浦东在监管体制改革中率先试点，“四合一”改革为全市全面深化改革提供了有益借鉴。但是也存在一些难点和问题，诸如缺乏统一的配套法制保障、政府职能的优化仍有空间、综合监管与专业监管面临挑战等等。 

从长远来看，我们还需围绕“公开透明、群众得益、公平正义、权力制约”的改革方向，实现改革的系统性成效。

“四合一”存在五大问题

浦东在监管体制改革中率先试点，创新市场监管模式，“四合一”改革为全市全面深化改革积累了丰富经验，提供了有益借鉴。但是由于改革涉及的内容多、部门多、环节多，改革的力度空前，必然会存在一些难点，在改革的过程中需要重点关注。 

——缺乏统一的配套法制保障。当前浦东的市场监管体制改革尽管在日常监管中初步实现了“四合一”综合执法、公众诉求“五线合一”处置，但是仍然存在两个突出的问题：一是因无地方立法权所限，在监管执法依据上仍然沿用原四部门的数百部法律法规，缺乏统一的配套法制保障，而不同法规设立的执法时限、流程各有不同，给制度的创新与改革的深入推进带来了客观障碍。二是法规体系滞后形成新的问题与瓶颈。在法规体系方面，现行法规的执法主体均无“市场监管部门”，这也是影响新的市场监管部门履行职责的深层次因素。 

——政府职能的优化仍有空间。政府职能转变是市场监管体制改革的核心要义。当前“四合一”的职能整合已经基本完成，但是职能的优化仍有空间，与相关部门的职能划分尚需进一步厘清。虽然实行了“大部制”，部门间的职能交叉、重复等进一步减少，但在具体工作中，仍旧涉及到职能划分不清的情况。比如，在食品监管过程中，在初级农产品、私宰窝点等方面，与农业、城管等部门依旧存在职能模糊的现象与空白、交叉地带，监管的实效仍会受到影响。 

——综合监管与专业监管的挑战。尽管在优化统筹协调机制方面已经做了很多工作，改革至今也已经组织了大量的实务培训，基层强身取得了明显效果，但是面对大量下放的职能、事权，如何真正做到综合监管与专业监管相统一、切实提升综合监管效能，基层监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、心理不适应等问题，亟待在后续的改革过程中研究解决。 

——扩大改革效应的挑战。浦东的市场监管体制改革，立足于“浦东能突破，全市能推广，全国能借鉴”，压力可想而知。市场监管体制改革的根本目的是筑牢社会公平正义底线，让百姓得到实惠，只有受到百姓认同、产生积极的社会效应，改革才能真正成功。因此在改革推进过程中，如何在形成改革共识、增进内部认同的同时，进一步体现惠民、利民，取得更加广泛的社会认同，也是迫切需要研究的问题。 

——与上级部门的工作对接存在诸多不便。市场监管局成立后，由于职能的整合，要与上级多个部门对接，比如，在上海市层面就要对接市工商局、市质监局、市食药监局（餐饮）。带来的问题是：一是工作量的增加，这既包括对上联系的工作量，也包括综合性的会议（法规、党建等）的内容重复；二是工作思路、部署与上级的不一致，上级分段监管的思路、部署与浦东的无缝衔接监管思路、部署难以有效对接，往往就会使上级工作的针对性、有效性与指导性大打折扣，甚至形成负面影响。 

四方面思考 

浦东市场监管体制的改革才刚刚起步，改革之路任重道远。从长远来看，还需围绕“公开透明、群众得益、公平正义、权力制约”的改革方向，从以下几个方面实现改革的系统性成效。 

第一，突出政府职能的转变，提高监管的执行力。 

从某种意义上讲，市场监管体制改革要着力于加大执法力度、加强基层执法力量，要从资源配置上向这两个方面倾斜，浦东的做法堪称典型，所以改革后成效显著。 

要依据监管工作的实际，循序渐进推进机构改革。随着市场监管局的成立与职能的有机整合，推进监管工作的整体化、系统化与创新监管机制是当务之急。一是基于业务流程的再造，着力于梳理业务流程，形成清晰的工作链条；二是要致力于合理配置资源，提高监管效率、降低监管成本，实现监管的多环节的可追溯；三是要创新监管模式，跨前一步，建立事前、事中与事后的全过程、全覆盖监管；四是要在重心下移的同时，理顺综合监管与专业监管的关系。一方面要研究如何更好地把握属地管理与条块结合的关系，加强对条线职能的整合统筹，切实体现“四合一”体制优势；另一方面，要根据职能特点和履职要求，理顺综合监管与专业监管的关系，关注提升基层执法人员的积极性和执行力，促进综合性和专业性的互补，提升综合监管能力。监管流程创新的前提是依法行政。在工作程序上，要在现有的法律框架内，进行执法程序和监管流程的再造，化繁为简，使市场监管更加规范统一、有序高效。 

第二，突出执法队伍的整体履职能力，提升监管的专业性。 

要加强执法队伍的能力建设。一要充分借鉴法国执法监管方面的履职成效。法国的市场行政执法监督虽然起步晚，但是监督机构的权力很大，可以进入企业调查，检查人员配备必要的武器，将调查结果移交法院判决，对市场经营者具有充分的约束。二要打造一支业务精、作风硬的市场监管队伍，这是市场监管体制改革成败与否的关键。为此，要进一步加强市场监管部门的能力建设，提升队伍综合素质；要加快团队文化建设，加速思想融合。尽快形成良性的用人激励机制。完善选人用人制度，在职级、待遇上给予干部平台空间，保持队伍的相对稳定和人才吸引力。加强对队伍的监督、培训与教育，培养队伍良好的职业操守，强化对行政权力的制约，提升依法行政水平。 

改革中要突出食品药品监管的专业性，可适时成立健康产品监管局，最终与市场监管局并列。例如，美国政府设有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC），同时专门设置监管健康产品的食品药品监管局（FDA）；英国政府设立专门的药品和医疗器械监管机构（MHRA）；日本由厚生劳动省监管除食用农产品之外的食品安全。尽管各国实践不同，但不论如何都将食品药品等健康产品作为特殊商品进行监管。从理论上说，市场监管的对象是各类市场主体交易行为，目的是维护市场秩序和环境；而健康产品监管的对象是特定产品质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位和范式截然不同。 

第三，推进市场监管手段的信息化，提高监管工作的法制化。要着力解决工作对象不断出现的新情况与行政资源相对不足的矛盾，就必须引入办公自动化、市场准入、行政监管三大信息系统，推进监管手段的信息化，将市场监管的创新成果以信息化的形式固定下来，既提高了工作效率，形成了工作对象的数据库，也可以对监管人员形成再监管，最终实现行政成本的节省、资源的共享以及及时发现问题、解决问题。 

将监管工作全面纳入法制化。德国堪称法制建设的典范。德国对法制建设的重视，对市场竞争有序化的严格要求，对于当前深化浦东新区的市场监管体制改革具有重要的借鉴意义。与市场监管管理体制改革的要求相适应，大力推进制度建设，将市场监管体制改革的成果与经验以制度的形式固化下来，既为下一步的改革提供保障，也为其他地区的改革提供借鉴，对于全国也有积极的示范意义。 

第四，加强市场治理的第三种力量，注重改革的示范效应。市场治理的过程，是一种互动过程，其中包括政府与市场、政府与企业、政府与社会，因此，政府的行政执法、行业协会的自律、公众参与和舆论监督才是市场监管的应有之义。从某种意义上讲，政府监管成效的高低与社会舆论、公众参与等密切相关，所以要广开言路，通过公开听证、民意调查等多种渠道让社会公众参与。同时，要加强对市场监管机构的问责与评估，引入独立于政府之外的第三方，建立问责与评估机制，推进市场监管机构的规范化与市场监管的社会化。在食品快速检测等技术领域加大政府购买服务力度，深化与社会组织、市场主体的协作关系，完善政府购买社会服务的机制。 

要及时梳理体制改革过程中的成效、经验与问题。浦东市场监管体制改革要致力于形成可复制、可推广的经验，需要深化改革与总结宣传同步进行，通过梳理改革过程中的成效、经验和问题、不足，促进改革的自我完善和后续改革的开展；需要及时关注社会反响，增进社会认同，以确保改革的实效性、长效性，让群众共享改革的成果。 

改革要突出地域特征，突出浦东特色，形成具有代表性的可借鉴模式。就统一市场监管体制带来的影响而言，大城市与中小城市不同，发达地区与欠发达地区也不同。浦东要充分评估整合工商、质监和食药监的政策效果，对整合中和整合后可能出现的问题有充分准备，顶层设计与微观基层创新相结合，分类指导和分步实施相结合，提炼出具有代表性的浦东模式。 

（本文摘自《2015浦东新区蓝皮书》文字整理记者曹莹）