2019年12月10日至12日召开的中央经济工作会议，在总结2019年经济工作时指出，必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡。这是对我国经济发展和经济运行内在规律从系统和全局方面认识的重要深化。

经济活动（社会再生产活动）是人类最基本的社会活动，事关人类的生存与发展，一刻不能停顿，其运动过程包括供给与需求，总量与结构，当前与长远等多个方面的目标；涉及供求总量动态平衡，人们经济行为规范，要素资源优化配置，人与自然关系调节等多个方面的体制机制和监督管理;是一个内在联系非常复杂、处于不停顿运动状态的大系统。与之相对应的经济治理方式，必须适应特定国情下经济活动的特点和内在规律；必须从系统论出发，从全局和整体运动的复杂过程出发，不断深化认识，不断完善经济治理方式。

一、优化经济治理方式，必须处理好供给与需求的关系

从宏观角度看，现实的经济活动（经济增长、经济发展）总是表现为供给与需求两个方面相互联系、相互影响的矛盾运动过程。供给与需求的关系，从社会再生产角度看，也可以视同为生产与消费的关系（略去了分配和交换环节）。对于二者之间的依存关系，马克思早就有深刻分析。他指出：“没有生产，就没有消费，但是，没有消费，也就没有生产，因为如果这样，生产就没有目的。”因此，经济治理既要高度重视社会生产，注重通过完善体制机制等相关因素，提高生产的效益和产品的质量；也要高度重视消费需求以及与其密切关联的投资需求。既要注意解决供给质量偏低的问题，也要注意解决需求不足的问题。

当经济活动持续处于供不应求状态（例如短缺经济）时，保证供给的质量会成为突出问题。因为持续的供不应求会形成卖方市场，使生产者（企业）处于优势地位。这就可能出现“萝卜快了不洗泥”的情况，就可能出现低水平数量扩张。针对这一问题，经济治理既要注意控制需求的过快扩张（例如收紧银根，控制项目投资等，控制经济过热），也要注意完善促进市场竞争的体制机制（完善市场准入、退出等相关制度等）。这些都表现为促进供给体系质量提高的政策措施。当经济活动处于供大于求状态（普遍的产能过剩和开工率不足）时，则要高度重视和着力解决需求不足问题。因为在严重的供大于求环境下，尽管市场竞争压力加大，会推动部分优秀企业脱颖而出，但也会使大量的企业处于停产半停产状态。会出现销售回款明显减少，企业财务缺少必要的支付能力，导致减薪裁员以及拖欠银行贷款等行为增加。这些情况发展下去，既会导致下岗失业增加和就业压力加大，导致居民收入增速下降和消费需求减弱；也会加剧银行的惜贷行为，加剧信贷和金融紧缩的力度。进而可能会进入需求不足导致生产下降，生产下降导致需求更加不足进而使生产加快下降的循环。因此，完善经济治理，既要始终注意提高供给质量，也要密切注意需求不足的问题。要统筹协调好提高供给体系质量和保持宏观经济供求总量均衡的关系，努力使供给与需求的关系始终处于相互适应、良性互动状态。

二、优化经济治理方式，必须处理好总量与结构的关系

经济活动总是表现为总量的持续扩大和结构的持续调整等两个方面，二者互为条件，紧密联系，不可分割。从历史角度看，经济活动是一个总量持续扩大和结构持续调整变化的过程。其中总量的扩大既包括供给规模的扩大，也包括需求规模的扩大。对此有人将其形象地比喻为面多了加水，水多了加面。这也是供给与需求不间断地相互适应、动态平衡的过程。其结果是社会生产水平的持续提高，满足人民美好生活需求的“面团”越来越大。但总量的扩大具体是建立在结构变化的基础之上。一定的总量规模，对应一定特点的经济结构。包括产业结构、城乡结构、区域结构、贸易结构等。经济总量规模扩大的过程，也是经济结构不断调整变化的过程。包括技术进步引起的新产品、新产业、新经济的发展，也包括分工的细化和产业链条的延长；还包括产城融合水平提高，城市化和城乡结构变化；伴随产业和城乡布局变化的区域结构变化等。

宏观经济学主要关注和研究经济总量之间的关系，主要是总供给与总需求之间的关系，由此形成了国民经济核算理论、总供求模型等，认为长期中，一国生产能力决定该国公众的生活水平；短期中，总需求影响一国的产出量。发展经济学则主要关注和研究经济结构的变化，包括产业结构（工业化）、城乡结构、区域结构、贸易结构等，由此更加关注资源配置的效果和经济发展对人的综合效果，进而形成提高全要素生产率，注重国民福利的增长，人与自然和谐，科学发展等理念。一般地，经济总量的变化在短期经济活动中被更多关注;经济结构的变化在中长期经济活动中被更多关注。从经济活动历史脉络看，总是通过每一个短期总量的增长，逐步累积为中长期的结构性变化。从这个角度看，宏观经济学和发展经济学分别从不同时间长度，对经济活动引起的变化及其内在联系进行了理论分析，从不同方面提供了理论指导。完善经济治理方式，必须注意经济活动总量与结构变化之间紧密的联系和各自的特点，正确运用相关理论，注意把不同时间长度的经济调节目标区别开来，正确制定和统筹协调好针对不同目标的各项政策措施。

三、优化经济治理方式，必须处理好当前与长远的关系

现实的经济活动每时每刻都在进行中，因此当前（每天、每月、每年）的经济活动能否顺利进行，非常重要。这主要涉及供给与需求的平衡和经济总量的持续增长。从微观和企业角度看，则是资金的顺利周转和产品生产、销售的顺利进行。所以对于当前的经济活动，保持总供给和总需求大体均衡最为重要。如果出现持续的供求失衡，或者是严重的供不应求（经济过热和低水平数量扩张），或者是严重的供大于求（产能过剩和企业开工率不足），都会严重影响当前的经济活动，引起经济增长速度的大起大落。宏观政策逆周期调节的主要目标，就是要及时调节总供求失衡的态势，促进总供求平衡；进而使经济持续平稳增长。这也被喻为熨平经济增长的周期性波动。

现实的经济活动，是总供给与总需求不间断的矛盾运动过程。其均衡状态是暂时的、有条件的，而失衡趋势是持续和一般的。由于相对于供给，需求是快变量（例如我国历史上消费需求的排浪式快速增长，与对应的家电、汽车等生产能力建设比较，前者会更快地形成和扩大），因此从当前和短期经济活动看，总是表现为需求水平变动引起供求总量失衡。宏观政策逆周期调节的任务，就是要及时通过财政政策和货币政策手段，引导需求水平与供给增长潜力大体相当。这就需要准确地估计和评价供给增长潜力，科学研判一定时期内的潜在经济增长率。

由于现实的经济活动，总是供给与需求相互依存、动态平衡的过程，因此单独评估供给潜力存在困难。为此专家学者思考了诸多方法，大体看是两类:评估过去时期的潜在经济增长率，以既定时期的实际经济数据为对象，通过滤波、生产函数、可计算一般均衡模型、面板数据模型等方法，测算既定时期的潜在经济增长率（最大供给潜力）；评估未来时期的潜在经济增长率，则使用经济增长理论模型的方法，例如卢卡斯模型等。目前看，这两类方法都存在一定缺陷。依据实际经济增长数据的分析，容易包含需求因素的影响，因为这些数据就是供求平衡的结果。完全剔除需求因素的影响，目前使用的各种方法都不能做到。相对合理的做法，是对尽可能长时期（包括若干个经济周期）的实际经济增长数据进行处理；这样可以较好地平滑需求因素的影响，进而比较可靠地测算潜在经济增长率。利用理论模型测算未来的潜在经济增长率，则可能发生相关假设方面的缺失。例如对人力资本外溢假设出现偏差等。一个比较简单的方法，可能是比较要素供给能力的变化（人力资源、资金、技术资源等），因为这些是可获得的数据，是决定供给潜力的主要因素。通过这些因素变化评估供给潜力，可以避免需求因素影响，结论相对可靠。当然，相比于前面提到的数量分析方法，这一方法过于简单。因此从方法比较上，往往容易受到质疑。综上，正确实施宏观政策逆周期调节，关键问题之一，是准确评估既定时期的潜在经济增长率。这对于正确确定合理的经济增长区间，进而合理确定调控目标，至关重要。

当前的经济活动，也是在为长远发展添砖加瓦，不断进行积累的过程。因此，必须始终明确长远发展的方向。包括转变经济发展方式、调整经济结构、转换增长动力，全面转向高质量发展等长远目标和根本任务。为此在当前经济工作中，必须坚持稳中求进工作总基调；必须注重稳进结合。统筹协调好调节需求总量与供给侧结构性改革、打好三大攻坚战、坚持不懈转向高质量发展等各方面工作，从系统和全局的角度将当前和长远目标有机结合起来，全面抓好落实。

四、优化经济治理方式，必须处理好政府与市场的关系

搞好经济治理，需要一定的治理体系，一定的机制和手段。在构建经济治理体系及相关体制机制时，要特别注意处理好政府与市场的关系。

随着改革开放的推进，我国各类经济活动全面转向市场调节，极大增强了经济活力、提高了资源配置的效率。因此，构建和完善经济治理体系，必须注意充分发挥市场的作用。特别是市场竞争优胜劣汰，对微观经济基础持续的改造提升，对资源配置的不断优化，对技术进步和创新的有力促进等重大关键作用。

要依靠充分的市场竞争推动经济发展方式转变、经济结构调整和增长动力转换。这方面要特别注意的是，当前我国社会主义市场经济体制还不完善，无论市场准入还是市场退出，在相关规则和机能方面，都还存在明显不足。这些都严重影响了市场竞争诸方面作用的充分发挥，迟滞了发展方式转变、经济结构调整和增长动能转换的步伐。既增大了当前经济增长的困难，例如过剩产能和不良债务淘汰困难等；也给经济转向高质量发展增大了阻力。解决这些问题，不能靠政府的行政命令，例如下达去产能、去杠杆的指标等。因为行政命令对经济活动的影响往往是突发的、一过式的，难以从规范市场主体的经济行为入手解决问题；必须依靠改革完善相关体制机制，进而形成对市场主体经济行为持久的规范。实现经济高质量发展，最重要的是市场规则的不断完善，市场监管的不断加强，以及由此引起的市场主体经济行为日益趋向规范、理性、认真、负责。这样才能通过市场竞争及时淘汰过剩产能和不良债务，实现要素资源优化重组；才能够通过持续的市场竞争，推动发展方式转变、经济结构调整优化、增长动能转换，进而实现高质量发展目标。因此，实现全面转向高质量发展的中长期目标，最重要的是持续推进供给侧结构性改革，不断完善我国社会主义市场经济体制，包括完善产权制度、发育要素市场等，使市场竞争的作用日益充分和全面地发挥出来。这也是中国特色社会主义基本经济制度不断趋向成熟和定型的过程。综上，实现经济高质量发展和供给体系质量全面提高，不能过多地依靠政府作用，依靠行政手段；必须依靠持之以恒地推进市场化改革和高水平对外开放，实现体制机制的全面完善。

同时要注意的是，市场调节存在自发性的一面，市场行为存在外部性影响。这些方面，要更好地发挥政府的作用。首先经济活动的总量关系，即总供给与总需求的关系，受多种因素复杂影响，出现严重失衡的可能性较大。对于这一问题，依靠市场自身力量调节，代价很大。从各国经济发展实践看，市场经济早期都出现过经济增长的较大波动，出现了比较严重的经济危机。因此，针对经济总量失衡的倾向，要及时发挥政府宏观政策逆周期调节的作用。通过财政政策和货币政策的配合，及时防止经济过热（需求过旺）和经济偏冷（需求不足）的发展，使经济总量关系始终保持在大体均衡的状态。针对市场行为的外部性，例如对资源和环境的影响，也需要通过政府的依法科学管理进行必要的调节。

综上，从系统论出发完善经济治理方式，必须全面认识社会经济活动各个方面的关系，合理发挥市场和政府不同的作用。必须增强全局观念，从多重目标中寻求动态平衡。当前我国经济面对需求不足和供大于求的突出矛盾，经济下行压力加大。要按照中央经济工作会议的要求，充分发挥好宏观政策逆周期调节作用，通过积极财政政策与稳健货币政策的紧密配合，积极增加有效投资，扩大消费，尽快激活强大国内市场，全面实现“六稳”目标，为决胜全面小康创造良好的宏观经济环境。