城镇公共区域是指公众可以自由接近和使用的非营利性的公共空间、公共建筑及公共设施,具体包括公园、绿地、广场、道路、岸线、水域,以及文体场馆、文化街区、市民集市、古镇古村落等。对应各种类型的公共区域,需要提供各种专业化的公共服务,包括了公共区域的保洁、保绿、保养、保安,以及设施设备运维、车辆管理以及客服中心等。从当前的现实看,既存在着公共服务的碎片化、低水平问题,也存在着公共服务的项目缺失、标准缺失问题。

公共区域是衡量城镇现代化水平的重要标志,是“人民城市人民建设,人民城市为人民”的集中体现。为满足人民群众对美好生活的追求,建设更多高质量公共区域,建立健全与世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的公共区域服务体系,已成为上海这座城市重要的建设任务。作为上海城市的重要空间,郊区城镇的公共区域建设将进入高质量发展新阶段。

在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新时代背景下,推进城镇公共区域的公共服务整合,是上海加快推进郊区城镇现代化建设和深化新型城镇化的一个积极抓手,是加快提升基层社会治理体系和治理能力现代化水平的一项基础工作,是加快缩小城乡区域差距、促进城乡区域现代化建设深度融合的必然要求,也是推进长三角区域一体化发展的重要实践。

一、整合公共区域的公共服务,是城镇治理现代化的规律要求

习近平总书记指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”城市是国家治理的重要承载者和实践者,是带动广大乡村地区、小城镇地区提高治理能力的引领者和支撑者。上海是我国最重要中心城市之一和现代化国际大都市,更要承担引领和带动长三角地区、长江经济带乃至全国治理体系和治理能力现代化建设的重要使命。

城镇治理现代化,简要归纳,表现为治理手段的信息化、治理载体的市场化和治理空间的一体化。治理手段的信息化,基于科技发展的新趋势,尤其是信息化、网络化发展带来的技术创新、平台创新和管理创新,由此将极大促进治理手段的变革,同时也将推动治理方式和治理机制的变革。治理载体的市场化,就是用市场化的机制和手段建设治理载体,特别是引进和培育各类专业化的市场主体,更多地承担原先由政府机构承担的治理职能。治理空间的一体化,基于治理手段的信息化应用和融合,以及治理载体的市场化深化,必须改变传统的小而散、封闭式治理方式,特别是消除城乡地区差别、破除行政分割,推动城乡、区域一体化治理。

城镇公共空间的公共服务,是城镇治理现代化建设的重要对象。城镇治理现代化的三大规律性趋向,对城镇公共空间的公共服务,相应提出了三个要求:一是公共服务的信息化以及由此延伸出来的大平台管理,即当下的“一网统管”;二是公共服务的市场化以及公共服务供应商对市场规模化、高效化的更多述求和追求;三是公共服务的一体化,这是公共服务信息化和市场化的必然结果,包括了公共服务的城乡、区域一体化,这也是区域一体化高质量发展的基本命题。

由此可见,推进公共区域的公共服务整合,是城镇治理现代化的规律所趋、使命所在。城镇公共服务的信息化、市场化和一体化,都要求对目前仍处于小而散、行政分割、效率不高的服务、信息、平台、市场等,进行整合。这些整合,是推进城镇治理现代化的基础工作,也决定着城镇治理现代化建设的进程和水平。

二、整合公共区域的公共服务,是人民群众对美好生活向往的客观要求

《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建,人民城市为人民”重要理念谱写新时代人民城市新篇章的意见》(2020年6月)提出,以共享为最终目的,把人民对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

人民群众对美好生活的向往,是多维度的,有安居乐业、教育文化、医疗养老、便利便捷的,有旅游休闲、生态绿色、社会活动的,等等。其中,对公共区域的高质量建设、高品质服务,已经成为广大富裕后的人民群众日常生活中最广泛最迫切的共同述求之一,也已经成为城市建设治理的重要阵地乃至城市名片。公共区域的高质量建设,就是要对标世界先进,打造更多空间、更加多样、更完整配套、更生态绿色的公共区域。公共区域的高品质服务,就是要充分遵循公共区域自身特点和相互之间的有机联系、生态链条,充分保障公共区域的为人民服务,充分呈现高质量公共区域的社会价值,按照一流标准、最好水平的现代化国际大都市的战略坐标要求,以一流的服务项目、一流的服务标准和一流的服务效能,构建起与高质量公共区域相匹配、能够满足人民群众对生态化、优质化、便利化、安全化服务需求的现代公共服务体系。

这里有两个事关高品质公共服务供给的关键点:一个是公共区域之间的有机联系。比如在环境治理上,河道保洁与岸线生态养护、滨水岸线绿化养护与景观设施维护、公共物业管理与安全保障,都是不可分割或相互促进的联动体,如果相互之间出现分离分割,必然导致治理的不协调和低效率问题。再一个是一流的服务标准与效能,来自于实践一线,来自于公共服务供应商的内在需要。当提供的公共服务覆盖较多区域空间,也就是获得较多同类业务时,就会内生出对服务标准、一根尺度的管理需要;当公共服务领域形成竞争格局时,就会在那些有竞争力的供应商中内生出追求一流的动能,并推动公共服务供给的兼并重组。实现这样的两个关键,整合公共区域的公共服务是客观要求,前者带来供应链上的纵向整合,后者带来供应链上的横向整合。

三、整合公共区域的公共服务,是转变政府管理职能、提高公共资源配置效率的探索实践

党的十九大报告明确,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分问题,源于城乡区域之间长期形成的发展差距和公共资源配置配置差距,源于解决历史欠账、推进城乡区域均等化面临着公共资源总量不足瓶颈,以及传统公共资源配置方式及体制机制所形成的阻碍。所以解决不平衡不充分问题,不仅要不断扩大社会财富、增强公共资源供给,更要在提高公共资源配置效率,让有限的公共资源发挥更大作用上做文章、下功夫。

公共区域建设,是公共资源配置的重要领域。对公共区域的公共服务进行整合,就是要对分散配置、低效配置的公共资源进行有效整合和提升,充分发挥有限资源的整体效应、极致效应。其实质,不只是数量上的重新分配,而是对传统的公共资源配置方式和体制机制进行一场深刻的改革。其中,要进一步转变政府管理职能,全面实现管办分离,加强和规范政府的事中事后监管;要进一步激发市场主体活力,培育和壮大专业从事公共服务业务的供应商,发挥他们在整合公共区域公共服务中的参与主体和改革创新助推作用;要进一步建立健全政府与供应商之间的现代政商关系,在发挥好市场决定性作用的同时,更好地发挥政府作用。可以说,对公共区域的公共服务进行整合,就是把改革深入推进到公共领域,去全面攻克落后的体制机制堡垒,加快解决公共服务中的一些痛点堵点问题。

四、整合公共区域的公共服务,是长三角生态绿色一体化发展示范区建设的重大示范

建设长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称长三角示范区),是落实国家战略的重要部署。虽然示范区区域空间只有2300平方公里,先行启动区只有660平方公里,包括青浦区的金泽镇、朱家角镇,吴江区的黎里镇,嘉善县的西塘镇、姚庄镇,但在跨越两省一市的省界地区探索实践区域一体化发展的体制机制创新,其意义和使命是重大的。示范区将聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等重点领域,围绕标准统一、规则一致、平台一体、利益共享等四个重要环节,努力开展创新突破、制度示范,为更大区域范围的一体化发展提供可复制、可推广的做法和经验。

公共服务一体化是长三角示范区三地百姓最为期待,三地政府最有条件先行实践的重要领域之一。其中公共区域的公共服务一体化,相比其他公共服务领域如教育、医疗、养老等的一体化实践,可能是更具短期内先行和较快见效的示范项目。一方面各地对于对标最先进的公共服务模式与标准,都有内在的需要和物质条件,同时在公共服务供给上也都实施了市场化措施,地方之间差距较小有利于示范项目的推进;另一方面,跨省界的五个镇区域内,公共区域具有同质性,而且在接下来的示范区建设中各地公共区域还将进一步串联起来,这也对推行公共区域公共服务整合和一体化,提出了示范要求。

(王振 上海社科院副院长、信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任;林俊瑛 上海社科院应用经济研究所助理研究员)