编者按：“十四五”规划建议提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。自秦统一六国设立郡县制之后，两千多年来，县在中国的治理体系中，一直是一个不容忽视的单位。改革开放之后，随着经济的高速发展，城市化浪潮高歌猛进，不少县撤销改而设市设区，变成城市或者城市的一部分。当然这只是其中的一小部分，还有大量的县仍在推进城镇化，县城自然成为承载城镇化的重要的区域。在城市群、都市圈、中心城市之外，县城成为中国城镇化的重要补充，两者并不矛盾，甚至有不少交集。

县城如何成为城镇化的重要载体？在这个过程中，如何确保农民进城的就业、居住和公共服务得到保障？我们通过江苏沭阳这个全国百强县以及中国人口第二大县为样本，来展现县城如何在城镇化过程中发挥重要载体功能。

2009年，已经通过一家知名软件公司最终面试的大学毕业生张振，决定从苏州回沭阳，参与即将开始的拆迁分房。张振的老家现在叫梦溪小区，保留了历史上的名字，这里距离老县城核心区仅数公里。这是沭阳城镇化较早的一批搬迁户，将宅基地和耕地上交集体后，几近原地安置且受益颇丰。很快，张振一家获得了4套房。随后，他出售了一套房买了一个门面，做起了五金生意。“没有选择在毕业后留在大城市生活，并不代表不幸福。”张振说。现在他的实体店已是周边规模最大、种类最全的五金店，同时网络上的销售每年也带来不错的营收。差不多就在张振搬进新居前后的那几年，沭阳外出打工的人群，已经呈现出返乡创业的趋势。作为全国人口第二大县、江苏陆域面积第一大县，几十万外出打工人口的回流引起了沭阳县委县政府的重视。

 “吸引越来越多外出务工人员返乡的动力是原来就具备优势的板材和花卉生意，因为可以通过互联网销售，而且收入逐渐超过外出打工。”沭阳县委常委、常务副县长张莉萍对21世纪经济报道记者说。

同时，一系列助推返乡创业、互联网创业、板材花木产业政策出台或加码。收入越来越丰富的农村人口，以及本土民营经济的成长，对城镇化的需求越来越高。沭阳怎样始终坚持以人为本的城镇化，确保农民进城后的住房、就业和公共服务？又如何兼顾经济效益、生态宜居、安全？

人口大县如何城镇化

统计显示，2020年前三季度，沭阳实现社会消费品零售总额219.72 亿元，居民人均GDP达40697元，人均可支配收入为19718元（2015年为17521元），同比增长5.3%。不过，对于位处江苏经济洼地的沭阳来说，城镇化必须要小心谨慎、稳妥推进，因为这涉及到农村生产生活方式的彻底改变，更关键的是沭阳人口总量庞大，城镇化不能引发区域内的结构失衡和贫富两极分化。截至2019年末，沭阳户籍总人口达198.65万。

为此，沭阳不仅坚持了农村人口3（进城）：4（留村）：3（进镇）的城镇化人口密度结构，其2019年的城镇化率也低于江苏全省平均水平10个百分点。“我曾在多个乡镇任职，在城镇化中始终坚持一条：先在实践中把好处做出来给百姓看，让他们主动选择，不急于求成。”沭阳经济大镇桑墟镇党委书记徐旭对21世纪经济报道记者表示，这是主动吸引农民进城入镇的“精明增长”的城镇化之路。

2020年1-9月，沭阳实现地区生产总值638.4亿元，同比增长3.1%，高出2015年全年经济总量。2020年5月，沭阳县入选国家发改委县城新型城镇化建设示范名单。沭阳县总面积约2298平方千米，当前沭阳县城建成区达85平方千米，集中居住约70万人，成为全国建成区面积最大、集中居住人口最多县城。

不急于大拆大建

从21世纪经济报道记者数天的实地采访看，因为人口总量太大，沭阳的城镇化从发动之初就不急于通过大规模同步拆迁新建来提升城镇化率，而是将确保区域内的稳定均衡协调发展作为头等大事，尤其是确保农民进城后的稳定居住、就业和基本公共服务。“我们刚刚花了几亿元，完成了对全县公共交通运营的并购，现在全部由国有企业统一调度。”沭阳公交公司负责人章安卫对21世纪经济报道记者表示。

收购完成后，县公交公司对路线和停靠点进行了优化，更新了大部分车辆，对人员进行了交通安全等培训，亦对收费进行了调整，县城建成区范围内刷卡0.7元，最远距离不超过5元。这一改革，全由财政预算支出，逐步消除城乡之间、城镇不同地区间公共服务供给的差异性，提升基本公共服务的便利性与可达性，建构了公平共享的基本公共服务体系。“目前，正在将原来的市民卡升级到全省一卡通，确保全县所有人乘坐公交车价格都一样，完成公共交通服务的一体化，并且升级后的卡在省内都能坐公交。”章安卫说，尽管近些年人口回流很明显，但毕竟外出人口总量大，下一步刷卡要逐步对接各个城市的地铁。

公共交通服务仅仅是一个方面，在城镇化进程中，关键在于农民进城后能否享受到与城镇居民均等化的医疗服务和子女入学教育保障。自2018年起，沭阳启动城区“十校联建”工程，推动教育优质一体化均衡协调发展。与当前很多县域将购房作为入学的前置条件不同，沭阳提出了“城区扩张到哪，学校就建到哪”。张莉萍对21世纪经济报道记者表示，沭阳明确规定，农民进城购房即使不落户，孩子也可入学。“全校面积有80多亩，目前有3000多小学生，可覆盖周边8万人口。”2019年按高标准建设投入使用的沭阳东兴小学校长武传杨对21世纪经济报道记者表示，考虑到县域人口总量大，学校做了设计预留，可随时根据入学人数进行扩班。东兴小学建成后，基本消除了“大班额”现象。不仅如此，学校还兼具了历史文化功能，通过重建承晖门等方式，保留了一些历史文化的传承。

目前，沭阳拥有各级各类中小学、幼儿园280所，在校学生和在园幼儿38万余名，专任教师1.8万余名。而在高中阶段，沭阳的多所高中师资力量和优质生源分布较为均衡，四星级高中（江苏省实施的普通高中星级评估）就读学生占比约56%，没有出现其他县域“县中一枝独秀”的局面，大学录取率各校基本持平，连续5年被清华、北大录取的人数位居宿迁市第一。县教育局负责人对记者表示，根据刚出台的《2020—2022年普通高中资源建设方案》，将新建高中3所、改扩建高中6所，增加普通高中学位供给1.2万个，满足快速增长的高中教育需求，推动教育布局更加优化。

除教育之外，沭阳在城镇化中最为外界所关注的是民营化的医卫资源。“医院民营化后，社会最为关心的是在遇到特殊情况时，民营医院能否提供公益医疗服务。”沭阳县人民医院副院长王光胜对21世纪经济报道记者表示，“实践已经证明了，在非典和本次疫情期间，民营医院同样根据政府的要求完成了任务。”根据江苏省卫健委组织的第三方满意度调查结果显示，患者对医院满意度近年来呈持续上升趋势。

徐州籍生意人赵先生对记者表示，他本次出差沭阳时因着凉出现了较为严重的咳嗽症状，但体温正常、血压正常。11月18日凌晨，在沭阳中医院看病时医生仅给他开了4盒药，合计108.72元（含2元挂号费），“连续吃了2天药就恢复了”。

本土产业富民

以人为本的城镇化背后，产业是核心。在当前开展的新一轮城市规划编修中，立足于粮食以及重要农产品供给安全，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，沭阳划定后永久基本农田面积1226平方千米，这占全县辖区面积达到53%，以确保永久基本农田面积不减少、质量有提升、布局更稳定。

因此，沭阳主动调整了二产占比，其三次产业比例从2015年的13：46.5：40.5调整到2019年的11.2：41.7：47.1，使得城镇化中经济效益、生态和安全得到了兼顾。从21世纪经济报道记者的采访看，沭阳的经济格局可分为开发区外来经济和本土民营经济两种，其中本土经济则以木材、花木和部分乡镇的特色经济板块为主。但产业关联上，两者之间没有较大的匹配度。

这在本质上让沭阳摆脱了以传统工业化带动城镇化的路子，也就没有严格意义上的产城融合，从而更加宜居。同时，这一产业形态的分布，形成了以花木产业、生态旅游、工贸物流为主的外围地区，成为促进城镇化发展的载体和节点，也让沭阳差异化推行城镇化和空间布局多元化具备了基础，从而推动中心城市、工业区、重点镇区、农村四级协同发展的层次分明、结构清晰的城镇化体系。

与开发区外来投资模式不同，江苏省社科院区域所副研究员何雨认为，沭阳本土板材和花木产业最大的特点是富民，容纳大量就业人口，这非常符合当地的实践，但对政府财政收入贡献很小。创业是沭阳从上到下的一个核心词，但不是所有的创业都是高大上。如上所述的回乡大学生张振，从事的生意贴合了“四新”要求，更符合百姓基本生活所需。事实上，在沭阳这一后发的全国百强县，开发区以外几无高新技术产业。

据当地统计和人社系统提供的资料，从事板材和花木的百万富翁占据了产业人口的重要部分。而板材产业已形成了薄片加工、板材生产、回收利用的闭环体系。至于花卉苗木生意，本地原产品占比已微乎其微，大量网店则形成了“买世界、卖世界”的格局。目前，沭阳全县商品住宅销售均价（不含商铺）已从2015年的4247元上涨到2020年10月7570元，且1-10月同比增幅11.3%。1-6月，沭阳销售商品房超110万平方米，同比增长近31%；新开工房地产面积逾128万平方米，同比增长近40%。

记者调查的某临近县政府的楼盘价格近1年来涨幅约16%，即将销售的两个楼盘的预计均价7200元。开发商表示，已售3000户的购买者中70%以上的客户为进城农民。“镇里规划农房改善搬迁，我没有选择就地安置而是选择货币安置，在城里购置商品房，小孩就近在县外国语实验学校读书。”李恒镇居民张开猛说，他自己从小区到位于开发区的公司上班也就15分钟，不耽误生活和工作。

农民进城买得起房

“给予农民进城购房补贴，有涉及到自建房、土地等10个方面的补助。”张莉萍告诉21世纪经济报道记者，其中对放弃农村安置在沭阳县城购买商品住房的（不含小产权房、政策性住房），每户给予购房总价12%的补贴（不含契税），补贴总额不超过12万元。这一政策同时还扩展到上属的宿迁市区。“对于超出的部分，按照建筑成本价给老百姓。”徐旭表示。

目前，淮河大道南延工程正在加速建设，将成为沭阳城市空间延伸的发展轴，城区交通压力将得到极大缓解。

至于“十四五”期间城镇化的安排，张莉萍表示，作为国家县城新型城镇化建设示范县域，会得到国家的项目和资金支持，将进一步打破城乡二元体制的制约，使得城乡生产要素配置更畅通和高效，以积极构建适应高质量发展的新型城乡关系，建设“百万人口区域次中心城市”。

21世纪经济报道 2020年11月21日