2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议,从中心城市与城市群、商品和要素市场、产业基础再造三个方面布局了区域高质量发展。区域高质量发展的提出和深化是我国在新时代更加复杂的国内外形势下，一次积极的理论与实践探索。

一是我国经济增长外部的增长空间逐渐被压缩，世界经济整体增长乏力，美国主导的贸易战为刚刚开始复苏的世界经济蒙上阴影。我们邀请世界共享发展机遇需要更扎实的经济基础，因此需要区域经济强力的支撑。二是我国区域发展动力转换进入了关键时期，资源和环境对传统发展动力的约束越来越紧,但是新的发展动力方兴未艾，需要顶层设计推动这一进程深化发展。三是我国已经具备了区域高质量发展的条件和能力。作为世界第二大经济体，到2018年底，我国GDP已经突破90万亿元，人均GDP达到6.4万元，超过世界银行标准中等偏上收入国家的均值，向区域高质量发展转变恰逢其时。进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民曰益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而发展的平衡和充分正是区域高质量发展的题中应有之义。^[1]

从经济学的角度来看，相比于经济“增长”，经济“质量”是一个难以量化的概念，而“发展”相比于“增长”也更加难以把握。然而，透过高质量发展的历史背景可以发现,一方面，无论是国际环境还是国内发展条件，高速增长的条件已经不再具备,短期内经济难以实现“V”形反弹;另一方面,经过多年的发展，“量”的短缺问题基本得到了解决,无论是全面建成小康社会还是全面建设社会主义现代化国家，都进入了提“质”的阶段。因此，推进区域高质量发展是我国进入新时期区域经济发展的必然要求。本文在梳理区域高质量发展理念形成过程的基础上，总结区域高质量发展的理论内涵及理论创新，并结合实际探讨区域高质量发展在新时代背景下的实践路径。

一、区域高质量发展理念的形成过程

区域高质量发展可以被视为区域发展的一种高级状态，其关注的仍然是区域内基本的微观单元，尝试解决这些微观单元在新的发展环境下出现的新问题。因此，梳理区域高质量发展理念的形成过程，有助于更好地把握其中“高质量”和“发展”的含义。新中国成立以来,我国区域增长或区域发展的理念共经历了均衡发展、非均衡发展、协调发展和高质量发展四个阶段。

（一）区域均衡发展

新中国成立后到20世纪80年代,这段时间受制于当时国内较为薄弱的工业基础和相对不稳定的国际环境，在生产配置理论的影响下，区域均衡发展的思想占据着主导地位。在区域均衡发展阶段，国家通过计划经济体制的调控，在恢复东部沿海地区生产的同时，调集资源、资金对中西部地区进行投资和建设，同时满足国防建设和产业布局调整的需求。一方面改变中国过去不合理的产业布局，促进中西部地区的发展;另一方面应对变化的国际环境，战略性地布局国防工业。

（二）区域非均衡发展

20世纪80年代末，我国工业化快速发展，但是大部分地区自然资源、社会资源利用率低下,导致区域经济发展缓慢,继而逐渐形成了区域非均衡发展的格局。区域非均衡发展强调区域的增长并不是所有部门、全部地区，以及同一时间、同一水平的增长，而是有所侧重的培养一些增长极或核心区域。效率较高的部门或企业集中在特定区域形成增长极,增长极通过所在部门、地区的主导地位产生影响，进而使所在部门、地区获得优先增长，带动其他部门、地区迅速发展。这一时期,沿海地区充分利用其区位优势,针对国际市场，参与生产要素和产品的国际流动，并集中资金、资源大力发展外向型经济，从而较快地先发展起来，之后再带动内陆区域的发展。^[2]非均衡发展战略一方面形成了以环渤海、长三角、珠三角为核心的发达经济带，直接带来了东部地区的经济繁荣，促进了国家整体的经济发展;另一方面，也使得东部和中西部地区的差距逐渐拉大。

1978年,东部地区与中、西部地区的人均GDP差距分别为152元和197元,东部地区人均GDP高于全国水平78元，中、西部地区人均GDP分别低于全国水平74元和119元。到1999年，东部地区与中、西部地区的人均GDP差距扩大到6588元和7704元,东部地区人均GDP高于全国水平6014元，中、西部地区人均GDP分别低于全国水平574元和1690元。除去通货膨胀和物价水平的影响，东部和中、西部地区的差距扩大了5933元和6853元（1999年水平），扩大的差距接近中部和西部地区当年的人均GDP。

区域经济的非均衡发展是发展中国家实现经济快速增长的有效路径，但是非均衡发展“绝不是机械地等待建设好一块再建设另一块”，而是一种有重点的寻求把效率与平等目标统一于一体的“边增长、边协调”的思想。^[3]1985年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，对我国区域经济呈现由东向西推进的趋势做出了科学的判断，强调同时推进东部地区的率先发展和东、中、西部地区的联动发展，“把东部地区的发展和中、西部地区的开发很好地结合起来”，“加速东部地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地区的准备。”1988年,邓小平同志提出了“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时候，沿海也要服从这个大局”。进一步，更明确地表述为，“我们的发展规划，第一步,让沿海地区先发展;第二步，沿海地区帮助内地发展，达到共同富裕。”^[4]

（三）区域协调发展

随着东部加速发展,我国区域间差距尤其是东西差距不可避免地日益扩大。为了改变这种趋势，自“九五”计划起，中央就提出通过区域协调发展来缩小区域差距“九五”计划明确提出，“积极扶持中西部地区改革开放的步伐”，“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”，“引导东部地区资源加工和劳动密集型企业向中西部地区转移。”

随后，“促进地区经济合理布局和协调发展”在党的十五大报告中被正式提出，在此基础上，国家先后出台并实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地的战略和中部崛起战略;在党的十七大报告中将，注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动，补充进区域协调发展的内涵之中，确立了“推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展”的区域发展总体战略。

东北地区和西部地区的经济在东北振兴战略和西部大开发战略的推动下实现了快速增长。从2000年到2009年的10年间，西部地区GDP年均增长11.9%，高于全国同期增速，地区GDP总量占比从17.1%上升至18.5%。在2003年到2012年的十年间，东北地区GDP的增速也明显高于全国水平。其中，东北三省绝大部分时间的固定资产投资率都在30%以上，部分年度达到近50%。从2003年开始，辽宁省的固定资产投资增长率就超过了全国平均水平，吉林省和黑龙江省的固定资产投资增长率也分别于2005年和2006年超过了全国平均水平。2012年，东北三省GDP总量为5.04万亿元，占全国GDP总量的9.7%；人均GDP达到45930元，超过全国水平。

在这一阶段，政府在缩小区域差距中的作用更加受到重视，因为非均衡发展形成的欠发达地区与发达地区之间的发展差距无法通过市场的力量自发得到缩小，相反，发达地区在市场作用下会集聚更多的要素，实现更快的增长，导致区域差距进一步扩大。因此，政府在区域协调发展过程中，尤其是缩小区域差距过程中的角色和作用无可替代。

（四）区域高质量发展

随着区域协调发展战略不断推进，区域间差距也开始呈现缩小的趋势。根据国家统计局公布的数据，全国居民人均可支配收入基尼系数由2008年最高值0.491下降到2015年的0.462，在2016年有小幅回升。汪晨等通过测算我国基于省级GDP和各产业人均产值的基尼系数发现:我国的区域差距自1990年起出现明显上升的趋势，在2005年后开始下降。^[5]但是,更深层次的区域问题仍有待解决。

首先，城乡二元结构尚未改变。改革开放以来，我国城镇化的发展取得了举世瞩目的成就,但是快速发展的背后是农村的巨大付出，导致城镇发展和农村发展脱节，形成城乡二元结构。1985%2004年，我国农业部门和工业部门的二元结构对比系数^①由0.26下降到0.15,二元差异不断扩大,城乡居民可支配收入的差距也在不断扩大。直到2004年取消农业税后，对农业投入不断增加，农业生产的劳动生产率不断提高，二元差异）开始逐步缩小，但是在医疗卫生、教育、交通、社会保险等基本公共服务方面的城乡差距仍然较大。

①二元结构对比系数为0~1,0为二元差异最大,1为二元差异最小。

其次，区域发展瓶颈问题仍较为突出。经济新常态以来，东北地区经济发展缓慢,2019年上半年辽宁省、吉林省、黑龙江省的GDP增速分别为5.8%"2.0%和4.3%,均低于全国水平；中西部地区承接产业转移过程中的同质化、恶性竞争依然存在;京津冀区域资源约束曰趋紧张，北京非首都功能过度聚集，京津冀城市群内部发展差异过大，城市之间没有形成高效的联系。

最后，扶贫工作进入攻坚克难阶段，2018年末，全国农村贫困人口1660万人，比2017年末减少1386万人;贫困发生率1.7%，比2017年下降1.4个百分点。贫困地区基础设施和公共服务大大改善，产业得到了发展,生态环境进一步优化。但是,相对贫困仍然会长期存在,深度贫困地区特别是“三区三州”^②，以及空巢老人和患有恶性、慢性疾病的贫困人口的减贫问题依旧严峻。

②“三区三州”指西藏地区、南疆地区、甘青川滇四省藏区和四川凉山州、甘肃临夏州、云南怒江州。

区域高质量发展除了协调区域要素，充分发挥各要素的优势并激发其内在发展潜力，促进区域经济社会持续、协调、健康发展外，还要注重各个区域之间、区域内部发展成果共享。具体看:一是充分发挥各地区的比较优势，区域之间分工合理、优势互补，欠发达地区不以牺牲生态为代价承接产业转移，与发达地区共享发展成果;二是生产要素和商品能够在各地区之间比较顺畅地流动，形成统一、开放的全国市场，构建合理的跨区域生态补偿机制，如碳排放交易平台等;三是各地区居民在可支配购买力及公共产品的享用水平上的差距能够保持在合理范围之内，基础设施和公共服务可以实现互联互通，如通讯、城市公共交通、社会保障的一体化;四是各地区之间能够开展基于市场导向的经济技术合作，打破行政区划，实现区域合作，促进各区域经济增长与人口、资源、环境之间协调、和谐发展。

二、区域高质量发展的理论内涵及创新

区域高质量发展在新时代的背景下提出，着眼于区域发展中的顽症和新出现的问题,其理论内涵丰富，是在区域经济学、城市经济学、产业经济学基础上的理论创新。

（一）区域高质量发展是对区域经济学理论的创新与实践

区域经济学是研究经济活动空间分布与协调及与此相关的区域决策的学科，^［6]区位论和区域发展理论是区域经济理论的两大组成部分。

区位论源于1826年德国经济学家杜能在《孤立国》中提出的农业区位论，强调农产品产地到消费地的距离会极大地影响农业产业布局。在此基础上,德国经济学家韦伯于1909年提出了工业区位论,认为工业企业倾向于布局在运输、劳动力和集聚因素相互作用的成本最低点；随后,市场区位论在1939年出版的《经济的空间秩序》中被提出，最低的生产成本不意味着最大的利润，选择拥有更大市场的区位以保证更大的利润才是企业最正确的区位选择;美国经济学家伊萨德指出企业的利润会受到自然环境、生产成本、价格水平等多种因素影响,因此最优的区位选择也要考虑多种因素。

区域经济发展理论可以分为均衡发展理论、非均衡发展理论、梯度转移理论和增长极理论、循环累计因果理论、核心—外围理论几个主要部分。美国学者弗里德曼认为，随着区域经济的发展，区域经济格局由均质无序的区域空间结构，转变为中心外围的单中心结构，再变化为规模不等的多中心结构，最后演化为一体化的空间结构体系。

在区位论和区域经济发展理论的基础上,新经济地理学引入了外部性、集聚经济、规模经济等概念。克鲁格曼通过建立模型,解释经济活动的空间分散和集聚。新经济地理学认为经济活动的空间布局由市场接近效应、生活成本效应和市场拥挤效应决定。三种效应表现为集聚力和分散力，前两种效应使得厂商向市场较大、产业较多的区域聚集，即为聚集力,第三种效应则抑制厂商集中，为分散力。随着区域一体化的发展、运输成本的不断下降，区域的空间结构由对称的分布格局演变为中心外围的分布格局，而随着运输成本的进一步下降,分散力将大于聚集力，区域经济由聚集转向扩散。

区域高质量发展不仅注重区域内增长极空间布局的优化，更关注不同增长极间的职能匹配和分工合作,完善了中国特色区域经济学理论。近几年，我国相继提出并制定了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设和长江经济带等发展战略。在国家战略框架的顶层设计下，配合各类符合区域实际情况的发展规划，既保证了全国“一盘棋”的顶层设计,又从实际出发，根据地区特征分类指导。体现了区域高质量发展对国内经济地理格局的重塑,实现东部地区和中西部地区的一体化发展,也就是说，一方面要打破区域经济学传统的“中心一外围”格局，根据不同区域明确不同的功能定位、发展方向和发展重点，从而解决现有空间发展不均衡的问题，实现区域的一体化发展;另一方面，区域增长极需要从传统的“单中心”向“双中心”和“多中心”、网络化演进。

（二）区域高质量发展是对产业理论的深化

新时代是区域发展动力转换和产业转型升级的关键时期，传统要素如投资、消费、出口的带动能力下降，在区域高质量发展理念的引导下，东部地区通过技术创新延长产业生命周期，中西部地区在承接劳动密集型、资源型产业的过程中谋求跨越式发展。

产业转移理论认为，产业按照先劳动密集型后资本与技术密集型的顺序，由经济发达地区向经济欠发达地区转移。产业的转移以雁阵模式为主，欠发达地区从引进产品开始，消化、吸收相关技术,依靠相对比较优势扩大生产并输出产品，直到优势消失，产业继续转移。新经济地理学理论则认为，企业的布局选择是市场竞争的结果，取决于运输成本、生产成本、劳动力池等条件;同时,企业和区域双向选择，高生产率的企业既可能聚集到生产效率高的区域（通常为发达地区），也可能转移到生产效率相对较低区域（通常为欠发达地区）。

无论是产业转移理论还是新经济地理学，在产业转移过程中都忽略了承接地区实现跨越式发展的可能性，我国区域高质量发展的实践则填补了这一空缺。如，湖北、安徽、江西、重庆、贵州等中西部地区，积极吸纳、移植高端生产要素和先进技术，实现了主导产业的横向转移,甚至是“无中生有”的产业发展。最为典型的就是深汕特别合作区的“飞地模式”和贵州省大数据产业的快速发展，都实现了经济的跨越式增长。根据《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014-2020年）》显示，2020年贵州省的大数据产业基地基本建设完毕，将成为西部地区重要的、全国有影响力的战略性新兴产业基地,预估可以带动相关产业规模达到4500亿元，吸纳就业20万人。

在传统区域发展动力式微后，通过创新驱动和绿色经济来实现区域经济发展方式的转变是对传统产业理论的又一创新。关于创新在经济发展中作用的研究最早可以追溯到马克思《资本论》中提出的自然科学和技术进步对经济发展的促进,提出科学技术是生产力，“生产力的这种发展，归根到底总是来源于发挥着作用的劳动的社会性质，来源于社会内部的分工，来源于智力劳动特别是自然科学的发展。”^[7]“机器的改良，使那些在原有形式上本来不能利用的物质，获得一种在新的生产中可以利用的形态;科学的进步，特别是化学的进步，发现了那些废物的有用性质。”^[8]熊彼特在1912年提出了创新的基本概念，即“创新是一种新的生产函数或一种生产函数的新组合，其目的在于不断打破经济均衡,获得潜在的超额利润。”^[9]从而完成了创新经济学理论框架的搭建。随后,迈克尔•波特将创新和企业、区域、国家的竞争力相联系，认为竞争力的本源是科技创新。区域高质量发展在此基础上赋予了创新驱动更多的内涵，从单纯科学技术的创新拓宽到人才选用创新、政策设计创新、平台建设创新和区域合作创新多个领域。

绿色经济起源于可持续发展的思想，最早由英国经济学家皮尔斯的《绿色经济蓝皮书》提出，其出发点是考虑社会和生态环境所能承受的经济发展程度，也就是说不破坏可持续发展的经济增长速度。绿色经济是人们对以生态环境为代价发展经济的反思，美国海洋生物学家）切尔•卡逊的《寂静的春天》、哈丁的《生活在极限之内》都体现了这一时期人们思想的转变。随着金融危机的爆发，自然资源逐渐被视为一种“自然资本”，绿色经济的观点由“经济发展补偿自然和社会成本”转向“提升自然资源的利用效率”，节能设施、清洁技术和可再生能源产业开始兴起。显而易见,传统的绿色经济理论忽略了除自然资源以外的自然要素，尤其是生态环境始终的生产要素属性。在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，绿色发展与创新、协调、开放、共享发展理念共同构成五大发展理念。绿色发展理念的科学论断为区域动力转换，尤其是中西部生态涵养区的发展指明了方向，即发挥生态优势，找准生态与经济的黄金分割点,建设生态产业，开发生态产品,从而实现生态的经济价值。

（三）区域高质量发展是以人为本思想在城市规划理论中的应用

城市是区域经济发展的支点,区域高质量发展强调城市在规划的过程中以人为本，拓宽了中国特色社会主义城市规划理论的内涵。

近代西方城市规划萌芽于19世纪中叶，工业革命使得城市成为工业生产的基地，把农业和手工业者转变成工人，吸纳进城市，极大地促进了城市化的进程。城市的壮大和人口的集聚带来的社会问题促进了社会结构、法律规范、城市文化、价值观念的变化。进而发展出埃比尼泽•霍华）的田园城市理论:城市由农村包围,城市提供工业产品的生产,农村提供农业产品和居住场所，满足生产的同时保证居民的健康。帕特里克•盖迪斯在《进化中的城市》中提出了综合规划思想，将局限于城区内部空间的规划拓展到整个城市区域，包含受其影响的乡村地区。中国近代的城市规划则走上了另外一条路径，中国古代的城镇体系很大程度上决定了近代城市的总体空间布局，而鸦片战争以后被开辟为通商口岸的城市极大地受西方建筑技术、城市规划理论的影响，形成了独特的城市规划风格;新中国成立后，基础产业快速发展，城市之外的资源采集地或大型工厂集聚了大量的工人，随着相关生产性、生活性服务业的入驻，逐渐发展为城市，其核心产业的类型、规模和布局直接决定了这类城市的城市规划。

可以发现，“人”在城市的发展中似乎是依附于产业存在的。受到这种观念的影响，在我国快速的城镇化进程中，人的城镇化与土地的城镇化、产业的城镇化严重失调，影响了城市正常发展。随后，新型城镇化的理念被提出，并且“人”在城市发展中的关注度越来越高。在城市规划中考虑人的需求可以从本质上激发城市的活力，城市作为满足人类自身生产和发展需要而出现的产物，其本质就是由人的各类需求所驱动的。因此，忽略人的需求而单纯地追求物质的建设无异于本末倒置。随着生产力的不断进步,人的需求也会不断发生变化。为了满足更高的需求，人们会设法改造自己工作生活的环境,这种改造就是城市不断发展壮大、不断更新的动力源泉。

以人为本的思想为城市规划理论注入了更多的元素，城市基础公共服务设施的建设需要从传统的空间均衡设置转向以使用者获取服务数量均衡为导向的空间布局，还要兼顾部分区域使用者的需求特征及使用便捷度进行个性化调整;城市交通系统的规划要更加注重对居民出行权利的保障和出行环境的维护，在强调立体交通和快速路建设的同时，也要注重建设慢行交通系统;城市管理更加关注城市管理效率,优化政务流程,关注城市弱势群体的需求,加强舆论对城市管理执法的监督与宣传;从居民的需求特点完善城市保障，拓宽城市保障覆盖范围,提高弱势群体的保障标准;提升城市的智能化水平，从交通、医疗、卫生等城市居民的基本需求入手,进行智能化改造。

三、区域高质量发展的实践探索

进入新时代后，我国区域发展开始逐步进入高质量发展阶段，在理论创新的基础上不断探索总结高质量发展的实现路径，在城镇体系建设、基础设施和公共服务一体化、经济结构升级、生态环境优化、区域政策协调等方面不断取得进展。

（一）城镇体系逐步完善

城镇是承载区域发展要素的主要空间形式，是区域高质量发展的支撑。改革开放后，我国城镇化率快速提高。2010年，全国城镇化率达到49.68%，我国逐渐成为以城市为主的城市化国家。城市化的快速发展带来了房地产业的繁荣，截至2016年底,我国房地产施工面积已经是2010年的11.5倍。但与之相对的2018年人口城镇化率仅为59.58%，这与公共服务、产业、土地的城市化进程失配。作为区域发展的载体和支撑节点,其健康发展对于区域高质量发展至关重要。2018年11月18日发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式!

现阶段，已经批复建设的国家中心城市为北京市、天津市、上海市、广州市、重庆市、武汉市、郑州市和西安市。从总体上看，北京、天津位于京津冀城市群，统领京津冀协同发展;上海位于长三角城市群，是长三角一体化的核心城市和长江经济带下游重要节点;广州位于珠三角城市群,引领协调粤港澳大湾区的建设;重庆和成都位于川渝城市群,是西部大开发战略实施的重要中心城市,也是长江经济带上游的战略支撑点;武汉位于长江中游城市群，是长江经济带中游的重要战略支撑点;郑州位于中原城市群，支撑中部崛起战略和中部地区产业承接;西安位于关中平原城市群，辐射带动西北地区发展。

以中心城市为核心的城镇体系建设，有效地打通了城市发展的各个环节。一方面，中心城市作为区域发展的核心，一般是具有较强综合实力或发展潜力的综合性城市。经济实力强，产业集中，主导产业体系完善，与区域外城市联系畅通，便于广泛参与全国的分工合作和产业转移;文化、科技、社会、金融职能完善，进而建成区域服务中心、信息中心、研究中心和创新中心,满足区域的发展需要。即使在教育资源分布较为均衡的长三角城市群,上海市拥有普通高等院校的数量就几乎占城市群总量的1/3。另一方面，中心城市和城市群相辅相成，城市群容纳了更多发展水平不同、规模及特点各异的城市，中心城市的职能通过城市网络向区域腹地辐射。而现代通信技术、高速铁路和城市快速轨道交通技术的应用进一步打破了地理空间距离对城市间联系的限制，使得中心城市的网络结点功能更加丰富、影响力更大,城市间联系更加紧密，城市群内部的微观主体发展更为活跃，更加有利于布局国家重大发展战略。

（二）基础设施、公共服务一体化

基础设施和公共服务的建设依托于城市,是区域高质量发展的基础。承载了区域内部和区域间人力、资金、信息、物质要素等生产资源的流通，在此基础上构建的区域公共服务一体化和要素、商品自由流通渠道对于区域高质量发展至关重要。在传统的发展模式下，完备的基础设施可以为招商引资提供有利条件，从而实现更快的经济增长。但随着技术进步,基础设施已经不再局限于高速公路、铁路、机场、通信基站、城市交通等传统设施,还要求城市的基础设施能够辐射到腹地的村镇、连通周边的城市。如,京津冀城市群通过构建城市快速轨道交通、打通断头路等形式,扩大首都半小时通勤圈的覆盖范围；通过城市间的协调实现京津冀三地十余个城市的公交、地铁卡通用。随着5G通信技术投入使用，城市群内部和城市群之间可以探索5G通信技术基础设施的协同布局，加快由试点向全面投入应用转化的速度。

扩大基本公共服务规模、缩小区域之间公共服务差距是我国区域发展一直关注的一个核心问题。经过多年的发展，我国基础公共服务已经基本解决了量的不足的问题，转向关注公共服务的不全面和不均衡。我国公共服务资源基本是以行政区为界限进行管理和分配，发达地区的公共服务质量更高，能够吸引更优秀的人才和更高效的资源，使得强者恒强，更加难以依靠市场的力量抹平区域的差距。因此，需要首先打破行政壁垒,政府尤其是中心城市的政府发挥主导作用，建立跨区域的合作机构,在教育、文化、医疗等多方面建立合作制度，通过政策补贴等形式激励市场主体参与其中，创新绩效考评体系以保证区域合作的长期进行。如，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》提出长三角地区要探索建立三省一市养老补贴异地结算机制；区域内养老机构设施、服务标准和照护需求评估标准互认;扩大异地就医直接结算联网定点医疗机构数量;等等。

（三）经济结构升级

经济结构升级解决的是区域高质量发展的动力问题,也是我国区域发展长期面对的一个问题。在过去很长一段时间内,区域经济结构优化着眼于区域主导产业或支柱产业更迭、区域经济增长和稳定，区域发展动力的本质没有改变,仍是以劳动力、资金、能源、土地等低成本要素为核心。随着“刘易斯拐点”临近，要素低成本的红利期即将结束,必须通过要素升级来促进经济增长。

我国已经建立了全世界门类最全的工业体系，配备了系统的生产性服务业，第三产业对GDP的贡献率不断提升,2017年第三产业对GDP的贡献率达到了58.8%。但在新时期，国内外环境的变化对区域经济结构优化提出了更高的要求，区域间产业分工体系应更加合理，区域内产业网络需不断完善。转换区域发展的动力，创新产业协作模式势在必行。科技创新作为区域发展新动力源具有核心地位，不断推进技术、制度和资源配置方式的创新,能够对区域产业升级、空间结构优化、地区要素流动产生积极的促进作用。随着对创新理念更加重视,对技术研发投入力度的加大，技术条件、人力资本、物质资本等要素禀赋的状况也得到了明显的改善。而区域之间以合作模式进行的区域系统创新可以有效地整合各种创新要素，提升区域创新系统效率、降低创新投入成本、提高区域经济创新竞争力。[10]2017年,我国发明专利申请量为138.2万件，同比增长14.2%；共授权发明专利42万件，其中国内发明专利授权32.7万件，同比增长8.2%。华为在欧洲共申请2300多件专利，超过德国电子巨头西门子位居第一。这些都显示了创新的驱动能力逐渐增强。

在跨区域发展过程中，区域分工正在从传统要素基础上形成的纵向产业间分工模式，转向更为多元的合作模式，如基于企业价值网络的产业内分工模式、产品研发和生产分离的“飞地模式”。在深汕特别合作区的“飞地经济”取得成功经验的基础上，2018年11月，上海嘉定区和浙江温州市共同设立“先进制造业深度融合发展示范区（嘉定工业区温州园）”。不同于发达地区在外寻找“飞地”的模式，一些具有一定实力并且具有研发需求的长三角城市甚至是中西部地区的城市主动在上海这类高端人才和科技机构集聚的城市开拓“科创飞地”，不仅可以发挥各个地区的比较优势，还能更高效地共享发达地区的发展成果，促进产业协同发展。

（四）生态环境优化

环境因素日益成为区域经济发展质量提升的重要因素，是区域高质量发展的必然要求。在区域发展的历程中，随着绿色发展理念深入人心，区域间的生态环境系统规划和协同治理成效显著。在同一个环境区域（如“水流域”和“空气流域”）中，已经有明确定位为生态功能区的地区,基于对这个区域生态环境的要求,经济发展较好的地区和生态环境保持较好的地区间合作将进一步加强，但是这种合作需要依托有效的协商机制。各个地方政府对生态问题进行协同共治的过程中会面临治理成本分摊和生态补偿分担、对同一系统不同地段责任和利益的界定、通过监管和协商避免“搭便车”行为等问题，不同地区谈判能力不同使得区域内各地方政府在协同治理过程中的不确定性增加,需要有效联动机制的建立与完善。

经济上联系较为密切的区域将打破现有行政区域界限，把经济联系作为区域环境治理的纽带。为生态保护合作提供互信基础,共同建立基础污染监测设施、信息搜集、共享平台、研究机构等，测定环境容量并优化配置。在区域环境改善的整体目标下，明确各地的减排任务、根据其污染贡献区别承担责任，在特定子区受到损害的情况下须进行适当补偿。^［11］2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略,在整体布局中，要求三江源、祁连山等生态功能涵养区要更多地保护生态、涵养水源、创造更多生态产品;河套灌区和汾渭平原要以现代农业为主导，提升农产品质量。京津冀三地在协同发展的过程中，也在不断探索生态环境联防联治中标准、规划、监管、执法、治理的统一，尝试建立生态补偿机制。

（五）区域政策协调

区域政策协调是区域高质量发展的制度保障。区域高质量发展需要理顺多区域的关系，解决区域间发展的矛盾，深化区域之间的联系，最终使得区域利益共同增进。区域分歧的实质是行政边界划分的各个利益主体的利益诉求相似，在没有统一协调的情况下，难以形成一个各方都满意的分配方案。因此，需要区域政策的协调。然而，区域协调过程中所涉及的问题大多数都是跨行政区的，超出了地方政府的职权范围，需要一个超越行政边界的区域管理机构顶层设计,协调各个区域的政策实施和反馈。顶层设计能够明确各区域协调机构的职责范围和权责，从而更好地与行政区政府建立信息沟通渠道，并进行宏观调控。在此指引下，整合重组产业链，引导推动产业梯度转移和功能疏解,联合、协调各层级政府与相关部门做好区域协同发展工作。^[12]

以政策或者法律文件的形式明确区域间的合作机制,具体包括:补偿机制，尤其是对生态涵养区因保护耕地、生态系统和自然资源而承担的机会成本的补偿机制；扶持机制，既包括中央政府或上级政府对问题区域进行帮扶和援助的机制，也包括同级城市之间进行对口支援建设的帮扶机制;参与机制，政府在区域合作的过程中要发挥主导作用,在区域合作的渠道打通之后，要有足够的空间让企业、居民等社会力量参与进来;共享机制，区域间的协调和合作是多方面的，能否在区域发展的各个环节实现共享至关重要，这种共享包含人力、资金、技术、信息、基础设施等投入要素的共享，也包含发展成果的共享,最重要的是区域发展机会的共享。如,长三角地区通过召开高规格合作与发展联席会议提高区域间协调的效率,2018年底,三省一市的人大常委会分别表决通过各自省市的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，作为区域一体化发展的支撑。2018年6月2日，总规模达1000亿元的长三角协同优势产业基金设立，参与主体涉及三省一市的国有企业、金融机构和社会资本，为长三角产业链深度融合、产业链优势企业加速发展、加快形成面向未来的优势产业集群提供了充足的资金保障。

参考文献：

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