■“双招双引”既关系要素效率提升红利的实现，又同地方经济利益密切相关，是长三角一体化发展的关键，也是一体化发展的难点。

■“双招双引”政策还需重点关注:一、培育公平竞争市场环境。二、完善经济统计和财税分享制度。三、加速“双招双引”市场主体培育。

长三角地区经济约占全国经济总量的25%，是我国经济发展最活跃和创新能力最强的区域之一。协调统一长三角招商引资与招才引智（下文简称“双招双引”）政策，推进一体化机制高效运行，实现要素自由流动，对提升全球资源配置能力和率先形成新发展格局都具有较强示范和引领作用。

市场一体化有利于资本和人才要素效率最大化，既可以改善区域存量资源配置效率，也可以增强对外部资源的吸引力，从而获取一体化红利。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，“破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动的统一开放市场”。而实现要素自由流动，提升要素配置效率，增强要素集聚能级，不仅要以统一规范的制度体系为基础，也需要政策与执行的保障。其中，最活跃要素——资金和人才的自由流动，既是实现长三角一体化的目标，也是难点。当前，招商引资与招才引智仍旧是区域间资金和人才配置的重要途径，因此，如何统一协调“双招双引”政策是实现长三角一体化高质量发展的必答题目。

“双招双引”既关系要素配置效率提升红利的实现，又同地方经济利益密切相关，是长三角一体化发展的关键，也是一体化发展的难点。实现长三角“双招双引”政策的协调统一，一方面有利于要素配置效率的提升，是落实“建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动统一开放市场”的重要构成环节，对率先探索形成新发展格局具有积极意义。另一方面，区域间资源重新配置也必然引起利益重新分配。因此，“双招双引”同地方经济利益密切相关，也是区域竞争举措的核心。既然是实现长三角一体化发展的“关键”，就意味着再难啃的骨头也得啃。近年来，有利于“双招双引”政策一体化的直接与间接实践，以及来自市场内生推动和国家部门与地方政府的“条块”改革都在有序推进。既然是“难点”，又意味着统一“双招双引”政策必须在复杂的均衡中稳步推进，需要在国际国内环境变化产生的挑战与机遇均衡中，以及在地方政府激励和一体化发展红利的成本收益比较中，灵活有序而又不失时机地推进。

“星期天工程师”和大丰农场建设等典型事例表明，资金和人才一体化在长三角具有历史传统。近年来，长三角“双招双引”政策协调和统一工作也进行了多层次探索与实践。在三省一市《推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》中都对统一“双招双引”核心问题进行了原则性明确，“双招双引”一体化趋势已成为一种共识。G60科创走廊制定的《产业集群高质量一体化发展行动纲要》《产业联盟高质量发展指导意见》《产业合作示范园区协同发展指导意见》《共建共享G60科创走廊人才新高地行动方案》等文件都是对“双招双引”一体化颇有成效的灵活探索。在传统园区共建“飞地经济”模式的基础上，“创新飞地”和“人才飞地”也成为长三角资金和人才要素一体化实践的热点。例如，上海张江（衢州）生物医药孵化基地、嘉善国际创新中心（上海）、瑞安市（安亭）创新港等“创新飞地”在“研发在上海、生产在浙江”协同创新模式方面进行了创新实践。

长三角一体化高质量发展是时代的必然趋势，“三省一市”和国家职能部门有关支持与服务长三角一体化发展的改革创新举措，对推动统一“双招双引”政策创造了良好环境，“双招双引”政策也取得了初步成效。但这仅仅是一体化发展道路上的第一步，尚处于不断探索、积累经验的点状突破阶段，距离率先形成发展新格局的要求，以及距离实现“让生产要素能够基于经济规律自由流动，实现资源在空间上的优化配置”的目标还存在较大差距。综合当前实际情况，协调统一“双招双引”政策还需重点关注以下三个方面。

培育公平竞争市场环境

协调统一“双招双引”政策，首先需要还权于市场，培育公平竞争市场环境，提升市场资源配置效率，限制地方政府干预市场的权力，弱化其出台“双招双引”非公平竞争政策的可能性。作为变通的渐进模式——产业联盟、人才联盟和招商联盟，有利于参与各方信息沟通和共识达成，对增进“双招双引”的政策统一具有重要意义，但博弈论关于其不足的研究也早有定论。作为“政府搭台、市场唱戏”模式的探索——“飞地经济”具有市场机制运作的特征，但仍然无法避免谈判成本高和规模效应有限的不足。作为先易后难的渐进措施——便利企业跨省迁移税收业务，虽有积极意义，但也并未触及制约“双招双引”一体化的核心难题。总之，这些实践多是针对长三角内部要素自由流动的非系统性探索，尚未触及制约长三角要素自由流动的关键问题。

统一“双招双引”政策需全面贯彻落实《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》和《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步转变政府职能，培育公平竞争市场环境，形成企业在跨区域协同、合作、转移中的主体地位。在这一过程中，政府应有所为有所不为，一方面，要限制地方政府参与市场活动和干预经济活动的权力边界，管住政府设置“双招双引”壁垒的手，让其无力“市场分割”。另一方面，完善的竞争政策是推进长三角市场一体化发展的制度基石，政府需有效满足竞争政策的供给，健全市场化、法治化和国际化营商环境，培育有利于“双招双引”统一政策效率提升的发展环境。通过统一“双招双引”政策实现资源配置效率提升，才有利于形成长三角市场化资源配置价值取向的趋同，也才有利于增强对全球先进要素资源配置目标的实现。否则，没有完善的竞争政策和高效的市场主体供给，现有市场分割和行政壁垒的退出就是纸上谈兵。

在培育公平竞争环境方面，不仅要关注资金和项目的市场化，还需率先落实国家人才竞争政策。2016年《关于深化人才发展体制机制改革的意见》就明确破除人才流动障碍，打破户籍、身份、学历、人事关系制约，统一人才资格认证和评判标准。长三角在这些方面已进行了积极探索，但还应积极争取有关部门支持，全面深化人才评价机制、人才认定标准、个税减免优惠、绩效奖励改革，逐步清减不适合一体化运作的地方性人才引进、使用、培养、流动政策。近期，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》再次提出深化户籍制度改革，实现长三角城市户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度等，这些都为长三角一体化发展提供了政策机遇，三省一市应推广G60科创走廊发展经验，在国家有关部门支持下尽快落实中央精神，实现“人才招引”统一政策的全面深化。

完善经济统计和财税分享制度

协调统一“双招双引”政策，还需完善地方政府激励体系，改变其对市场分割和一体化的偏好顺序，激发其主动推进统一“双招双引”政策的内在积极性。官员的考评与晋升激励机制是驱动地方政府竞争的动力，也是过去经济快速增长的原因，但也极易导致市场行政分割和同质竞争问题。GDP挂帅和财税利益也是削弱地方政府统一“双招双引”政策意愿的关键原因。有关方面对这一问题其实早有认识，2016年《长江三角洲城市群发展规划》就已提出研究建立合理的税收利益共享和征管协调机制。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》再次提出，探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，促进公平竞争。

统一长三角“双招双引”政策，还需完善财税共享和地方统计制度。国家有关部门，需以2019年中央经济工作会议提出的“要把坚持贯彻新发展理念作为检验各级领导干部的一个重要尺度”为指导，以长三角为试点地区，率先健全和完善长三角一体化发展统计制度，创新中央与地方、地方与地方之间的财税分享机制。在财税分享机制方面，既要借鉴《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，探索建立互利共赢的跨区域开发建设和利益分配机制，也需考虑个人所得税税源与享受公共服务相匹配的地区利益分配机制，还需清理和规范不利于一体化发展的地方税收政策，逐步减少地区间的政策差异。

加速“双招双引”市场主体培育

协调统一“双招双引”政策，还需在更大范围实施开发区公司化运作改革，提升“飞地经济”模式市场化运作能级，发挥市场化主体高效资源配置优势，降低资本和人才配置的“市场失灵”现象，以实力和实效推进“双招双引”政策统一，替代市场分割与行政壁垒。出新才能推陈，关上了优惠比拼和市场壁垒的“双招双引”之窗，还需尽快打开“双招双引”的市场之门，并用事实证明“一体化”和“市场化”比过去更有效率。作为跨区域合作的试验田，“飞地经济”经过多年创新实践，涌现了园区共建、创新飞地、人才飞地等多种形式，有利于发挥比较优势，优化资源配置，实现了资金和人才自由流动。但是，“飞地经济”终究属于“政府搭台、市场唱戏”模式，其“行政烙印无法避免，受行政体制影响，双方政府横向联系、协商途径和渠道较少，双方发展需求很难对接，双方的共赢点也不易找准”。这些“飞地经济”模式普遍存在谈判成本高和决策周期长等不足。此外，作为一种点对点的合作模式，其规模效应和可复制性也相对有限。

统一的“双招双引”政策实施需要市场化程度高、经济实力强的市场主体来组织实施。三省一市是我国经济开发区最集中的区域。截至2019年年末，共有各类开发区507个。其中，国家级开发区约占全国的四分之一，国家级经开区占比近三分之一，是全球资源配置的重要载体。因此，充分发挥开发区的带动功能是助推长三角一体化发展的重要途径。2019年，国务院《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》提出：“优化开发建设主体和运营主体管理机制，支持有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区”。在推进“双招双引”政策统一的过程中，长三角可以试点开发区建设与运营市场化改革，利用多元投资和股改上市，培育市场化竞争主体，发挥开发区作为推进资金和人才自由流动的主平台和主战场的实力水平。

此外，在强调制度改革和政策完善推动“双招双引”政策统一的路径探索之时，也应重视前沿技术对“双招双引”政策统一的影响。随着5G、区块链、人工智能等先进技术手段的成熟和广泛利用，人类社会信息透明和共享将进入新的时代，也将对空间经济发展产生深远影响。统一“双招双引”政策也需要评估新技术和新商业模式对一体化发展带来的新机遇，充分发挥长三角“一网通”公共服务效率，主动适应其他技术工具变革趋势，降低资源配置成本，提升一体化资源配置效率。

总之，“双招双引”政策统一不仅是长三角27个城市内部的一体化，也包括统一对外“双招双引”政策，发挥长三角城市群品牌优势，提升对外招商引才效率，建设全球资源配置新高地。

★作者分别为苏州科技大学教授、城市发展智库特聘专家；苏州科技大学讲师