年6月21日获得国务院批准起始，“综改”已走过了近8年历程。在这8年中，按照“浦东能突破，上海能推广、全国能借鉴”，新区在一个个点上试验，在面上开花，通过先行先试，大胆闯创，将成功经验沉淀下来，形成一系列制度创新。 

进入“十二五”时期，浦东综改在制度创新方面的渴求尤为强烈。市委常委、区委书记徐麟曾向市人大汇报关于浦东综改的思考。他认为，从国际经济格局调整和产业发展转移新趋势看，国家综合竞争力越来越体现为制度环境的竞争。国际产业转移逐步从制造业领域向服务业领域拓展，从工厂转移向总部、营运中心、结算中心、研发中心、金融服务等机构转移发展，因此对综合制度环境提出更高要求。上海承担着建设“四个中心”、代表国家参与国际竞争的重任，浦东作为其中的先锋和主力，要通过综合配套改革，率先构建与国际接轨的经济运行规则体系。

转变政府职能审改实现“双降”60%

浦东的行政审批改革始于2001年，虽然早于浦东成为综改区的时间，但始终贯穿浦东综改的整个进程，也一直彰显浦东作为改革开放先行区对政府办事流程再造的执着。目前，浦东的社会类行政审批事项已从2001年的724项减少到如今的242项，平均承诺审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日，双双下降60%以上。这样的办事效率，不但保持了在上海行政审批事项最少、整体审批效率最高的纪录，也领先于全国。 

流程再造的过程，不可避免地要碰上“堵点”。以建设项目落地为例，从环境影响评价到交通影响评价，涉及各种各样的专项评估评审，原先,每个环节都要由第三方出具报告，然后后续审批才启动。评估需要时间和费用，衔接也需要时间和成本，客观上造成了办事流程上的“拥堵”。去年6月起，浦东对这个审批“堵点”动手术，取消或简化相关的专项评估、评审，加快项目落地。目前，浦东各产业园区内的21个地块、33个建设项目初尝“甜头”。

“少一些事前审批，多一些事后监管和服务，让政府管该管的事，让市场能管的事情交给市场，这样不仅能够实现项目落地效率的提高，更能完善并建立科学的审批管理制度。”浦东新区区府办行政审批制度改革处处长蒋红军说，行政审批改革并不是简单地做“减法”，而是“政府要管该管的事”。

转变经济运行方式制度瓶颈渐次打破

陆家嘴金融城，今年正在酝酿一个巨大的体制突破，探索金融城法定机构运作模式。所谓法定机构，有人将其解读为“不是行政机关，不是事业单位，职能法定化，运营企业化”。2011年1月，中国内地首个法定机构——前海管理局在深圳成立，这个局是公共机构，但享有完整的区域管理权。陆家嘴金融城法定机构的方案目前还在制定中，但可以肯定的是，这项改革措施目的是为了推动监管机构在“一线”发现需求，从而促进金融创新。另一方面，浦东已经多次对伦敦金融城等地的业界自治模式进行了研究，可见未来陆家嘴金融城的法定机构运作模式也必然会引入业界共治的概念，发挥金融机构在金融城治理中的协商参与作用。当然，这一切的前提，是要有立法和授权。 

金融中心和航运中心的双翼，正在浦东展开。去年，浦东的高端航运服务功能得到增强，国际航运发展综合试验区建设稳步推进。启运港退税政策在青岛、武汉至上海洋山保税港区之间试行，缩短了企业出口退税时间，有效降低了企业资金周转成本。国际中转集拼业务试点正式启动，首次实现对国际集装箱货物的二次集拼和中转运输，推动上海港加快向具备多模式中转功能的国际枢纽港转型。上海综保区率先开展保税船舶登记业务试点，以中国洋山港为船籍港注册的第一艘保税登记船舶，顺利完成了船舶所有权登记、光船租赁登记、船舶国籍登记等登记手续。 

在贸易中心建设方面，一系列推进贸易便利化的举措在浦东陆续试点实施，其中外汇管理的政策突破最为引人注目。早在2005年，国家外汇管理局就在浦东试点跨国公司外汇管理改革，简称“外汇九条”，提出了跨境放款、外汇集中管理、集中收付汇等一系列政策突破，有效缓解了企业发展的迫切诉求。 

2010年8月，国家外汇管理局又下发《关于上海综合保税区企业开展国际贸易结算中心外汇管理试点的批复》，在浦东开展国际贸易结算中心试点，允许企业通过设立专用账户，以合同或商业单据作为外汇支付凭证，解决了转口贸易因货物流和资金流分离导致单据不全而无法结汇的问题，有力促进了离岸转口贸易的规模发展。索尼物流贸易（中国）有限公司主要负责索尼电子产品的国际采购及物流供应链管理，参与试点后短短4个月，就收汇9200万美元，付汇8800万美元，业务规模呈快速发展态势。截至3月底，浦东开展国际贸易结算中心的试点企业已达到50家。

优化重点区域管理形成利益共享机制

“7+1”构建了浦东开发区管理体制的总体框架，但由于不同开发区之间定位级别不同、发展阶段不同，因而在运作中具有个性化的体制需求，同时产城联动、开发区与街镇联动也成为完善开发区体制的重要内容。浦东先后对世博地区、外高桥森兰区域、度假区和综保区周边、陆家嘴区域以及临港地区等重点区域管理体制进行了体制优化调整，推动区域功能布局和管理体制进一步完善，形成了“4+3+1”的新构架（4即四个国家级开发区、3即世博、迪士尼和临港三个新兴区域、1即祝桥航空城）。 

去年9月，浦东新区与市发改委等有关部门共同调研，形成了24条政策建议，核心内容是市区资源进一步向临港集聚，实现“临港事临港办”、“临港钱临港用”，进一步增强临港地区的活力和动力。其中一个方面是完善临港地区的管理体制，原有的产业区管委会和南汇新城管委会合二为一，市级区管，同时配合进行了行政区划调整，在芦潮港镇、申港街道基础上建立新的南汇新城镇，与临港管委会实行“两块牌子、一套班子”，最大限度提高临港地区的统筹开发力度，促进产城融合。浦东有关部门、单位入驻临港，部分垂直管理部门也将在临港地区设立派驻机构。 

世博地区是上海和浦东“十二五”时期重要的增长极，市委市政府主要领导高度重视世博地区、特别是前滩地区的开发建设，多次实地视察。世博地区不同于传统的开发区，在管理机构设置上也采用了管理办公室的组织架构，以适应世界级中央活动区的需求，主要是加强城市管理组织协调水平，具体承担世博园区浦东区域、耀华地块、前滩三个重点地块的投资促进和城市管理，同时负责统筹周边四个街道的投资促进。针对前滩地区，设计了开发区与行政区（三林镇）的利益共享机制，确保形成合力，共同推进各项开发建设工作。 

外高桥保税区也采取了相似的机制，由于保税区围网监管的特殊性，产城分割已成为保税区持续发展和功能提升的最大障碍之一。打造外高桥国际贸易城，亟需在保税区外拓展新的联动发展区域，浦东选择了条件比较成熟的外高桥森兰区域，将森兰区域的招商引资、行政审批等经济管理职能交由综管委行使，并与森兰区域所属的高行镇建立利益联动机制，实现了保税区围栏内与围栏外、产业功能与城市功能的融合发展。 

浦东还对国际旅游度假区和机场综合保税区周边的体制进行了调整。这两块区域依托迪士尼项目和大飞机项目，是浦东“十二五”期间发展的黄金地带，但区域内的管理体制不够清晰，特别是存在一个开发区对应多个镇，一个镇服务多个开发区的情况，不利于大项目的协调推进。在市政府支持下，原川沙新镇、六灶镇和祝桥镇整合设立新的川沙新镇和祝桥镇，分别对应迪士尼项目和大飞机项目，最终形成两大功能板块对应两个镇的格局。