促进新兴产业发展，是培育增长新动能、推进产业升级、推动供给侧结构性改革和经济高质量发展的重要内容和战略举措。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》发布以来，围绕七个领域的战略性新兴产业，从中央到地方各级政府都加大了对新兴产业的投入和支持的力度，我国新兴产业规模迅速壮大，竞争实力不断增强，成为引领经济高质量发展的重要动力。进一步促进新兴产业创新发展，需要着重处理好以下五个关系。

一、政府投入支持与发挥市场力量的关系

促进新兴产业创新发展，进一步集中力量加大对重点领域的投资和政策支持是必要的，有利于发挥我国集中力量办大事的制度优势。为了取得更好的效果，需要处理好政府与市场的关系。关键是要尽可能将政府投入与社会资本利益捆绑起来，社会资本要占有足够多的投入比重，建立相应的利益共享和风险分担机制，减少政府不当干预，充分发挥社会资本的积极性，以确保投资决策的合理性和持续的发展动力，避免出现企业过度依靠补贴发展，把风险转移到政府方面的情况。

以政府投入带动社会资金参与的一个典型成功案例，是以色列政府于20世纪90年代推出的政府引导基金——亚泽马（Yozma）基金。Yozma基金由政府全资设立，投资参股若干个私人风险投资子基金，可对每只子基金投入40%的份额（最高可达800万美元），这样政府投入的1亿美元的Yozma基金就可以吸引大约1.5亿美元的社会资金。同时，每只子基金都交由社会化、专业化的管理机构和人员负责运营，还给予私人投资者在5年内以优惠价格买断资金中政府份额的权利。这种制度设计不仅向投资者提供了资金供给和风险分担的机制，而且引入了足够的激励机制，吸引了职业风险投资机构和高素质的基金管理人员的参与，取得了非常好的新兴产业发展效果。

我国的国家新兴产业创业投资引导基金也是在学习借鉴以色列经验的基础上建立的，其定位于支持和带动民间资本投资于战略性新兴产业中的创新型中小企业。基金主要实施方式是由中央财政出资参股，带动地方财政和民间资本共同设立创业投资基金，由专业化管理团队管理基金并负责投资创业企业。该计划坚持市场化运作原则，在实践中发挥了积极作用。一是发挥了财政资金对民间资本“四两拨千斤”的引导作用，为新兴产业创业企业搭建了直接融资平台；二是充分发挥了市场配置资金的作用，改进了政府支持新兴产业创新发展的方式。通过招标确定受托管理机构，并由该机构作为出资人代表对各方参股的创投基金行使权利并承担相应义务。政府不直接干预基金的经营和管理，不参与具体投资决策。参股基金及其专业化管理团队决定投资哪家企业，被投资企业可以根据自身发展需要自己决定资金如何使用。这种做法避免了政府直接审批项目和定点补助企业，更加尊重和服从市场的选择。下一步要在总结实践经验的基础上，继续改进政府资金投入和运营方式，设计政府资金的退出机制，实现滚动式发展。同时，也应建立定期评估、信息披露和监督惩罚机制。对计划实施效果进行评估，并以此作为是否继续实施该计划的依据。向社会公开创投计划的有关信息，包括年度执行情况、参股基金及投资企业的运营情况等，不断促进政策实施过程的规范化和透明化。以法规形式建立有力的惩罚机制，加强对道德风险的监督，对违规违法套取资金等行为进行惩戒。此外，还要防止有倾向性地对被投资企业给予专项资助等其他支持，以免对社会风险资本产生“挤出效应”。

如何发挥好政府补贴的引导而不是支撑作用，是提高政府资金支持新兴产业效率的另一个重要问题，长期补贴可能使企业患上对政府资金的依赖症，缺乏技术研发和转型升级的长期动力和压力。进而导致行业出现低水平盲目扩张，甚至形成新兴产业的资源浪费和产能过剩等问题。因此，补贴政策要有精细化的机制设计，防止机会主义行为。一是提高补贴的门槛标准，突出对真正致力于技术创新的企业的支持。要结合国内外技术和产业发展趋势，以专利质量、安全性、可靠性以及关键技术标准等核心指标来作为获得补贴的基本条件，进一步突出鼓励先进、扶优扶强的政策导向，使资金向优势企业倾斜，达不到标准的企业不能获得补贴。二是明确补贴期限和梯次降低机制，按年度逐步减低补贴标准直至退出，以便企业形成科学合理预期、减少依赖心理。如财政部对新能源汽车补贴明确发布了逐年下调并于2020年以后退出的政策，对企业减少补贴依赖产生了一定效果。

二、加大基础设施投资与创造可持续发展环境的关系

5G网络、数据中心等数字基础设施是新型基础设施的核心内容。5G网络是提供更加宽阔和快捷的数据传输“高速公路”，数据中心则是提供数据高速运算和存储的“加油站”，它们共同为数字经济进一步创新发展提供了广阔空间。现阶段，为了加快新一代信息技术发展和抢占技术制高点，大力度扩大5G等新基建投资是必要的。但是，为保障产业持续和有效发展，需要特别重视创造5G可持续发展的环境问题。总的来看，新型基础设施建设应坚持市场为主、政府撬动、适度超前、示范先行的原则，促投资和扩应用双向着力，统筹5G等新技术的增量投资和传统基础设施的数字化改造，在推动实体经济转型升级的同时，加快提升欠发达地区和低收入群体的公共服务水平，创新投融资机制，实现投资、消费和转型升级的联动。

一方面，要通过一些优惠政策适度降低投资成本。一是降低运行成本。由于耗电量巨大，电费支出将成为5G、数据中心、工业互联网等新型基础设施运行的重要成本。如，5G基站耗电量约为同等4G基站的3倍，2019年曾有个别地区的电信运营商因电费支出过高而不愿提前开启5G网络。可考虑对具备条件的新型基础设施改转供电为直供电，不具备条件的给予优惠电价。二是适当调整提速降费政策，建立动态的资费目标调整机制。从5G网络来看，2020年中国移动、中国电信、中国联通和中国铁塔的5G投资预算合计达1973亿元，远远超出四家公司在2019年的利润之和（1436亿元）。应统筹考虑网络资费政策和5G网络规划需要，综合权衡用户体验和运营商盈利能力，适当调整未来资费下调的目标，使电信运营商有能力持续投资于下一代信息基础设施建设。长期来看应建立网络资费标准评估方法，结合通信技术进步和行业发展情况，以年度为单位进行资费目标评估。提前确定新一期的资费目标并动态调整，形成合理的资费调整机制。

另一方面，要积极拓展基于5G网络等新型数字基础设施的产业应用模式。通过政府引导基金、产业应用创新大赛、试点示范项目等多种形式，支持基于新基建的创新创业活动，鼓励龙头企业加大产业应用投入，不断提升新型基础设施的利用效率。加快工业互联网建设，支持建立面向广大中小企业以及提供安全和标准服务的工业互联网公共平台，采取补贴和资助等方式支持各行业、各领域工业互联网示范平台和示范项目发展，促进工业设计、生产、销售、运维的智能化。加快利用数字技术促进基本公共服务均等化、缩小东西部数字鸿沟的步伐，提升民生工程的数字化服务水平，让数字经济惠及城乡广大人民群众。加大对“互联网+医疗”和“互联网+教育”的投入力度，切实推动“智慧医院”和“智慧教育”发展，让欠发达地区尤其是边远山区的群众享受到优质医疗资源和教育资源，提升欠发达地区的人力资本水平。

三、包容审慎监管与促进产业规范发展的关系

对于一些新兴产业，在发展初期，其技术路线和商业模式等都很难看清楚，在这个时候，审慎包容性监管是必要的，但对出现突出问题的新业态，需要及时总结经验、促进规范发展，以避免造成社会资源的巨大浪费和对公共利益的侵害。要完善法律制度环境，保护消费者权益，对隐私信息泄露、产品服务不合格等侵犯广大人民利益的行为要坚决制止。

在这方面，共享单车发展的经验教训需要认真总结。共享单车的出现为市民出行带来了便利，但是无序过量的投放又造成了资源的极大浪费和对城市公共空间的不合理占用。在很多城市，由于共享单车企业疯狂“圈地”，再加上企业自身运营能力不足，导致很多过量投放的共享单车占用大量空间。同时，由于共享单车损坏率较高，很多损坏的共享单车都无法得到及时维修，被遗弃在城市的很多角落，甚至形成许多单车“坟场”。对于这种情况，政府部门应及时出台规范性文件和系统化管理措施，划定道路系统自行车停放区域，指导停放设施规划建设，优化自行车骑行道和公共停放区等交通配套设施，并对骑行单车按非机动车道路交通通行规定严格执法管理。引导市民文明用车、安全用车，让骑车人养成良好的骑行和停放习惯，对用户违章停车、违法行驶、破坏车辆的行为应作出明确的处罚规定。

要维护市场秩序，保护中小企业和消费者合法权益。网络效应和规模经济特点往往使少数平台企业短期内获得“赢家通吃”优势，中小企业或初创企业的利益容易因竞争不足受损。2018年以来网络零售、酒旅预定、外卖等领域均出现头部企业佣金收入快速攀升、费率上涨趋势（涨幅介于10%〜50%）。另外，虚假宣传在网购投诉中占比逐年上升（2019年达13.7%）。今年1—3月中消协的直播电商调查显示，夸大和虚假宣传问题反映最多。此外，利用技术手段或交易规则恶意屏蔽竞争对手，违规抓取数据及利用“职业举报”诋毁商誉等问题也时有发生。应根据新消费领域的特点和诉求，修订完善网络交易监管规范，依法查处滥用支配地位限制交易、不正当竞争等行为。督促大平台提高交易规则的透明度和公平性，主动践行社会责任。建立线上线下相结合的消费者维权服务体系，加强行政保护。对平台垄断、数据竞争、算法规制等新问题保持审慎，加大执法调研，在公平竞争、消费者保护、数据安全等方面加快修法或立法。

四、自主创新与开放合作的关系

我国新兴产业发展成就显著，但短板、软肋和受制于人的地方也不少。面对复杂的国际环境特别是美国的打压，我们必须发挥优势，加大对核高基的投入和攻关力度。同时必须明确和坚持开放创新和合作创新不动摇。措施包括资金支持国际合作研究，吸引国际机构入驻，方便和放宽国际科技人员来华交流等。

一方面，要统筹基础研究和应用研究的需要，加大基础研究和前沿技术探索支持力度。依托国家科学中心建设，完善国家实验室运行机制，提高长期稳定资金支持比例，对基础研究人员的评价从数量转向质量，考核期适度延长。鼓励企业承担和参与需求导向的基础研究计划，通过税收等优惠政策鼓励社会捐助基础研究，促进基础研究投入多元化。建立全社会的科研诚信机制，对违反科研道德和操守的科研人员给予严厉惩罚。宣传和普及科学精神，形成尊重科学、尊重科学家的社会氛围。要对人工智能、机器人、量子计算、生物基因、脑科学、新型能源、绿色节能等新兴技术留足空间、未雨绸缪、提前布局，力争在未来10—15年在某些新兴技术领域建立新的竞争优势。应根据技术变化新趋势灵活调整科技研发计划，以稳定支持和竞争性两种方式合理配置项目资金，在立项、评审过程中给予企业科研人员更大的话语权。探索引入社会化非营利机构参与项目组织管理，保障竞争公平性。

另一方面，要主动加大开放创新的力度。不断加强国际科技合作，在气候、能源、健康、人工智能等各国共同关心的领域再推出一批国际合作项目，制订实施我国大型科学设施的对外开放共享办法，鼓励外资企业或研发机构联合国内产学研机构参与我国科技计划和研究项目。进一步制定和完善适合我国的外籍高技术人才永久居留和移民制度。制定相应的人才标准，对符合条件的外籍高技术人才，主动降低申请永久居留中国的门槛，简化审批流程，建立外籍人才服务体系，在家庭成员签证及居留、跨国往来、社保、医疗、教育等方面给予国民待遇。放宽我国急需的科技人才的入籍条件，允许更多的人才加入我国国籍，并给予相应的科研待遇。结合自贸区和自贸港建设，分阶段、分区域、有步骤开放外资准入，外资股比限制逐步降低或取消。探索互联网监管方式创新，促进数据跨境自由流动。逐步建立数字贸易便利化通关体系，降低数字贸易的关税和非关税壁垒。破除制度障碍，以开放姿态吸引国际技术组织进驻。探索国际技术组织登记注册特殊通道，加快推动新建或有迁移意愿的高水平国际技术组织来华登记建立总部，同时鼓励我方在技术优势领域发起设立新组织，更好促进技术交流和开放创新。鼓励高层次、高水平外籍人士担任在华国际技术组织主要领导或期刊主编，提升国际化程度和影响力。积极提供国际科技合作交流便利服务，为“引进来”做好相应准备。

五、数据保护与开放共享的关系

总体来讲，我国数据信息优势明显，数字经济规模巨大、发展迅速，但数据共享和开放不足的问题十分突出，严重制约相关产业和贸易的开展，需要加大力度加以突破。

要加强政府数据开放的顶层统筹和法规建设。需尽快出台专门法规对政府数据开放的目标、主体、各方权责、标准等关键问题予以明确，并制定相应配套法规，明确部门信息资源的所有权、数据管理权、使用权以及信息共享的责任主体、用户隐私、数据权属、数据质量与数据安全等内容。中央政府应主动示范推动政府数据开放，为地方政府提供示范，形成从中央到省、市再到县的数据开放结构。

要不断提高政府数据开放质量。在我国已有的政府数据开放过程中，存在数据碎片化、格式标准化规范化不足、分类体系不完善、数据更新频率较低等问题，导致数据开放质量不高，难以实现数据的价值。政府平台开放的数据普遍体现为静态形式而非动态形式，数据更新频率仍较低。需要尽快建立数据开放的标准体系，明确元数据标准、数据格式标准、分类体系、更新频率等内容，促进数据开放规范化发展。

要完善政府数据开放的互动反馈机制。目前我国政府数据开放往往全部依靠政府机构，从收集、整合、开放、最后到互动环节都由政府开放部门独自承担，这一情况下，数据资源不完整、数据配套机制不完善、互动反馈不及时等问题时有发生。因此，下一步，一方面要进一步完善需求反馈机制；另一方面要针对用户需求不断完善数据开放质量，推动数据资源充分利用，只有这样，才能达到政府数据开放的本来目的。

要建立政府数据开放监督、报告、评估等配套保障体系。我国各地先后成立了数据管理机构，但仍缺少一个专门负责政府开放数据和统筹监督各级政府部门开放数据的数据管理机构，缺乏统一调度和规划。借鉴国外经验，宜设立权威的专门管理和运营政府数据开放的管理机构，明确其推动政府数据开放和利用的权利和职责，并建立跨部门协调工作机制，强力推动政府各部门数据开放。□

（作者分别系国务院发展研究中心副主任；国务院发展研究中心创新发展研究部副部长）

（责任编辑胡秀荣）