□钟昌标

随着东部沿海地区开放促进效应的衰减，东部沿海地区先行先试，亟需找到新的改革开放突破口。宁波、舟山作为浙江省海洋经济的核心示范区，两个城市都是以水为魂，倚港衍生，与港口结伴而行的进出口贸易，是宁波、舟山发展的强大引擎。两地共同谋划争取在国内率先推进自由贸易园区试点，将在新一轮开放促改革和发展上形成动力、赢得先机。两个城市在推进自由贸易园区试点建设方面，能否合作？怎么合作？成为浙江省海洋经济核心示范区建设的战略问题。

一、推进自由贸易园区的必要性

在经过３０多年高增长后，下一个阶段需要构筑新的动力和新的发展平台，才能支撑东部沿海地区开放经济的持续发展和提升。推进保税区升级为自由贸易园区是构筑国际贸易发展的大平台之一。从１９９０年起，我国设立保税区开始，到２０１２年９月，经国务院批准设立的综合保税区达２７家。它们曾经是我国经济融入世界、参与国际竞争的重要“接点”和“桥头堡”。但随着经济全球化进程的加快，保税区这种形式已满足不了中国更好地参与全球经济的需要。例如，越来越多的跨国公司在中国投资，其产品在研制、生产、销售等环节需要高度的国际化，迫切需要一个具备国际配送、国际采购、国际中转等功能，且货物能自由、高效流通的区域，以减少生产和贸易成本，而我国的保税区功能较为单一。与此同时，加入世界贸易组织后，我国内地工业品的平均关税大幅降低，并取消所有的非关税措施，使保税区的关税效应不断减弱。因此，国家“十二五”规划纲要明确提出“加快实施自由贸易区战略”。

从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区不是简单地作为保税仓库和保税工厂的功能融合，而是以国际自由贸易区作为功能取向的。目前我国的海关特殊监管区与世界自由贸易园区相比，尚存一定差距。相比保税区自由贸易区具有以下的特点和优势：

一是自由贸易区的功能定位更加综合。各国、各地区自由贸易区从设区之初，就明确在该国的政治管辖下，处在关境之外，受海关治外法权保护，无贸易限制的关税豁免区域，也即我们通常所说的具有“境内关外”性质的特殊区域。国际上自由贸易区的基本功能是进出口贸易、转口贸易、仓储、商业或工业性简单加工、商品展示及金融、货运等服务贸易功能。区域功能范围较宽，加工、物流一般是主业，同时金融、保险、商贸、中介等第三产业和服务贸易发展上成效显著。

二是自由贸易区的管理和法制保障健全完备。各国、地区都是先立法后设区，以严密的法律法规保障自由贸易区健康发展。除国家立法外，所在地方政府还制定了相应的条例规章，规范自由贸易区的各种活动，使管理者和投资者有法可依，有章可循。正是由于相对完备、有效的法制环境，遵循信赖、简化和服务的原则，自由贸易区才体现了最大限度的自由和便捷，管理手段实现了灵活、高效，显现了较强的生命力。

三是自由贸易区的管理机构权威性强。国家和地区都设有专门机构进行管理。自由贸易区区内实行统一管理，效率高，授权上大体相近，都是港区合一，成立经国家政府授权的专门机构，负责管理和协调自由贸易区的整体事务，投资建设必要的基础设施，有权审批项目立项。特别是着眼于自由贸易区与城市功能的相互促进，开发区域面积大，有利于进行整体规划和建设，带动了周边城市经济发展。

四是自由贸易区的优惠政策各具特色。自由贸易园区当作“境内关外”，免征关税，并赋予其他税捐优惠，以鼓励外商前来投资；自由贸易区的海关监管十分便捷。海关机构大都比较精简，管理十分便捷，海关监管手续简化，一概免除繁杂的常规手续，对区内企业和货物实行“一线放开，二线管住，区内自由”和“管住卡口，管出不管进”。

２０１１年９月商务部向上海市外高桥保税区授予全国首个“国家进口贸易促进创新示范区（试点）”，为宁波、舟山争取自由贸易区试点提供了示范。应该依托宁波保税区和梅山保税物流区的基础，依靠舟山新区在新政策布局优势上进行区域整合，争取将保税区建成自由贸易区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”，成为深化改革、扩大开放的试验基地。

二、推进宁波舟山自由贸易园区建设的可行性

宁波、舟山推进自由贸易园区战略靠什么？打什么牌？我们认为，以下几张牌值得考虑：

首先是资源牌。区位条件和历史基础是自由贸易园区建设可亮出的资源牌。本区位居我国沿海岸线中部，与国际主航道比较接近，有得天独厚的深水岸线资源。而且，本区域物流服务业的可扩展性好。宁波积累了开放的经验和人才，舟山拥有比较充裕的发展空间，随着跨海、连岛大桥的开通，陆路运输和服务条件较好。

其次是历史牌。本区域十六世纪建设的“双屿港”曾经是举世闻名的亚洲最繁华的自由贸易港，先人已经用事实说明了其可行性。改革开放后宁波是我国重点开发开放区域，新一轮发展中舟山新区的建设，又给本区域建设自由贸易园区增添了信心。

第三是风险牌。我国黄金海岸中部上海具有优势，但上海重要性大，一旦危及国家安全不好控制。我国南部广东具备率先的条件，但港澳已经是自由贸易区，近距离再建试点存在客观上很强的竞争和替代效应，存在政治上的风险。相反，以梅山岛和舟山岛屿进行自由贸易园区试点即使遇到挫折，可控性好，对大局的风险可以降到最小。

第四是腹地牌。腹地的经济发展水平高，转口贸易量较大，进出口箱源增长潜力大。核心区腹地既是经济大省、市场大省，又是外贸大省，口岸地位突出，政府高度重视构成了示范区推进保税区升级自由贸易区的扎实基础。近年宁波在建设梅山保税港的同时一直谋划自由贸易区建设。舟山市委提出的“八大攻坚战”的第一战是“以舟山保税港区申报为抓手的改革开放攻坚战”，提出了“在建立舟山保税港区的基础上，要探索设立具有自由贸易园区功能的海关特殊监管区———大宗商品自由贸易园区，成为我国长三角地区和长江流域重要的海上开放门户。”

此外，浙江经济发展特点决定了海洋经济核心示范区推进保税区升级的可行性。改革意识强让浙江拥有体制机制先发优势，良好的经济基础也为浙江加快转变发展方式提供了条件。而且，率先发展的浙江，在转变外贸发展方式的探索中，也率先碰到了一些体制机制性问题，有能力率先进行改革突破。

三、以区域整合助推自由贸易园区的发展路径

建设自由贸易园区既必要且可行，接下来的问题就是具体路径和推进节奏了。虽然我们在保税区和保税港区的建设上已经积累了一定的经验，但是向自由贸易园区转型毕竟是一项全新的探索，要周密设计好发展路径。

首先，战略上要看清这是新一轮开放政策资源的强强竞争。目前，除了上海外，深圳、天津、成渝地区都希望试点自由贸易区建设。这种政策资源竞争非常激烈。考虑到核心区与上海的距离比较近，宁波和舟山单独争取的成功率很小。所以我们在路径选择上建议在宁波、舟山区域依托北仑、镇海、普陀等地，整合现有保税区、保税港区、出口加工区，尽快实现批准浙江设立自由贸易园区。

这是有依据的。早在２００６年国务院总理温家宝视察海关总署时，把区域整合工作提升到转变外贸增长方式的高度，“推进海关特殊监管区域整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，增强国内配套能力，延长加工贸易价值链。加快建立新型保税监管体系，积极支持大型物流枢纽、区域性物流中心建设，更好地承接国际现代服务业的转移”。为此，海关总署提出了进行“区域整合”的目标、内容，区域整合的目标是通过对现有各类特殊监管区域进行政策叠加和功能整合，使其基本具备保税加工和保税物流两大功能并实施统一的配套政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区。

我们不仅就目前行政区内功能的整合，还要大胆探索跨行政区的区域整合。宁波拥有除自由贸易区之外的各类开发开放区，积累了丰富的经验和一批人才；舟山拥有新一轮国家开发开放的优势资源和发展的空间资源，以区域整合的理念申报并获得批准自由贸易区试点的成功概率要高。

其次，在空间布局上建议考虑六横岛和梅山岛区域。既依托北仑５＋１的优势，特别是梅山保税港区的现实基础，又能借助双屿自由贸易港的历史渊源。建议由省委、省政府主要领导牵头，宁波舟山两市共同编制整合的浙江省自由贸易园区发展规划上报国家。

第三，在节奏上建议内紧外松。一方面，建议浙江省委、省政府尽快成立由主要领导牵头的机构。把自由贸易园区试点建设列为海洋经济示范区的一项重要抓手，抢抓机遇；另一方面，组织专家学者研究实施路线图，以梅山保税港区和舟山保税港区等基础，尽快把以国际贸易为主线的产业实施的路线图研究出来，通过夯实微观基础，明确需要的政策，有的放矢地向国家部委要政策。

总之，现阶段建立自由贸易园区是我国对外开放与市场化改革释放出来的又一次机会，是宁波、舟山创新发展模式的难得契机。

（作者为宁波大学区域经济与社会发展研究院院长、教授）