市政协调研组

根据市委、市政府、市政协年度重点协商计划，今年6月份起，市政协主席谌伟等牵头组成调研组，围绕“做大做强开发区，打造高质量转型发展增长极”课题，聚焦市高新区，组织市相关部门深入调研、并赴外地园区学习考察，努力寻求推进高新区高质量转型发展的良策。现将调研报告汇报如下：

一、全面审视市高新区，既感信心倍增更感任重道远

淮北高新区，前身为淮北经济开发区，1996年2月，经省政府批准设立为省级开发区，2018年7月，省政府批复同意更名为安徽淮北高新技术产业开发区，由商贸综合区、龙湖工业区和新区组成，规划总面积44.08平方公里。经过20多年的曲折发展，特别是近年来市委市政府高规格推进、高频率调度，以及市高新区强力开拓进取，高质量发展积极因素不断增多，呈现出良好态势。

（一）主导产业初步确立。依托已有产业不断延链、扩链，扎实推进新兴产业引进和集聚，初步形成 “一区三园”发展格局,以及新材料、新能源、电子信息、医药健康、纺织服装五大产业为主导，生产、生活服务业为配套的业态雏形，并获 “安徽省新型工业化产业示范基地”称号。

（二）功能配套日益完善。积极加强硬件建设，基本实现“八通一平”。长城创业园、长治智慧制造加工中心项目一期厂房已经竣工验收， 75万平方米创业园标准厂房梯次开工、竣工；市科创中心、新区邻里中心EPC项目近期开工建设，项目落地具备空间载体。平山电厂、旺能环保能源、虎山电厂、国安电力坐落新区及周边，电源、热源充足，全面实现园区集中供热时日可待。

（三）体制机制相对健全。深化管理体制改革，市委市政府印发《安徽淮北高新技术产业开发区干部人事制度改革试行方案 （2019—2021年）》，设立党群工作、经济发展、招商引资3个必设机构，自行设立其他内设机构，总数控制在12个以内。深化行政审批制度改革，依法下放同级人民政府相应经济管理权限。目前，市直部门在区内设立环保、应急、国土规划、住建、公安、税务等分局，行政审批权部分通过授权派驻分局等方式下放到高新区。深化财政体制改革，出台《淮北市高新区财政体制调整方案》《碳谷产业新城财税运行暂行办法》。深化投融资体制改革，与荣盛公司等合作，通过社会资本推进园区建设，初步实现“招企业”“引项目”向“招园区”“引机制”转变。

（四）创新驱动扎实推进。编制《淮北高新技术产业开发区“以升促建”三年行动计划（2018-2020）》和《加快创建国家级高新区工作方案》。出台科技创新、人才引进等办法，积极完善技术和产业、平台和企业、金融和资本、政策和制度创新发展支撑体系，认真落实“三重一创”等系列支持政策。为区内科技型企业争取国家、省、市专项资金，帮助申报专利。与中科院、清华大学、上海交大等省内外科研院所、高校“结对”，建成陶铝新材料研究院等平台。目前，高新区已获批国家高新技术企业18家，国家实验室1家，博士后工作站3个，院士工作站1家。

（五）招商力度不断加大。创新招商工作机制，高位推进招大商、上下齐心大招商格局日渐形成。实施定向招商，与北京、上海等合作，瞄准江浙闽粤对应产业集群发力招商。围绕主导产业招商，着力延链、补链、强链。仅2018年就新增签约项目27个，其中亿元以上项目20个，工业项目24个，协议投资超过100亿元。平山电厂一期、京信电子等战略性新兴产业项目建成投产。合派电动车、宁丰板材等一批重大项目加紧建设。药融圈生物医药园、美欣达循环经济园项目已经落地。

（六）营商环境逐步优化。深入开展“四送一服”活动，积极开展走访帮扶工作，解决企业发展难题。坚持扶优扶强，重点筛选龙头企业、成长型企业以及重大在建项目60家。推行“面对面协调、无障碍落实”全程服务，力保企业招得来、落得下、留得住，获“安徽省投资环境十佳开发区”称号。

在肯定成绩的同时，调研组认为：高新区产“弱”城“缺”、发展缓慢、创新不足，是外在表现、是现实结果；深层次问题是发展定位、功能配套、招商力度、龙头企业及产业链和体制机制、聚焦聚力等因素的叠加使然，发展总体上处于蓄势追赶、爬坡攻坚阶段。大体原因：

1.规划方面：定位多变、刚性约束乏力。三个发展阶段、三个不相连区域，发展规划前瞻性不够，总在逐步确定和完善之中。主导产业规划定位动态调整、引导和约束力不强，导致承载创新创业、新兴产业发展等功能的核心板块尚未形成完整架构；片区布局多个产业，主导产业不彰显，配套产业跟不上。比如，园区实有的120家左右企业就涉及23个行业；还比如，新区个别产业非战略性新兴产业，技术先进性低。

2.治理方面：体制不顺、运转能力不强。创新发展的体制机制有待完善；一是相关部门授权不到位。入园项目审批难能在区内形成有效闭环；严管的办法多，促活的办法少；派驻人员园区“看得见、用得着、管不了”。二是行政管理体制不顺畅。既有因园区内村庄是镇（办）管辖，在土地征用、群众工作、行政执法等方面多头管理、相互掣肘的问题；也有因考核指标、利益分配等原因，造成相互分争的问题。比如统计，高新区内一些指标不能应统尽统。三是工作推进机制不健全。市委市政府“热”、部门“冷”的现象依然存在，有的部门和单位对高新区的事特别是涉及政策突破问题，权力有限难作为和患得患失少作为的现象并存。四是内生动力不充足。“机关化”管理模式，难以适应高效履行园区建设和发展的职责；“以实绩论英雄、兑奖惩”的导向有、但落实不够，分配基本是低水平的“平均主义”；机构改革，干部通道梗阻等，导致干部干事创业上“烫”中“温”下“冷”，群体积极性和创造性不高。

3.产业方面：多小散弱、高新龙头欠缺。一方面，早期企业入园门槛低、关联度低，多为“插花式”单体空间上的聚集，产业整体规模较小，生产性服务业发展滞后，处于价值链低端企业的占比大，应对市场能力弱，10亿以上的企业独一无二，5亿以上的企业屈指可数，目前僵尸企业和生产困难企业约占企业总数的一半以上。另一方面，科技资源、创新要素先天匮乏，外部技术获取难度加大，企业创新能力弱、产品技术含量低，具有高附加值、高技术含量的 “135”发电机组等企业或项目，处于建设期或成长期。特别是作为支柱产业培育的陶铝新材料产业，虽技术先进，但规模产业化不足，短期内难以形成牵动效应。

4.要素方面：成本增加、量质保障弱化。一是有效劳动力数量不足与报酬要求较高并存。专门从事高新技术产品生产的劳动工人成本明显增加，完全依靠规模化生产或者简单进行技术模仿的企业将支付更多的劳动成本。二是建设用地新报批成本过高与大量低效闲置用地并存。高新区供1亩建设用地，购买指标20多万，报批20多万；但区内相当的企业，或未开工建设、土地闲置，或建设少、占用多，或停产半停产、低效用地。三是资金来源渠道不宽、规模较小与基础设施建设、招引项目“产业基金”缺口大并存。包括园区道路、标准厂房、管网、集中供热等基础设施建设欠账较多；市“产业基金”使用程序繁、门槛高，园区自己没有“产业基金”等，都制约了高新区的建设与发展。

5.环境方面：政策趋同、特色配套较低。一是高新区与非高新区政策适用边界不清晰。实行的税收、资金、土地、产业等政策与经开区基本相同，高新园区政策特色不突出。二是产业集聚与城市功能有机结合不协调。承载产业发展功能的两大片区，城市服务和产业发展配套设施不完善，特别是与产业发展配套的生产性、生活性服务不支撑，包括科技、金融、资产评估、项目咨询、人才培训、产品检测等生产服务配套，以及宿舍、公寓、餐饮、文化、教育、医疗等生活服务配套明显不足，甚至缺失。

二、考察学习外地园区，既有感性冲击更有理性启示

外出考察，一路走看听问，外地开发区的发展速度之快、态势之猛和实力之强，都给调研组强烈地视觉冲击和思维震撼，其发展历程和先进经验，为我们提供了有益启示和可资借鉴。

（一）把科学规划作为第一遵循。这次调研的开发区一个共同特点，就是科学编制和严格执行发展规划。特别是成立于2011年的苏滁高新区，按照“产城融合、产业先行、以人为本、宜居宜业”理念，投资3000多万元，委托新加坡邦诚规划院等国际国内知名院所编制各类规划30多项，对主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施及生态保护等进行空间布局和功能布局，明确产、城发展节奏和实现路径，做到一次规划、分期建设、滚动开发。同时借鉴苏州工业园经验，确立了“规划一张图、审批一支笔”的规划执行机制，以及“先规划后建设、先地下后地上” “产业需求初显、基础设施先行”的规划落实程序。

（二）把招商引资作为第一要事。纵观考察的8个开发区，大项目、大企业都是其快速发展、能级提升的根本支撑。它们把招商引资作为第一要事，坚持围绕主导产业发展和龙头企业延链、补链，招大引强、招大引优。合肥开发区招商专业化，不断完善“政府+园区+平台公司+专家委员会”机制，着力实现招商专业化、市场化、产业化。泰州高新区“大官招大商”，起步时，市委书记、市长每半个月现场办公一次，重大问题现场解决，重大项目亲自洽谈、亲自拍板。对重大项目实行“政府主导产业基金+一事一议”更是各地招大商的成功经验。滁州经开区动态跟踪新规定，用足用活财政和基金杠杆推进资本招商，着力打造与先进地区不对称的竞争优势。总投资240亿元的惠科项目，政府配套产业基金就达73亿元，从打桩建设到第一块面板下线仅用521天。

（三）把创新驱动作为第一引擎。依靠体制创新、制度创新、科技创新等推动加快发展，它们虽然侧重点不同、程度不同，但几乎是共同的路径。特别是泰州高新区，体制创新上，实行部省共建联席会决策重大事项、“管委会+7个功能性园区”具体管理运营。制度创新上，行政许可：市直部门“2号章”，区内审批局“一个窗口”对外，基本实行“区内事区内办”；对客商要求，符合政策规定的立即办，与现行法律法规有冲突的协商办。科技创新上，修订出台了《关于进一步加快科技创新引领发展的若干政策》等10多项政策文件，集聚70多家院校和科研机构，与国内外100多家高校院所“结对子”，着力打造产学研用一体化创新示范区。

（四）把营商环境作为第一沃土。有沃土，项目和企业才能集聚并生根发芽、开花结果。考察的园区，在创优营商环境上，大都由注重“代办式”“保姆式”等降低制度成本、提高办事效率的低层次服务，向“管家式” “法治式”和“要素保障式”的高品质服务转变。合肥经开区，一是围绕企业竞相发展营造环境。进行企业ABCD分类，对A类企业扶持，B类企业正常管理，C类企业标准限制、取消优惠、嫁接和引领进入园中园，D类企业进行合同法律追溯、评估收回土地厂房、重新导入新产业。二是围绕企业主业发展营造环境。以完善的产业链吸引、集聚项目和企业，搭建科研、孵化等完备、专业的公共平台，采取下沉式、走访式深度联系企业，“定制式”满足企业发展需要。三是围绕企业全面发展营造环境。走产城融合之路，高标准、足数量配套建设检验、供应链等生产和教育、医疗、娱乐、居住、商超、餐饮等生活公共设施，运用“市场经济+优惠”手段提供，支持企业发展、方便员工生活。

（五）把人力资源作为第一支撑。事在人为，业在人创。招才、聚才、用才、厚才，几乎是被考察园区的共同经验。泰州高新区，实施“113”人才计划，即每年拿出1个亿的人才专项资金，功能园每年引进100名高端人才，形成研发、教学实验在外而成果运用在园的跨空间“新三角”模式，几年来，已引进3800多名生物医药和管理类高层次人才。特别是人才的待遇、管委会人员的薪酬与市直同等人员相比，均在2-3倍左右。其他园区管委会人员薪酬多实行 “二类事业单位工资+绩效”模式，极大调动了全员积极性。

三、做大做强市高新区，既要攻坚突破更要久久为功

与考察的园区相比，高新区显然不处于同一发展阶段。阶段性特征决定了做大做强市高新区，必须奔着问题去、迎着困难上、向着目标攀。调研组建议，要坚持问题导向与目标导向相统一，战略调整与理念重塑相统筹，创新驱动与招商带动相集成，高速发展与高质发展相并重，集中攻坚和久久为功相结合，以更大的力度和更实的举措，努力争创机制活、产业优、科技强、生态美的国家级高新区。

建议一：聚焦引领发展，着力编好科学规划。高新区正在成为市承载发展要素的主要空间，必须围绕引领高质量发展，完善空间治理和功能布局。一是注重规划系统性。按照“多规合一”和“多评合一”要求，与城市总体规划、土地利用规划和重大产业布局规划、公共服务平台建设等相衔接，高标准统筹规划绿金科创大走廊、东部科教新城、国家级高新区。二是注重发展协同性。树立“产城融合”理念，以主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施及生态保护为主要内容，规划打造先进制造业集聚区、创新驱动发展引领区和生产生活现代服务新城区。三是注重产业集聚性。依据市“四基一高一大”产业布局，优化确定“一廊三区多园”空间布局，龙湖重点发展陶铝新材料和生物医药产业，新区重点发展新能源、电子信息产业。四是注重执行权威性。树立规划严肃性、保持相对稳定性，坚持一张蓝图干到底。

建议二：聚焦增强动力，着力创新体制机制。以改革破除体制机制弊端，是加快发展的动力和活力源泉。一是加快推进体制创新。授予高新区完全市级经济管理权限和城市建设投资开发职能，实行“管委会+公司”“高新区+行政执法分局”体制；派驻机构推行市直部门“二号章”制度，审批一律在园区封闭运行；同时加快推进全省开发区区域评价及投资项目“多评合一”试点建设。二是加快推进人事创新。实行大部制改革，畅通干部进出通道，落实档案封存、人员竞聘和授薪人员总额管理；强化正向激励，实行“二类事业单位工资+绩效”或企业化薪酬制度；派驻人员由高新区统一管理和考核，派出单位使用结果，激励大家共同扛起园区发展责任担当。三是加快推进机制创新。坚持市委市政府主要领导和分管领导高位推动，解决招商和建设等重大问题；建立政府主导、部门配合、协同推进的工作机制，形成强大合力；建立健全产业发展动态管理机制和联系服务机制，对重大项目规划、立项、环评、用地、用工、融资等需求重点协调和保障；完善产业发展、企业创新、人才引培、对外开放、科技金融等政策支持体系，促进动力变革。特别是在招商引资上，既要敢于突破，对符合主导产业发展的核心企业、重大项目，以及产业链的关键项目，出台专项政策、足额配套 “产业基金”等；又要注重互补，与县区开发区错位竞争、分工协同，形成装备制造、新能源、电子信息等关联企业融合或产业链层级合作；还要激励为主，给予体制外人员招商和体制内人员超额招商重奖。

建议三：聚焦产业强区，着力发展现代经济。这是做大做强的核心和转型升级的关键。要把握产业发展趋势，遵循产业集群形成、演变和升级的内在规律，实施“两化”融合，通过“壮优育新”构建现代产业体系，打造先进制造业集聚区。一是实行分级管理、分类施策，推进传统产业转型升级。全面落实扶持企业发展等政策，支持上下游企业加强产业协同和技术合作，引导运用新技术新业态，促进产业层次“低转高”、管理模式“粗转精”、企业规模“小转大”。首先，做大做强龙头企业。每个主导产业选准1-2家骨干企业给予重点扶持，对其工艺技术革新、智能化改造升级、新产品开发给予资助，引领带动优势产业规模壮大、能级提高，着力培育单体“过50亿”的龙头企业。其次，促进产业链延伸。致力于供给侧结构性改革，聚焦“大”，抓龙头企业带动；延展“链”，抓关联产业培育；扩大“面”，抓园区产业集中；提升“质”，抓高端产业集聚。第三，加快淘汰落后产能。以合同兑现、产业政策等为抓手，综合运用政策、经济、法律、技术等手段，形成倒逼机制和引导机制，加快“僵尸企业”处置，破除无效供给，释放环境容量和市场空间，推进弱势企业“凤凰涅槃”、劣质企业“腾笼换鸟”，形成新的有效产业支撑。二是强力招大引强、招新引优，推进战新产业做大做强。继续以“三重一创”为抓手，围绕主导产业发展加大招商力度，优先培育、重点突破战略性新兴产业和先进制造业，在开放合作中做实产业链、优化价值链，建设一批产业集群。新材料产业，发挥陶铝材料原始创新优势，走“研发+龙头项目+产业配套+产业基地”道路，支持相邦复合材料项目建设，扩大锭、棒、粉、丝等产能；加快推进与中国商飞、中铝集团等央企战略合作，建设航空高端金属材料产业园；联合中车四方、中车株洲、吉利汽车等应用厂商，共同开发轨道交通、汽车轻量化陶铝材料产品，着力打造千亿首位产业。新能源产业，以理士、品优等新能源锂电池企业为抓手，走“龙头企业+产业链+产业集群”道路，开展集聚上下游产品、降低综合配套成本、拉长产业链为主要内容的集群招商，构建包括新能源材料、电池、电池模组、终端产品全产业链。医药健康产业，发挥华润金蟾龙头效应，加速华润中药饮片、太爱肽等项目落地；继续引进培育一批科技含量高、创新能力强的生物医药类产业项目，加速形成生物医药集聚效应。电子信息产业，加速布局大数据、智能终端及零部件、无人机产业等领域，打造“云-网-端”电子信息产业链。

建议四：聚焦配套支撑，着力推进产城融合。重点是走区域功能城市化道路，打造宜居宜业现代新城区，大力提升承载能力和服务功能。一是加快基础设施建设。加快建设产业带和园中园，新建或完善内部道路、给排水、供电、供气、海绵城市等设施，加快火电厂对园区热力直供、旺能环保电力直供和标准化厂房建设；治理改造两湖一河，打造城水相融、绿水相间生态园区。二是加快发展现代生产性服务业。发展供应链和物联网，为制造业提供 “生产+销售”“产品+市场”“制造+流通”综合化服务。发展金融服务业，积极引进各类银行、证券、保险、信托等金融机构到高新区设立分支机构。发展科技服务业，创建产学研用示范基地，建设高水平研发、应用、服务平台等。推进“智慧园区”建设，构建服务功能齐全、人性化、智能化的要素配置服务链。三是加快发展现代生活性服务业。以现代理念实施产业区域与生活区域合理交替布局，加强公共服务设施建设和机构引进，推进市一中东校区、市人民医院东院区等建设；尽快启动人才公寓、邻里中心、公租房、启航广场、商业服务等项目建设，加快由“工业孤岛”向“产城融合”转型。

建议五：聚焦环境优良，着力深化要素改革。完善政策支持和服务体系，努力形成“虹吸效应”，促进各类要素合理流动和高效聚集。一是加大“防控打”力度，保持治安稳定。加强法治建设，打造防控体系；深化网格化巡逻，提高重点区域、路段见警率；严厉打击盗窃、诈骗、涉黑等违法犯罪行为，切实保障企业合法利益及企业经营者人身、财产安全。二是加大“放管服”力度，优化营商环境。落实《优化营商环境条例（草案）》，以规范权力运行、“最多跑一次”等改革为牵引，推行“一个窗口全覆盖、证照并联审批、同步办理”方式，提升帮办和“互联网+” 服务水平，着力打造高效优质、法治化、便利化、可预期的“四最”营商环境。三是加大“引育用”力度，促进人才集聚。在用好用活已有人才的基础上，致力提高人才与产业匹配度，加强顶层设计，建立人才基金，引进高层次人才；深化与中科大、上海交大、合工大等高校院所的产学研合作，探索建立“银发精英”“候鸟工程”“季度专家”等柔性人才引进机制，实现项目、成果、专家“三位一体”落地；采取“企校双制、工学一体”模式，与淮师大、职教院校融合，培养应用型、技能型人才。四是加大“供管调”力度，集约节约土地。落实“增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”要求，扩大增量，采取购买指标、政府计划倾斜单列等方式，多渠道增加建设用地。用活存量，实施企业对标竞价“标准地”制度，严把投资强度，鼓励建设多层厂房和对厂房加层改建，提高单位土地利用率；运用企业分级结果，清理盘活闲置土地和低效用地。保主保重，优先安排国家、省重点项目和招商大项目用地。优化时序，根据项目进展情况，调整供地时间、批次、数量。五是加大“拨投融”力度，提供资金支撑。着眼金融与产业良性互动，从培育持续增长税源经济和后发优势入手，完善以财政投入为主导，企业投入为主体，金融信贷为支撑，社会投入为补充的多元化投入机制。不断加大政府投入，帮助争取国家、省级预算内投资和省级重点园区财政贴息资金等。支持高新区做大做强龙发建投公司，提高投融资能力。市建投集团设立规模“产业基金”，由市政府主导，市场化算账，用于高新区建设与发展。构建竞争性金融供给格局，引导金融机构创新贷款流程、产品和模式，开发个性化、差异化、定制化金融产品。鼓励发展民间担保机构，促进企业互保互助。

建议六：聚焦园区升级，着力强化对标争创。目前，创建国家级高新区的请示已经省政府报国务院。但与国家级高新区标准相比，市高新区的差距是多方面的，必须坚定发展理念、方向和目标，对标对表，高位推进，突出主重，做好补短板、建体系等政策链、产业链与创新链深度融合文章，加快建设创新驱动发展引领区。一是拓展产学研用合作，搞好借力创新。总结推广陶铝材料产学研成功合作经验，支持陶铝新材料研究院建设国家级工程技术研究中心、国家铝基材料及制品质检中心和纳入合肥综合性国家科学中心项目库，推动管委会、企业与高校院所建立多层次、全方位的联合技术创新，实现更多研发成果在淮北转化。引导金蟾药业等成长性强的科技企业寻求外部高层次科研力量支撑，形成“研发在外、应用在淮”模式。二是完善科技平台，广聚创新资源。主动等高对接长三角城市群孵化平台、技术转移机构，开拓资源汇聚通道，汲取创新要素；强化产业孵化平台作用，加快科创中心建设，支持淮师大建设科技园，加快建立高新技术企业联盟和技术、专利、标准协同机制，构建“研发+孵化+企业”的产业生成体系。三是培育创新主体，提升产业层次。坚持政府引导、企业主体和需求牵引、应用至上，强化科技应用开发，扶持高新技术企业创新创造，推动新能源、新材料、生物医药等产业科技创新本土化和技术应用融合化，形成先进制造业。四是加大整合力度，优化资源配置。推动三个片区工业、商贸、税收等在地统计工作，做大经济总量，提升园区体量；进一步加大资源整合力度，增加要素和制度有效供给，推动高新区在更大范围更宽领域配置资源，实现质量变革、效率变革、动力变革的整体跃升。

徐向阳　执笔