一、问题的提出

贫困问题历来是社会学、经济学、政治学等领域关注的热点，也是世界各国社会经济发展进程中无法回避的重大问题。中华人民共和国成立70余年来，党和国家带领全国人民艰辛探索，持续破解贫困难题，走出了中国特色的减贫道路，反贫困斗争取得了巨大胜利。改革开放40余年来，8亿多人口实现脱贫，全球范围内每100人脱贫，就有70多人来自中国^①。党的十八大以来，随着精准扶贫战略的提出和实施，贫困人口从2012

年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。贫困村从12.87万个减少到2707个，贫困县从832个减少到52个，区域性整体贫困基本得到解决^②。2020年11月23日，贵州宣布最后9个深度贫困县退出贫困县序列，这不仅标志着贵州省66个贫困县实现整体脱贫，这也标志着国务院扶贫办确定的全国832个贫困县全部脱贫摘帽，全国脱贫攻坚目标任务已经完成^③。我国已经实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决的目标。

①《决胜脱贫在今朝》，《人民日报》，2020年1月2日。

②《习近平：在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/06/content_5488175.htm，2020年3月6日。

③《全国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽》，http：//www.xinhuanet.com/2020-11/23/c_1126776790.htm。

然而，反贫困具有长期性和持久性的特征，2020年后现行标准下绝对贫困的消除不等于扶贫工作的终结。尽管社会主要矛盾发生变化，但我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，即使到2035年基本实现社会主义现代化，我国仍处在社会主义初级阶段，必须认识到我国的反贫困斗争还有很长的路要走。2020年后我国的扶贫工作将会发生转变，其中由解决绝对贫困转向缓解相对贫困是一个重要转变。党的十九大报告指出，新时期我国主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不平衡不充分主要体现在城乡及地区间的发展水平、居民收入、福利水平等方面存在较大差距。当以基本需求短缺为特征的绝对贫困被消除后，随着城乡差距的居高不下，以及农村居民内部的收入差距不断扩大，以发展差距为特征的相对贫困问题便凸显出来。党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，指出2020年中国将进入全面建成小康社会后的相对减贫时期，反贫困的重心将转向解决“相对贫困”问题。

合理的贫困标准能够准确识别出贫困人口，是开展扶贫工作的重要前提，因此，建立相对贫困标准是2020年后扶贫工作首要考虑的问题。本文首先回顾了绝对贫困和相对贫困的内涵和衡量标准，进而梳理了国外四种典型的相对贫困标准，以及我国部分发达地区的相对贫困治理实践，在结合理论分析和实践分析的基础上，探究2020年后我国相对贫困标准的构建思路，为2020年后扶贫战略提供政策性参考。

二、贫困的内涵及衡量标准

作为一种长期伴随人类社会发展的社会经济现象，贫困问题一直是各国政府、国际机构以及学术界关注的重要议题。随着经济社会的发展，人们对贫困的认识不断深化，贫困的内涵和外延也不断发生变化。

（一）绝对贫困的内涵及衡量标准

人们最早对贫困的认识和研究建立在绝对贫困的基本思想上。绝对贫困是指不能达到维持某一特定基本生活需求（包括食物和非食物）的状况。英国社会学家朗特里在《贫困：对城市生活的研究》一书中提出，处于贫困中的家庭是指家庭总收入不足以维持家庭对于食品、住房、衣着等生活必需品的需要。20世纪中期，考虑到贫困者的社会需求和人力资本积累的需要，有学者将贫困的内容从最低生理需要扩展为人的基本需要，从多个角度衡量贫困。例如，阿马蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中认为，贫困是自我发展能力的缺乏，“可行能力”的缺乏是低收入者陷入更严重贫困的关键因素。世界银行在《2000/2001年世界发展报告》中认为，贫困除了物质上的匮乏.低水平的教育和健康之外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。

长期以来，人们对贫困的认识局限于贫困的绝对内涵，对贫困的衡量主要是试图找到一系列刻画维持贫困人口生存和基本发展的客观条件来确定是否贫困。在实际操作中，以收入（或消费支出）标准测算贫困人口，一般称之为收入贫困（或经济贫困）^①。我国从1997年开始启用世界银行确定贫困线的基本方法。首先按照每人每天2100大卡热量的标准确定最低营养需求，计算出食物贫困线；然后通过建立食物需求模型，测算出非食物需求线;最后将食物贫困线和非食物贫困线相加得到贫困线（农民人均纯收入线）。图1是三种不同贫困标准下我国历年的贫困人口和贫困发生率^②。

多维贫困概念提出后，衡量标准的思路是通过设计一个综合的贫困指标或指数涵盖福利的几个主要方面，根据这个指标或指数确定贫困标准。联合国开发计划署的多维贫困指数（MPI）通过10个主要变量衡量人类发展的三个维度：健康、教育和生活标准遭受剥夺的情形，试图从不同层面反映贫困的性质和程度。

①  鲜祖德、王萍萍、吴伟：《中国农村贫困标准与贫困监测》，《统计研究》，2016年第9期。

②“1978年标准”按1978年价格每人每年100元。“2008年标准”按2000年价格每人每年865元（“2008年标准”实际上是从2000年开始使用的，由于在2008年正式作为扶贫标准使用，因而也称“2008标准”）。“2010年标准”按2010年价格每人每年2300元。

图1不同贫困线下我国历年贫困人口和贫困发生率

数据来源：《中国统计年鉴》。

（二）相对贫困的内涵及衡量标准

1.相对贫困的内涵

随着人类社会的进步和经济的发展，以及各个国家和地区减贫力度的不断加大，一些国家和地区逐步消除了以难以维持最低基本生活需求为特点的绝对贫困。与此同时，全球经济和部分国家内部经济不均衡现象日益突出，有学者开始从比较的视角理解贫困，认为在物质和生活条件上相对于他人匮乏的状态即为贫困。

英国学者彼得·汤森最早提出相对贫困的概念，他在《英国的贫困》一书中认为，贫困不仅仅是生活必需品的缺乏，社会资源、权利的缺失将穷人排斥在主流社会之外，使得他们陷入贫困之中。此外，相对贫困还被理解为“收入不平等”问题，相对贫困是指相对于社会上其他人的生活水平而言，有一部分人的生活水平低下，反映的是财产、收入在社会不同阶层之间的分配问题^①。相对贫困有以下特点：（1）主观性。相对贫困综合人的最低生活需求和多样化的社会需求，其设定依赖于研究人员对不同国家或地区的主观判断，是一种主观感受;（2）相对性。相对贫困处于一个变化着的参考系，其比较对象是处于相同社会经济环境下的其他社会成员；（3）动态性。不同于绝对贫困基于一个固定的标准线（一般不会变化），相对贫困是基于与其他参照群体对比后的结果，当其他参照群体随着经济发展、居民收入水平以及社会环境的变化而变化时，相对贫困标准就会变化；（4）不平等性。相对贫困具有不平等性的涵义，其展现了不同社会成员之间的分配关系^②。

2.相对贫困的衡量标准

相对贫困的测度还未形成一个统一的标准。汤森提出对贫困进行测量时通过观测一个人或家庭的收入低于社会平均水平的程度来测量相对剥夺指数。1976年，经济合作与发展组织（OECD）对其成员国进行了一次大规模调查后提出一个贫困标准，即以一个国家或社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准^③。在中国农村的扶贫开发历程中，一方面根据人均收入水平设定的国家贫困线具有绝对贫困的特征；另一方面在具体的减贫工作中也体现了相对贫困的内涵，例如，深度贫困地区（深度贫困县、深度贫困村）、特殊贫困人群和贫困边缘人群等概念的提出^④。其他经济较为发达的地区对贫困治理的探索更具有相对贫困治理的特征。

①李强：《绝对贫困与相对贫困》，《中国社会工作》，1996年第5期。

②叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，《经济学动态》，2006年第7期。

③唐钧：《中国城市居民贫困线研究》，上海：上海社会科学院出版社，1998年版。

④左停、贺莉、刘文婧：《相对贫困治理理论与中国地方实践经验》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第6期。

三、国内外相对贫困标准实践

（一）国外相对贫困标准实践

国外已有大量缓解相对贫困的实践先例，不同发展水平和发展特点的国家有不同的相对贫困标准设立方法。

1.英国的相对贫困标准

英国是全球最早使用相对贫困标准的国家。英国政府制定贫困线最早可追溯到1601年的《济贫法》，1948年，英国政府颁布《国民救助法》，用福利制度体系取代了济贫制度，贫困的确定标准也从“绝对”走向“相对”^①。目前，英国根据前一年全国所有家庭平均可支配收入中位数的60%确定次年的相对贫困标准。英国贫困研究组织一一朗特里基金会每年出版的《英国贫困报告》统计了英国的贫困状况，根据《英国贫困报告2019/2020》，2019年英国贫困发生率为22%，贫困人口为1400万^②。

2.美国的相对贫困标准

美国的贫困标准采用绝对贫困和相对贫困相结合的方法。美国有两个贫困标准，一个是由美国人口调查局制定的官方贫困线，在全美48个州统一施行（阿拉斯加州和夏威夷州除外），是美国最主要的贫困度量方式。1963年，莫利•欧桑斯基对一个典型的四口之家（一对父母和两个孩子）每天所必须的食物费用进行统计，由于当时一个典型家庭把1/3的家庭收入用于食品支出，欧桑斯基将统计得到的结果乘以3,得出了当时的贫困线水平。1969年，这一贫困线被采纳并确定为美国联邦政府官方贫困线^③。目前，美国联邦政府官方贫困线仍然是根据满足消费者基本需要的最低收入确定的，并根据不同地理位置的住房成本进行调整。同时，官方贫困线会根据家庭规模以及家庭中18岁以下儿童的数量进行调整。美国人口调查局还公布了一个深度贫困线，将家庭总收入低于贫困线50%的家庭视为深度贫困家庭。

另一个贫困标准是由美国健康和人类服务部门公布的贫困指导线，也是基于最低食物必需水平，主要用于评估公民是否有资格获得联邦补贴或援助，供政府作相关决策时进行参考。美国联邦政府还有一系列支持贫困人口的政策和项目，这些项目主要使用贫困指导线或贫困指导线的一定比例（比如125%、150%或185%）作为适用标准^①。

3.日本的相对贫困标准

由于国民收入分配差距的不断拉大，日本采用差距缩小的方式制定生活救助标准，以确保受助家庭人均生活消费支出额的增长率高于低收入家庭人均生活消费支出额的增长率，最终目标是使受助家庭人均生活消费支出额达到中等收入家庭的60%。所谓低收入家庭，是指厚生劳动省开展的《全国消费实况调查》对象中，按家庭规模和人均年收入十等份分组的第一组家庭，中等收入家庭是指按家庭规模和人均年收入五等份分组的第三组家庭（见表1）。

4.墨西哥的相对贫困标准

拉丁美洲国家大多采用多维贫困测量标准，具有较长的历史。1970年，拉丁美洲的家庭调查并不普遍，因此系统测量家庭货币性贫困较为困难，在这种情况下，拉美国家将基本需求法作为一个框架，从框架中选择一些关键性指标纳入人口普查中，通过人口普查获得贫困相关数据。墨西哥政府于2010年正式使用多维贫困测量方式测定国内贫困情况，是第一个官方使用多维贫困测量的国家^④。

墨西哥多维贫困指数包括经济福利和社会权利两个维度，包括当前人均收入、家庭平均教育差距、健康服务、社会安全、住宅空间和住宅质量、室内基本服务、食物、社会融合度等8个指标。经济福利和社会权利被赋予相同的权重，各占50%。在社会权利这一大类下，每个指标都被赋予相同的权重。墨西哥把贫困人口分为贫困人口和绝对贫困人口两类：贫困人口是指一个人不仅收入贫困，而且还在12个社会权利维度上存在贫困；绝对贫困人口是指一个人不仅收入贫困，而且还在3个及以上的社会权利维度上存在贫困_②。

①董晓波、袁媛、杨立雄等：《英国贫困线发展研究》，《世界农业》，2016年第9期。

②④郭之天、陆汉文：《相对贫困的界定：国际经验与启示》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2020年第4期。

③王小林、冯贺霞：《2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向》，《中国农村经济》，2020年第3期。

表1 日本生活水平相对均衡方法的操作方式

资料来源：根据焦培欣（2019）^①相关内容整理。

（二）国内相对贫困标准实践

我国尽管未在全国层面开展部署相对贫困治理，但东部沿海省份已经开始相关探索与实践，这为2020年后我国相对贫困的治理工作发挥了良好的借鉴示范作用。

1.浙江省的相对贫困标准

浙江省在消除国家标准下的绝对贫困^②后，将关注重点转移到低收入群体上，尤其是刚刚脱贫的群众生活依然较为困难，自我发展基础较为薄弱。浙江省将扶贫目标转换为缩小收入差距，进入了以相对贫困为重点的贫困治理阶段^③。

从2012年起，浙江省将扶贫标准提高至4600元人民币（2010年不变价）。从绝对数额看，浙江省新扶贫标准是国家新扶贫标准2300元（2010年不变价）的两倍，在全国各省中的扶贫标准最高。从占比看，浙江省新扶贫标准占2010年全省农民人均收入的40.7%，比国家新扶贫标准占2010年全国农民人均纯收入比重高出1.8个百分点（2300元/5919元=38.9%）^④。

2015年年底，浙江省全面消除了家庭年人均收入4600元以下的绝对贫困现象，成为全国率先完成脱贫攻坚任务的省份。2016年年底，浙江省制定了《低收入农户认定标准、认定机制及动态管理办法》，在巩固消除绝对贫困成效的基础上，对浙江省新一轮低收入农户对象进行明确和认定。新一轮低收入农户对象由低保对象、低保边缘对象和“4600”低收入农户巩固扶持对象（指如无巩固帮扶措施，年均收入极易滑入4600元以下的农户）组成。新一轮低收入农户对象总量，按2014年农村人口的5%计算。其中丽水、衢州、温州、台州、金华的低收入农户总量可高于当地农村人口的5%^⑤。

2.江苏省的相对贫困标准

江苏省作为沿海地区的发达省份，其扶贫工作成绩十分突出。在2015年年底，江苏省就完成了年收入4000元以下的低收入人口的脱贫工作^⑥。“十三五”时期，江苏省扶贫开发工作的总定位是

①焦培欣：《我国小康社会生活救助标准研究——日本水准均衡方式的借鉴》，《中国行政管理》，2019年第5期。

②王小林、冯贺霞：《2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向》，《中国农村经济》，2020年第3期。

③左停、贺莉、刘文婧：《相对贫困治理理论与中国地方实践经验》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第6期。

④《浙江省扶贫开发工作新闻发布会》，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/zhejiang/Docume-nt/1154922/1154922.htm，2012年5月9日。

⑤黄珍珍：《我省首创低收入农户统一认定标准》，《浙江日报》，2017年1月10日。

⑥国家扶贫标准是2010年确定的2300元，按不变价折算到2020年大约是4000元。

更加注重减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕。2016年，江苏省开启新一轮扶贫开发工作，以人均年收入6000元为标准，主要帮扶对象是全省乡村6%左右的低收入人口、6%左右的经济薄弱村、苏北6个重点片区和黄桥茅山革命老区，涉及农村低收入人口300万左右。江苏省新贫困标准的确定主要出于以下三个方面的考虑：一是中央明确地方扶贫标准可在当地农民人均收入30%-50%的范围内确定，江苏省根据2020年全省实现全面小康后农民人均收入目标值20000元的30%的下线设置该标准；二是江苏省要有一个高于全国标准的地方标准，根据物价水平的变化确定稍高于国家标准的“江苏标准”；三是新标准既要体现发展水平和民生需求不断提高的实际情况，又不能过高而脱离实际。按照人均收入6000元的帮贫标准，江苏省政府进行调研，测算得出需要帮扶的贫困人口占乡村人口总数的6%左右、人数大约300万，规模比较适度^①。

3.广东省的相对贫困标准

2012年，广东省已经实现农村贫困人口年人均纯收入达到或超过2500元，在此基础上，广东省于2013年启动新一轮扶贫开发“双到”（规划到户、责任到人）工作，并从2013年起建立了相对贫困标准^②。2013年，广东省确立了2013-2015年的相对贫困人口，确立依据是以2012年全省农民人均纯收入的33%，即3300元为扶贫标准。除相对贫困人口之外，还确立了相对贫困区域。2013-2015年，广东省将农民人均纯收入未达到2012年全省农民人均纯收入75%的县，结合贫困人口规模、人均地方生产总值、人均财政收入等，确定为重点帮扶县；农民人均纯收入未达到2012年全省农民人均纯收入60%的村，确定为相对贫困村^③。

2016年，根据党中央打赢脱贫攻坚战的部署要求，广东省推进精准扶贫精准脱贫三年攻坚，再次调整相对贫困标准。新标准为农村居民人均可支配收入低于4000元（2014年不变价），新标准下全省农村70.8万户176.5万人为相对贫困人口。按农村年人均可支配收入低于8000元（2014年不变价）、相对贫困人口占村户籍人口5%以上的标准，全省2277个村为相对贫困村^④。

2019年，广东省围绕脱贫攻坚和东西部扶贫协作重点开展扶贫工作。广东省将贫困线标准调整为有劳动能力的贫困户年人均收入达到8266元，无劳动能力的兜底贫困户年人均收入达到5808元，实现相对高标准下的发展^⑤。

4.四川省的相对贫困标准

2015年，中共成都市委出台《中共成都市委关于坚持高标准推进城乡扶贫开发的实施意见》（以下简称《意见》），指出要以更高标准减少农村相对贫困并缩减城市相对贫困。《意见》设定的成都市相对贫困村的标准是人均年收入低于10000元，相对贫困人口的标准是收入低于2014年同区县人均可支配收入的50%。其推行的主要减贫举措包括就业扶贫、兜底保障、助学贷款、灾后重建扶贫、医疗救助扶贫、公共服务提升和生态环境治理，等等^①。

四、2020年后我国相对贫困对象瞄准

贫困对象瞄准就是选择并确定扶贫对象，从瞄准的范围可以分为人口瞄准和区域瞄准，是扶贫开发中的基础性、关键性步骤。

（一）相对贫困的人口瞄准

2020年，我国已全面完成绝对贫困人口的脱贫任务。2020年后，随着贫困问题由绝对贫困转向相对贫困，贫困人口的结构也会发生变化。相对贫困是发展水平最低的人群在发展差距扩大过程中产生的相对剥夺感，反映的是收入分配的公平问题。因此，2020年后我国的相对贫困人口依然是综合发展水平最低的一类人群。总体看，相对贫困人口分为农村相对贫困人口和城市相对贫困人口两大类。

①《江苏新一轮扶贫标准为收入6000元涉及300万人》，http：//js.people.com.cn/n/2015/1216/c360300-27326307.html，2015年12月16日。

②邢成举、李小云：《相对贫困与新时代贫困治理机制的构建》，《改革》，2019年第12期。

③（广东省扶贫开发实施意见》，http：//www.gdfp.gov.cn/zcfg/swszf/201605/t20160531_773054.htm，2016年5月31日。

④《中共广东省委广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》,（粤发〔2016〕13号），2016年6月4日。

⑤魏永刚、张建军、江蓝：《拔掉穷根，不落一人——来自广东韶关的乡村调查》,《经济日报》，2020年3月23日。

第一类是农村相对贫困人口。我国城乡二元结构依然存在，城乡收入差距尽管逐年缩小但仍然很大，农村贫困人口仍是我国居民收入序列中排序最低的人群。作为绝对贫困治理的主要对象，农村贫困人口的基本生活需求得到保证之后，其在全体居民中的收入和发展位置并没有改变。同时，除收入相对贫困外，农村的基本公共服务水平仍落后于城市，农村贫困人口甚至贫困地区的全部农村人口在公共服务方面都处于相对贫困状态。“十四五”时期，我国的首要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，一方面，要实现脱贫人口稳定脱贫不返贫，不产生新的贫困人口；另一方面，在保证现有成果的基础上，要对脱贫攻坚的质量进行全方位的提升，这是开启治理相对贫困的前提和基础^①。因此，农村贫困人口仍应该是相对贫困治理的主体，主要包括:建档立卡的脱贫户；未进入建档立卡但收入徘徊在贫困线附近的贫困“边缘户”；因病因灾致贫的农村人口^②。

第二类是城市相对贫困人口。城市的贫困人口主要指以三无人员、下岗失业无业者、在业低收入者为代表的户籍贫困人口，和以农民工为代表的流动贫困人口^③。其中，以农民工为代表的农村流动人口，虽然和农村贫困人口相比已较早摆脱绝对贫困，但是在收入、公共服务、社会融入等方面与城市户籍人口存在很大差距。在收入方面，流动人口因教育水平、经济资本、社会资源的缺乏导致其在获取经济收入和发展机会方面处于劣势地位，与城市户籍人口之间的贫富差距日渐拉大。在生活方面，流动人口因经济收入、户籍限制等原因在住房、教育、医疗等公共服务方面与城市户籍人口享有的待遇存在巨大差别，同时因生活习惯、身份认同等差异导致其难以融入城市生活。在政策方面，政策体系的“城乡分割”，使大量农村流动人口既脱离了农村扶贫体系，又难以进入城市社会救助体系，成为贫困保障体系中的“真空地带”^④。通过市场化手段脱贫的流动人口容易成为潜在贫困人口，也应该是未来相对贫困治理关注的对象。

2020年后的扶贫工作除了由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变外，由农村扶贫转向统筹城乡扶贫也是一个重要转变。因此，2020年后，我国相对贫困标准应该是“全国一条线”，还是城乡分开设置是首要值得关注的问题。本文认为城乡贫困标准统一是未来的一个方向，但是目前还不具备条件，主要原因在于我国的城乡收入差距还较大。从表2可以看出，尽管我国城乡居民收入差距在持续缩小，但两者的比值均在2.5以上。从居民可支配收入五等份^⑤（见图2）可以看出，城镇居民低收入户（20%）的人均可支配收入介于农村居民中等偏上收入户（20%）和中等收入户（20%）之间。根据沈扬扬和李实的测算，“全国一条线”的相对贫困标准对于城镇居民而言偏低，对于农村居民而言偏高，将会识别出大量的农村贫困人口^⑥。由于城乡差距在中短期内不会迅速缩小，以全体居民为基数的“全国一条线”相对贫困标准的经济含义、政策含义和政策落地性均不清晰。因此，本文只讨论农村相对贫困标准的设定。

（二）相对贫困的区域瞄准

我国在消除绝对贫困的过程中，贫困的区域瞄准经历了多次变化。1982年，国务院决定实施“三西”农业建设计划，并确定了28个重点扶持贫困县。1986年，中央政府第一次制定国家贫困县标准，开始以“县”为单位进行扶贫开发。1994年启动的《国家八七扶贫攻坚计划》对国家级贫困县标准进行调整，最终确立了592个国家级贫困县。2001年，我国开始实施以“村”为单位的扶贫开发，把参与式扶贫规划作为“整村推进”工作

①张琦、孔梅：《“十四五”时期我国的减贫目标及战略重点》，《改革》，2019年第11期。

②吴振磊、王莉：《我国相对贫困的内涵特点、现状研判与治理重点》,《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第4期。

③袁媛、古叶恒、陈志灏：《中国城市贫困的空间差异特征》，《地理科学进展》，2016年第2期。

④朱晓、秦敏：《城市流动人口相对贫困及其影响因素》，《华南农业大学学报（社会科学版）》，2020年第3期。

⑤全国居民五等份收入分组是指将所有调查户按人均收入水平从高到低顺序排列，平均分为五个等份，处于最高20%的收入群体为高收入组，依此类推为中间偏上收入组、中间收入组、中间偏下收入组、低收入组。

⑥沈扬扬、李实：《如何确定相对贫困标准？——兼论“城乡统筹”相对贫困的可行方案》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2020年第2期。

表2 城乡居民人均可收入差距

数据来源：EPS数据库。

图2 2013-2019年居民可支配收入五等份分组情况

数据来源：历年《中国统计年鉴》。

的主要理念和方法，贫困资源倾向于到村到户。以实施村级扶贫规划为内容的整村推进，开始将识别单元由县级瞄准转向村级瞄准。2011年，区域性贫困的识别以集中连片特殊困难地区为主要方式。综合考虑人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标，将自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的重点县划分为连片特困地区，确定了我国区域性贫困的整体格局。

新时期，我国缓解相对贫困问题，不可能在全国农村平行推行，仍然需要划分出重点扶贫区域。从区域发展的现实情况和我国行政管理的区域稳定性角度出发，2020年后相对贫困区域识别仍然应该以县级行政区为基本单元，市级行政区为主要发展带动载体。县级行政单位作为缓解相对贫困的主要空间尺度，一是相对贫困治理期间的贫困人口仍

然以农村贫困人口为主，县级行政区能够有效识别农村相对贫困人口，且识别效率高于乡（镇）行政区和村级行政区。二是与我国长期进行的扶贫工作能够有效衔接。三是相对贫困治理的最终落脚点是区域发展和人民幸福，无论是产业发展还是公共服务建设，都需要在较大的区域空间内展开。市级行政区作为主要发展带动载体，需要建立一批对地区发展影响大的中心城市带动相对贫困县的发展。

五、2020年后我国相对贫困标准的划定思路

（一）相对贫困标准的维度

2020年后，我国的相对贫困标准应该是多维的，这个论断主要是基于以下三个原因。

第一，就理论层面而言，人们对贫困的认识从基于基本需求的人类生存扩展到基于能力的人类发展，从绝对贫困扩展到多维贫困和相对贫困。从识别对象看，绝对贫困仅考虑现有农村贫困者，相对贫困考虑的是潜在的收入贫困者，多维贫困则进一步考虑能力贫困。从考察依据看，绝对贫困的考察依据是居民可支配收入，相对贫困的考察依据是收入差距，多维贫困的考察依据是以消费、健康、教育为主的福利水平^①。多维贫困弥补了绝对贫困和相对贫困能力度量缺失的部分，反映了贫困的根源和本质，要彻底解决相对贫困问题就应该从多维贫困角度进行考虑。

第二，就实践层面而言，我国在减贫过程中经历了由收入贫困单一标准向多维贫困标准的转变。1986-2010年，我国扶贫政策目标是解决以“吃、穿、住”为特征的基本生存需要，且一直以“收入贫困”为单一标准。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确规定了扶贫总体目标，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（即“两不愁三保障”）。换言之，我国目前的贫困标准具有多维贫困标准的内涵，其至少从五个方面对减贫提出了要求。

第三，认识多维贫困是基本实现社会主义现代化的基本要求。党的十九大报告指出，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。其中社会主义现代化的目标之一就是人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，.城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。收入水平、生活水平、公共服务等差距的缩小体现了解决相对贫困的基本内涵。因此，采用多维贫困标准是继全面建成小康社会后迈向基本现代化的必然要求。

（二）收入相对贫困标准

国外已有大量的相对贫困标准实践，不同国家和地区根据自身的发展特点选择了不同的相对贫困标准构建方式。要在结合国外实践和国内发展情况的基础上，选择最适合我国的相对贫困标准。

第一，美国和日本基于全体居民家庭收入和家庭异质性的相对贫困标准不适用于我国。虽然这种方式充分考虑了最小的社会基本单元—家庭是否陷入贫困的不同特点，具有非常高的精准性。但是这种方法基于详细家庭收入信息，适用于已建立完备的收入和纳税统计系统的西方发达国家。我国尚未完全建立居民收入系统，特别是伴随人口流动的加速和收入来源的多样化，居民尤其是农村居民收入的统计和调查还不够精确和全面。

第二，拉丁美洲等发展中国家的多维相对贫困指数通过确定收入、社会发展等反映相对贫困的几个维度，选取相应的指标并确定权重，根据统计数据计算出相对贫困指数，最后根据贫困维度的种类和数量确定贫困人口及贫困程度。本文认为，短期内，这种多维贫困指数在我国的可操作性有限。一方面，指标的选取和统计难度较大。除了收入以外，多维相对贫困标准还涉及社会发展、生态环境等指标。其中教育、健康、社会保障、环境卫生等相关指标获取难度较大，一是已有的指标可能难以准确反映相应的贫困维度，二是我国还缺少针对家庭和个人的相关指标，甚至县级口径的部分指标都相当匮乏。另一方面，指标权重的确定难以反映地区差异化。我国区域之间无论是自然条件还是经济条件都存在极大的差别，如果在多维相对贫困指数中设置相同的权重，会模糊地区间的需求差异。例如，刚摆脱绝对贫困的人口在收入方面容易返贫，因此，收入维度的权重应该更高一些，而东部地区可能在教育、医疗、环境等方面需要设置更高的权重。

第三，欧盟等国家基于全体居民收入中位数一定比例的相对贫困标准比较适合我国实际。首先，在理论层面，该相对贫困标准使用的国民收入数据在统计上易于获得，并且计算方法简单，可操作性强。其次，在实践层面，我国部分发达省份已根据本省居民收入的一定比例确定了本省的相对贫困人口。例如，2016年，江苏省使用全面小康农民人均收入的30%确定新的贫困标准。2013年，广东省使用全省农民人均纯收入的33%确立相对贫困标准。2015年，成都市使用同区县人均可支配收入的50%确立相对贫困标准。这些地区的相对贫困标准均较好地识别出了相对贫困人口，取得了良好的效果。最后，我国农村居民内部的收入差距不容忽视，贫困地区农村居民的收入过低是相对贫困的主要原因，居民收入中位数的比例能够直观

①孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》,《中国农村经济》，2019年第10期。

图3 2019年全国和贫困地区农村居民收入结构

数据来源：《2020中国统计年鉴》。

明确地识别出相对贫困人口。2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入为11567元，比上年增长11.5%，扣除价格因素影响，实际增长8%，实际增速比全国农村快1.8个百分点。2019年，贫困地区农村居民人均可支配收入的中位数为10510元,和全国农村居民人均可支配收入中位数的14389元相比还存在差距。从收入来源看，贫困地区农村居民的人均工资性收入、人均经营净收入和人均财产净收入均低于全国农村居民人均收入（见图3）。因此，按照农村居民的人均可支配收入中位数的比例来测算相对贫困，是最为简单有效地识别出收入最低的贫困人口的方法。

第四，关于比例的选择。采用此种相对贫困标准的西方发达国家大多使用居民人均收入中位数的50%（澳大利亚标准）、60%（英国标准）。国内学者对相对贫困标准也展开了大量研究。邢成举使用收入中位数的40%作为相对贫困线，每5年或者每10年对相对贫困标准作出调整^①。孙久文提出农村相对贫困标准方案为2021年选用2020年农村居民中位数收入的40%为相对贫困线，以5年为周期进行调整^②我国在选择居民人均收入中位数比例时，要符合我国的实际情况，如果比例过高就会有大量的人口被纳入相对贫困人口范围，导致国家相对贫困治理的任务和财政压力升高，但如果选择的比例过低，会导致一些真实的贫困人口被排除到相对贫困人口之外^③。

2020年后进入相对贫困治理的初期阶段，我国刚实现绝对贫困人口的全部脱贫，相对贫困人口规模与现有的贫困人口规模差距不能太大，这两者之间不是断层式的跳跃，减贫工作应该循序渐进地进行。由于“十四五”时期贫困治理工作的主要目标是巩固拓展脱贫成果，农村低收入户作为贫困人口和贫困“边缘人口”将是下一阶段缓解相对贫困的主要目标人群。2019年，按全国农村居民人均可支配收入五等份分组的各组别与全国农村居民人均可支配收入中位数的比值见表3。假设农村居民收入是均匀分布的，农村居民低收入户和中等偏低收入户的人均可支配收入的均值（7009元）大致可以识别出两组的边界，其中均值占农村居民人均可支配收入中位数的比例为49%。然而，实际上，

①邢成举、李小云：《相对贫困与新时代贫困治理机制的构建》，《改革》，2019年第12期。

②孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》,《中国农村经济》，2019年第10期。

③左停、苏武峥：《乡村振兴背景下中国相对贫困治理的战略指向与政策选择》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第4期。

表3 2019年农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入

数据来源：国家统计局。

无论是全国层面还是贫困地区，农村居民人均可支配收入的平均水平都高于中位数^①，表明居民收入分布并不均匀，高收入人口数量较多。因此，农村低收入户的人均可支配收入上限占农村居民人均可支配收入中位数的比例应该低于49%。已有的大量研究将农村居民人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困标准^②③。根据最新数据测算，2019年农村居民人均可支配收入中位数的40%约为5755元。根据我国现行的贫困标准，2019年的贫困标准为每人每年3218元，到2020年约为4000元。相对贫困标准与绝对贫困线相比有所上升，但是上升幅度不大，符合“十四五”过渡时期巩固拓展减贫成果的要求。因此，将农村居民人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困标准是相对合理的。根据2019年我国的乡村人口数量，该相对贫困标准下的相对贫困人口规模约为1亿人。从相对贫困人口的省份分布看，各省份农村居民人均可支配收入水平参差不齐（见图4）。排名靠后的以西部落后省份为主，例如，甘肃、贵州、青海等，这些省份将会识别出大量农村相对贫困人口，表明2020年后相对贫困治理的主战场仍然在西部地区。

相对贫困的治理过程是不断缩小收入差距的过程，随着贫困治理成果和国家发展水平的提升而不断推进。一方面，随着全国居民收入水平的提升，对相对贫困人口收入的要求也会提升。因此，相对贫困标准需要在一定年份间进行调整以适应这种变化。另一方面，因为我国各省份发展水平不同，如果以全国统一的相对贫困标准为依据，发达省份可能识别出较少的相对贫困人口。因此，2020年后缓解相对贫困问题，发达地区除了制定高于全国农村相对贫困标准之外，还应该率先探索城市相对贫困治理问题。笔者认为，2020-2035年沿海地区应实行城乡收入相对贫困标准，非沿海地区实行绝对贫困标准相对化；2035-2050年逐步建立城乡一体、收入为主的相对贫困标准。因此，2020年后相对贫困标准应该分为两个阶段。

2021-2025年：采用农村居民人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困标准，期间根据价格指数进行调整。沿海地区发达省份可根据本省经济发展水平，保持贫困人口不少于农村总人口的5%，以制定高于国家标准的相对贫困标准。

2026-2035年：上调比例，将农村低收入户及稍高水平的收入户全部纳入相对贫困人口范围，采用农村居民人均可支配收入中位数的50%作为相对贫困标准，期间根据价格指数进行调整。在此期间，沿海发达省份可逐步探索缓解城市相对贫困问题的措施，针对农民工等城市流动人口构建城市相对贫困标准，将城市相对贫困人口纳入扶贫体系。

①2019年全国农村居民人均可支配收入为16021元，中位数为14389元。2019年贫困地区农村居民人均可支配收入为11567元，中位数为10510元。

②邢成举、李小云：《相对贫困与新时代贫困治理机制的构建》，《改革》，2019年第12期。

③孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》,《中国农村经济》，2019年第10期。

图4 2019年各省份农村居民人均可支配收入水平

数据来源：《2020中国统计年鉴》。

2035年之后开始逐步探索全国统一的城乡相对贫困标准。

（三）多维相对贫困标准

在多维相对贫困标准的框架要求下，除划定收入相对贫困标准之外，还应选择涉及教育、医疗等公共服务标准，建立相对贫困人口收入相对贫困、权力相对贫困、能力相对贫困等综合性评价指标。脱贫攻坚解决了贫困人口的衣、食、住、行等基本生活生产问题，2020年后的减贫思路应该从提高贫困人口的自我发展能力和贫困地区的内生发展动力出发。本文认为应该在四个方面根据全社会的平均发展水平和贫困地区的发展条件设置合适的标准。

第一，教育方面。提高贫困地区教育质量是提升贫困家庭人力资本的重要方面，提高贫困人口的教育水平能够阻断贫困的代际传播，是摆脱贫困最根本的路径。贫困地区义务教育的硬件设施和软件条件、农村儿童尤其是留守儿童的学习生活条件、贫困学生的职业教育率和高等教育率，应该是教育领域的三个重要标准。

第二，健康方面。提升贫困地区人口的健康水平是提升贫困家庭人力资本的另一个重要方面。健康方面关注的重点应该是贫困地区的村级卫生站、镇级卫生院以及县级医院的医疗水平，包括医疗硬件条件和医护人员的技术水平，等等。

第三，社会保障方面。完善农村医疗保险能够有效防止贫困户因病返贫情况的出现，养老保险能

够保障劳动能力低下的贫困老年人口的基本生活。社会保障方面应重点关注贫困地区新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的参保人数和比例。

第四.对外沟通方面。顺畅的对外沟通是实现贫困地区人员和产品流动的重要前提。一方面是贫困地区的道路建设和公共交通工具的普及，能够保障贫困人口与外界沟通。另一方面，随着数字经济的不断发展，能否及时获取信息是衡量地区发展程度的一个重要维度，信息获取主要以贫困地区的通讯基站建设程度和移动电话拥有量为衡量标准。

六、结论

第一，2020年后我国由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，这是结合我国社会发展阶段、脱贫攻坚成果、人民生活需求共同作用的结果。相对贫困是一种长期性的贫困现象，在初期表现为区域分布集中、以收入贫困为主，后期表现为区域差距和城乡差距。2020年我国缓解相对贫困问题的举措将会逐步推行，“十四五”时期主要工作为巩固拓展扶贫成果，并与乡村振兴进行衔接。此后，要探索城乡统筹扶贫，建立城乡统一的相对贫困标准。

第二，在相对贫困治理初期，即“十四五”时期，相对贫困治理的人口瞄准应该是农村的脱贫人口以及贫困“边缘人口”。区域瞄准仍然以县级行政区为主要空间尺度，同时城市作为区域经济的主要发展带动载体，需要建设经济体量大、辐射能力强的中心城市带动贫困县的发展。

第三，结合理论与实践，以及中国的实际发展现状，2020年后采用以收入标准为主、其他标准为辅的多维相对贫困标准。2021-2025年，采用农村居民人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困标准，期间根据价格指数进行调整。2026-2035年，采用农村居民人均可支配收入中位数的50%作为相对贫困标准，期间根据价格指数进行调整。其他标准包括教育、健康、社会保障、对外沟通等四个方面。

第四，在相对贫困治理初期，相对贫困人口主要指农村脱贫人口、贫困“边缘人口”，在农村低收入人口条件改善、居民收入差距缩小到一定程度后，城乡统一的扶贫时代必将到来，城市流动人口也将被纳入贫困治理体系。2026-2035年，沿海发达省份可逐步探索缓解城市相对贫困问题，针对农民工等城市流动人口构建城市相对贫困标准。2035年之后开始逐步探索全国统一的城乡相对贫困标准。