改革开放以来，我国通过实施“大进大出”的出口导向战略融入经济全球化，仅用四十多年的时间就走完了发达国家上百年完成的工业化进程，目前正逐步迈向新发展阶段和新发展格局。面对时代变革，长三角区域一体化面临着哪些新挑战？如何在新发展格局中实现更高水平、更高质量的发展？这些问题值得进行深入探讨。

一、以新发展格局应对百年大变局中的不确定性风险

2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上发表重要讲话指出：“要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。”新发展格局不仅是应对全球疫情冲击的有效之策，也是基于我国经济发展新阶段而提出的新要求、基于全球化周期性调整面临的新挑战而提出的重大战略部署。

首先，新发展格局是适应国内经济社会新发展阶段的战略转型。经过40余年的改革开放，中国经济发展进入一个新阶段，由此带来了三个结构性变革。第一，二元结构转换进入刘易斯转折点，劳动力由无限供给转变为有限供给。工业化带动农村劳动力转移，我国农业就业人数从1991年最高峰的3.9亿人减少到2019年的1.9亿人。同时，人口增长低于预期，劳动年龄人口自2011年达到高峰以后开始持续减少，2018年减少470万人，2019年减少89万人。劳动力从无限供给转变为有限供给，导致劳动工资常态性上升，普通劳动大众收入呈现常态性增长趋势（这意味着消费规模呈现常态性增长趋势）。第二，经济结构由工业主导型转变为服务业主导型。2019年，我国第三产业占比达到53.9%，成为国民经济的主体。从地区看，近一半的省会城市和计划单列市的服务业占GDP比重超过60%，北京、海口、广州和上海超过70%。与工业产品不同，相当多的服务产品属于“不可贸易品”，即生产和消费同时进行。因此，以服务业为主导的经济形态对国内需求具有较大的依赖性。第三，城镇化率超过60%，中心城市和城市群成为新型城镇化的主要空间形态。城镇化的发展不仅表现为农村人口继续转移到城镇，也表现为部分中小城镇人口迁移到中心城市，中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间。面向城镇化新阶段的基础设施建设，不仅要继续适应城镇人口规模持续扩张的要求，还要满足中心城市和城市群扩张的要求，其投资仍将持续增长。可见，在我国持续深化对外开放的同时，经济增长对国内需求的依赖性显著增强，这客观上要求构建更加依靠国内市场需求的新发展格局，打造国内国际双循环相互促进的新竞争优势。

其次，新发展格局是应对经济全球化周期性深度调整的战略选择。经济全球化在推动全球分工深化、经济增长的同时，也带来了一系列负面问题。一是，经济体之间发展差距扩大。如果不考虑美元贬值因素，2018年全球人均GDP是1980年的4.4倍，高收入国家是4.2倍，而低收入国家却只有2.2倍。美、日、德、英、法、意、加发达国家七大经济体其人口占全球总人口的10.1%，其GDP却占全球GDP总量的45.2%。二是，一些经济体内部居民收入差距扩大。在集装箱运输技术、互联网技术、中间品标准化与可贸易等因素的推动下，全球化推动社会分工深化到工序层面（即全球产业链分工），使得“外包”盛行。以美国为首的发达国家占据全球产业链高端，专业从事创新研发活动并制定标准，形成人力资本供不应求的溢价效应，而制造业部门因外包而就业岗位流失，劳动者被迫选择低收入的非正规部门就业，导致居民收入差距持续扩大。全球产业链分工的这种收入再分配效应，被称为“全球化的悖论”。这种收入再分配效应发展到一定程度，会激起人们对全球化的普遍不满，形成反全球化浪潮。可以预计，在今后相当长一段时期内，一些发达国家会不断实施贸易保护主义、单边主义政策，而新冠肺炎疫情的全球蔓延也会促使某些国家采取鼓励制造业回归的政策。由此，我国经济持续增长面临的国际环境的不确定性和风险性进一步加大，这客观上要求构建更加依靠国内市场需求的新发展格局。

如果说过去中国是“卖卖卖”大生产的全球化参与者，在新发展格局中中国则转变为“买买买”大消费的全球化引领者。长三角区域一体化是我国区域发展的重大战略部署，是全国区域一体化的样本。新发展格局是长三角区域一体化发展面对的全新环境，无疑会带来一系列新的挑战。

二、长三角区域一体化的新进展和新挑战

区域经济一体化本质上是通过消除功能性和制度性的市场分割促进商品和要素的自由流动，进而实现区域资源的优化配置和合理分工。区域经济一体化的发展，一方面离不开交通基础设施的发展，其能够使得商品和生产要素流动突破物理空间障碍，另一方面也离不开市场机制的发育和成熟，其能够使得商品和生产要素流动突破制度性障碍。

在功能性一体化层面，长三角区域现代立体交通网络快速发展，尤其是高速铁路网正在加快建设中。据国家统计局数据，截至2019年年末，全国铁路营业里程达到13.9万公里，较2018年年末增加0.8万公里，其中高速铁路营业里程增加0.6万公里。全国公路总里程为501.25万公里，增加16.6万公里，其中高速公路里程增加0.7万公里。交通基础设施对区域经济发展的重要性显而易见。发展经济学先驱、大推进理论创始人罗森斯坦·罗丹把交通等基础设施建设称为经济发展的“社会先行资本”，经济史学家沃尔特·罗斯托视之为经济起飞的前提条件。现代交通网络的发展大幅度地提高了区域可达性，释放了美国社会学家麦肯齐所说的“时空压缩”效应。据统计，2019年可达性前三名的城市是徐州、苏州、上海。2007—2019年可达性提高幅度前六名的城市分别是六安、上海、徐州、苏州、温州、宁波（如图1）。可达性的提高无疑可以促进城市之间的商品流通。

区域一体化可以实现商品和生产要素的自由流动，提高资源的空间配置效率。由于不同地区的资源禀赋和区位条件存在差异，区域经济一体化带来的商品和生产要素流动并不会均衡地分布。由此，资源禀赋和区位条件不同的地区就会形成不同的产业聚集，推动中心城市和城市群产业合理分工、各得其所。这是被从克里斯塔勒的中心地理论到弗里德曼的空间发展规划理论，再到克鲁格曼的新经济地理理论不断加以证明的经济现象。同样地，长三角区域一体化也重新调整了长三角经济空间格局，推动了城市新一轮的分工合作，促进了资源空间再配置。例如，2010—2019年，温州、台州、绍兴、嘉兴等沿海城市占全省GDP的比重下降，而杭州占全省GDP的比重上升了2.6个百分点，浙江进入杭州时代；无锡、镇江、苏州等城市占全省GDP的比重分别下降了2.0、0.6、2.8个百分点，而南京占全省GDP的比重上升了1.8个百分点。2019年，南京占全省GDP的比重上升到73%，苏南城市开始沉寂，南京开始崛起；安庆、铜陵、马鞍山、芜湖等沿江城市占全省GDP的比重下降，而合肥、滁州等城市占全省GDP的比重分别提高了2.25、2.41个百分点，成为明星城市。

在制度性一体化推进方面，各主体不断努力。在国家层面上，1982年，国务院成立上海经济区规划办公室，成为探索长三角区域一体化的起点；2008年，国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》；2010年，国务院批准实施《长江三角洲地区区域规划》；2016年，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》；2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。在地方层面上，1992年设立长三角城市协作部门主任联席会议，1997年设立长三角城市经济协调会市长联席会议，并经过多次扩容，于2010年纳入安徽的合肥、马鞍山等城市。在合作机制上，产业领域探索合作共建产业园区、产业合作基金等；旅游领域每年召开一次旅游合作联席会议；环保领域召开联席会议，建立环境监管联动机制；教育领域建立教育联动发展会商机制；医疗服务领域率先建立医疗保险跨省转移接续机制；等等。在习近平总书记宣布长三角一体化上升为国家战略以后，制度性一体化的进程明显加快。比如，发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，签署《长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录》，启用长三角资本市场服务基地等。

需要注意的是，在长三角区域一体化发展过程中，一些深层次问题还没有得到解决。第一，全球价值链参与度高而低端锁定效应明显。长三角地区是我国对外开放程度最高、参与全球价值链最深的地区之一，尤其是上海和苏南地区，港澳台和外商投资企业成为众多行业的主体。在上海，港澳台和外商投资企业在规模以上工业总产值中占60%以上，在六大主导产业中，除了石化和钢铁，几乎是清一色的外资企业。苏南地区也是一样的格局，2018年苏州港澳台和外商投资企业占规模以上工业产值的61.5%，占出口交货值的84.3%。“两头在外”的加工贸易曾经占据上海和江苏的60%以上，虽然近年来有所下降，但中间品在进出口中仍占比较高。总体来说，长三角在全球价值链上的位置处于低端，向上攀爬难度较大，增加值率低，一些行业存在明显的低端锁定效应。

第二，“行政区经济”依然存在，制度性一体化进展缓慢。一方面，在现有行政管理体制下，个别省市为谋求地方利益最大化，隔离与竞争多于合作，致使区域资源配置和共同市场建设遇阻。地方行政壁垒是区域合作难以跨过去的槛，区域合作和协调取决于地方政府领导者的偏好，缺少权威性和稳定性。另一方面，合作和协调机制的市场化程度不高，共建园区、共享旅游线路等主要是由各个地方政府主导，缺乏市场化的利益分配机制和政府税源共享机制，实施效果不明显。

第三，区域要素市场分割，资源空间配置难以优化。与商品流动相比，劳动力、资本、技术、信息等要素的市场流动面临更多的障碍，受传统的行政条块分割和政策制约更为明显。近年来，长三角地区一些地方的劳动力市场分割指数还出现反弹的趋势，地区之间劳动力市场分割指数的差距也出现了扩大的趋势（如图2）。要素市场一体化进程缓慢，资源空间配置优化、产业科学合理分工就失去了市场基础。

第四，一些科技资源配置不合理，部分民营企业研发能力较弱。长三角参与全球价值链的低端锁定效应出现的根本原因是企业技术创新能力不足。根据国家知识产权局的统计数据，江苏、浙江、上海发明专利授权总数和每万人发明专利拥有数都处于全国前5名。但是，与珠三角相比，长三角科技资源主要集中在国有企业，尤其是中国科学院和“985”高校系统，以企业为主体的技术创新体系还没有形成，民营企业和外资企业发明专利较少。

（作者：林善浪 同济大学经济与管理学院教授、博导，城市与区域经济研究所长

同济大学经济与管理学院博士研究生樊涛对此文亦有重要贡献）

《人民论坛》