2016年10月28日，池州市第三届人大常委会第三十一次会议表决通过《池州市城市管理条例》。11月10日，安徽省第十二届人大常委会第三十四次会议批准《池州市城市管理条例》，从2017年1月1日起正式实施。对池州而言，《池州市城市管理条例》的出台具有特殊意义，因为这是我市首部实体性法规。随着该条例的出炉，池州也因此成为中央深入推进城市执法体制改革后全国最早为城市管理工作立法的城市之一。

现实困境：

体制机制不顺 管理基础薄弱

我国城市管理综合执法从1997年开始试点，逐步推广，现在已是各地普遍做法，但一直以来在城市管理方面却始终没有一部统一的法律，各地城市管理工作得不到有效的统一和规范，城市管理实践中常常是“借法执法”，执法形式五花八门，执法效果也不尽相同。“一方面，由于城市管理综合执法机构法定地位不明确，各地方政府根据自身的编制、重视程度、财政状况等，自行确定城市管理综合执法机构的性质，整体上缺乏统一的法制保障和科学合理的标准，直接影响法律效力和权威性。同时，城市管理涉及到多个执法主体，部门之间权责不明确，难以形成执法合力，不能应对城市管理的形势发展需要。”市政府法制办负责人如是阐述。比如在机动车停放问题上，仅仅因为停放在路牙上下就分属城管和交警不同的部门管理和处罚，浪费了执法资源；又如，管理机构在国家是住建部，到省里是住建厅，到市县则分成住建、城管、规划、园林、市政等若干个职能部门，上下沟通不畅，职责交叉。体制机制不顺由此可见一斑。

另一方面，随着我市城市化进程的不断加快，城市管理工作日趋复杂，城市管理任务越来越重，城市管理要求越来越高。池州作为后发地区，建市较晚，城市管理工作基础薄弱，面临难题众多，部分市民很难适应城市生活方式。城市建（构）筑物、城市垃圾、市容环境卫生、市政设施、园林绿化、小区物业、广告设施和招牌设置管理、公园和风景区水面等管理存在不少问题，特别是小区装修改变房屋结构和用途、毁绿种菜，车辆乱停乱放、噪声污染、油烟污染、刻印散发小广告等等饱受广大市民诟病。

一面是现代文明城市创建管理的形势需要和人民群众的迫切愿望，一面是落后的城市管理体制机制和工作基础。困境如何摆脱？最佳途径当然是以相应的立法为基础和支撑进行长效管理。在国家未出台专门法的情况下，地方有必要进行探索尝试。在设区的市拥有地方立法权后，池州首部实体法规就剑指城市管理，足以证明城市管理工作破题的紧迫性和重要性。

面临机遇：

顶层设计完备 地方需求强烈

池州城市管理立法的共识已经凝聚。时机是否成熟呢？

2014年10月，党的十八届四中全会明确设区的市享有地方立法权；2015年3月，十二届全国人大第三次会议修改《中华人民共和国立法法》，依法赋予设区的市地方立法权；2015年5月，省十二届人大常委会第十九次会议决定：包括池州在内的6个设区的市开始行使地方立法权。至此，我市开始享有地方立法权。之后，池州市人大常委会采取一系列措施，积极加强立法能力建设，可以说做好了城市管理立法的充分准备。

2015年11月，中央深改组第18次会议审议通过了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，全面部署了推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的各项改革任务，为城市管理工作指明了方向。2015年12月，中央召开城市工作会议，对依法治市提出了明确要求。2016年2月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对完善城市管理法律制度作出具体要求。

行使好地方立法权，池州第一部实体法从何立起？在顶层设计与地方需求的双重推动下，答案呼之欲出。在2016年初市人大常委会立法项目征集过程中，市政府郑重提出了为城市管理立法的重要建议。市人大常委会经过慎重研究，最终决定将其列入2016年立法审议类项目，于是便进入了立法程序……

推进过程：

坚持科学民主 开门广纳良言

目标已经明确，关键在于推进。市三届人大五次会议后，市人大常委会召开有市政府法制办、市行政执法局负责同志参加的立法工作推进会，专门布置立法工作。市政府成立条例草案起草工作组，着手条例草案的起草。3个月时间，深入调研，反复征求意见，形成条例草案。8月，市政府将立法议案提交市人大常委会。8月底，市人大常委会进行了第一次审议。10月，市人大常委会再次进行审议并表决通过。

尽管时间紧、任务重，但推进立法的过程，却不是简单地过程序、走步骤，每项工作都充分体现了科学民主立法要求。仅条例草案起草，就查阅、研究和依据参考了27项法律、行政法规、中央文件、国家标准，4部部门规章，12部省地方性法规、政府规章，4部外省地方性法规、政府规章，6部我市出台的规范性文件；市人大常委会还多次在较大范围征求意见，收集修改意见182条，研究吸纳117条。特别是贯彻深化改革的要求，落实法规草案公开征求意见和公众意见采纳机制，9月下旬到10月中旬，市人大常委会先后在市、县、区和九华山风景区召开了六次征求意见座谈会、一次专家论证会，广泛听取了19个相关部门和部分人大代表、街道、社区、物管企业、居民代表等各方面意见，并在《池州日报》和池州人大网站全文刊登修改稿广泛征求意见。认真研究、充分吸纳省人大常委会法工委的指导意见、市人大常委会组成人员的审议意见和社会各界意见，形成了条例草案表决稿。

主要内容：

坚持问题导向 体现改革精神

通读条例全文，给人的总体印象有两点：一是坚持了问题导向，二是体现了改革精神。条例紧扣池州城市管理工作中存在的突出问题，紧密结合池州城市管理工作实际，尊重城市管理客观规律，从问题出发，向解决问题发力，明确规定了规划建设、建（构）筑物、道路交通、停车设施、照明设施、排水设施、市容市貌等事项的管理规范，依照城市管理逻辑关系进行排序表述，对社会反应强烈的机动车停放、摊点亭棚、公共信息标识、户外广告和门面招牌设置、园林绿化、公园和风景区水域管理、垃圾处理、噪声污染、油烟废气和物业管理等进行规范，着眼消除城市管理工作中的短板，促进城市运行高效有序，也为法规立得住、行得通、切实管用奠定基础。

条例注意保证前瞻性，特别是根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》、《中共安徽省委 安徽省人民政府关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见》精神，在地方法规层面构建城市管理工作新格局。一是创新了城市管理体制。条例明确了市、县、区人民政府可以设立城市管理委员会，指导、协调和监督城市管理工作。二是创新了执法体制，在行政执法体制、执法队伍、相对集中处罚、综合执法、联合执法、委托执法等方面进行了全面规范，率先提出执法协同制度，江南产业集中区、相关开发区和风景区管委会依法履行本辖区内城市管理职责，接受城市管理行政主管部门和相关行政管理部门委托依法行使相关职权。三是将住房城乡建设领域等六个方面的行政处罚权赋由城市管理行政主管部门集中行使，同时将城市管理行政主管部门确定为城市园林绿化、城市公园和风景区水域管理的行政执法主体，进一步厘清城市管理职责，减少城市管理体制存在的横向职能交叉、纵向权责模糊问题。四是突出柔性管理的理念。针对部分城市管理执法活动中出现的暴力执法和暴力抗法事件，条例吸纳各地近年来行之有效的执法方式，如通过奖励、引导和支持相对人参与，依靠公共服务单位、社区、街道组织及居民志愿者的支持，通过共同治理和社会广泛参与实现执法目的。五是授权市人民政府根据条例制定具体实施办法，确保城市管理出现的新问题得到及时解决。

实施愿景：

期待良法善治 建设美丽池州

正如《孟子·离娄上》所说“徒法不能以自行”，法律的生命力在于实施，权威也在于实施。具体到城市管理，良法是解决城市执法体制问题、改进城市管理工作的重要前提。相信通过善治效果的逐步释放，池州市民一定能够感受到真切的变化。

“这是我们池州的第一部地方实体性法规，标志着池州市人大常委会开启了立法工作的新征程，也标志着池州城市管理工作进入了一个新纪元。”条例获批后，市人大常委会副秘书长夏吉富一语道出了“首法”的意义。市人大法制委员会委员、石台县人大常委会副主任桂宗敏全程参与了《条例》的起草、征求意见、审议等环节，他是这样评价的：“城市管理是一项综合、系统、复杂的工作，如果没有法律法规的统筹、协调和制约，就会出现各自为政、各行其是的乱象。这部法规充分体现了中央关于城市管理体制改革的精神，必将在我市的城市管理工作中更好地发挥引领和推动作用。”省人大常委会法工委负责同志在有关立法论证会上也表示：“条例的制定，遵循了立法规范要求，比较贴近池州城市管理的实际。相信这部地方性法规一定会成为提升池州城市管理工作水平和促进法治池州建设的重要奠基石。”

在池州生活了几十年的秀山社区居民张光伟感慨道：“我们池州是个美丽的江南小城，现在正全力创建全国文明城市。如今城市管理有了自己的法律，相信通过政府及有关部门锲而不舍、驰而不息的严格实施，由全体市民的一以贯之、倾心倾力的支持配合，这个美丽的江南小城将会变得更加美丽、更加文明！”