党的十八大以来，习近平总书记关于改善农村人居环境的重要指示精神及党中央相关决策部署为农村人居环境整治工作提供了根本遵循和科学指南。学术界对此也进行了不少探讨和研究，目前取得的基本认识是，农村人居环境整治的长远、科学发展有赖于规范化和制度化路径。重庆市作为管辖大面积农村地区的西部直辖市，一方面具备相对充分的地方行政资源，另一方面整治中普遍存在的重难点也有代表性。这使得重庆市的地方实践能够在一定程度上反映出农村人居环境整治地方实践在现行规制思路下的发展轨迹和压力边界。本文从重庆市地方实践角度切入，在对重庆市农村人居环境整治实践研析基础上，检视重庆市农村人居环境整治过程中遇到的困境与治理难题，并建构农村人居环境整治的制度规范策略。

一、农村人居环境整治的实践及成效

重庆市综合应用社会性和经济性的规制工具，在重点方向上取得了突破，农村“脏、乱、差”的状况明显改观，农民群众的生活质量和卫生健康状况有效改善，公共利益以及农民权益得到更好保障。

（一）社会性规制及其成效

社会性规制，指通过公权力干预以保障市场自主活动无法保障的公共利益的规则控制，是一种“命令-控制型”规制。在市场机制难以完全自主实现农村人居环境整治，中央部署大力推进的现实下，社会性规制不可或缺。在重庆地方实践中，按照规制刚性强弱的谱系，社会性规制主要体现在规划规制、标准规制、信息规制三方面。

第一，规划规制。规划规制属于一种旨在事前部署和审批的规制工具，违反规划的行为原则上应被严格地纠正和复原，规制刚性大。对农村进行发展规划布局，将直接或间接地回应农村的人居环境问题。具体来说，重庆市一方面专题制定了全市性农村人居环境整治三年行动实施方案，提出了行动目标以及明确的重点任务、项目；另一方面坚持规划先行，落实“多规合一”要求，突出抓好村规划编制，推进专业人员下乡参与指导村规划编制，目前重庆市已经对全市所有行政村进行了分类并差异化编制规划指引，区县域村布局规划编制已圆满完成。

第二，标准规制。标准规制属于一种旨在事中指导社会行为的规制工具，违反标准的行为可能导致一定的负面后果，规制刚性中等。标准的确立为较复杂的公共服务或个体任务的目标、过程和后果提供了可靠、统一的控制。具体来说，重庆市已经编制出台了《农村生活污水集中处理设施水污染排放标准》《重庆市山地农村生活污水处理适宜模式与工艺汇编》《重庆市农村生活垃圾分类指导手册》等农村人居环境整治技术标准，基本实现了整治工作有标准可依、有规范可循。

第三，信息规制。信息规制属于一种供给认知资源和决策情报的规制工具，一般只有披露信息的作为或不作为可能违反信息规制，规制柔性大。信息规制将为信息的受众提供正确认识和评价事实所需的知识和情报。具体来说，重庆市深入开展村庄清洁百日行动，持续打好“春夏秋冬”战役，不仅直观改善了农村环境，更在一定程度上起到了信息规制的效果，向村民提供了宣传信息，引导村民养成良好卫生习惯;在更宽泛的方面，各项农村人居环境整治工作也基本伴随了环保和健康知识的宣传教育，帮助村民认识到农村人居环境整治的必要性和惠农属性。

（二）经济性规制及其成效

经济性规制，指通过财政激励来鼓励或者直接实现某些行为。与聚焦于引导或控制社会行为的社会性规制相比，经济性规制聚焦于注入实现社会行为所需的资源。具体到本题，尽管农村人居环境整治带来的环境改善可以保障包括农民在内全体人民的环境权益，但更重要的是提升农民作为最集中的受益者的各方面权益。基于此，在农村的环保、卫生健康等资源存在缺口的现实下，以农民为最核心的规制受益者，是经济性规制题中之首义。在重庆地方实践中，经济性规制主要体现为农村环境卫生基础设施建设、农业绿色发展、村容村貌改善三个方面。

第一，农村环境卫生基础设施建设，主要保障了农民的生命健康权益。具体来说，重庆市突出整治重点、难点，加快投入资源以补齐环境卫生基础设施短板。大力推进农村“厕所革命”，结合农村危房改造、污水治理等统筹推进农村改厕，大力建设、改建旅游厕所、农村公厕;加强农村生活垃圾收运设施建设，“户集、村收、镇（乡）运、区域处理”的农村垃圾收运处理体系基本形成;加快农村污水处理设施建设步伐，实现农村生活污水分类治理，2019年实现1765座农村生活污水处理设施的动态有效管护。

第二，农业绿色发展，主要保障了农民的财产性权益。具体来说，重庆市以农村污染治理为着力点，大力推动农村生产生活方式加快改善和农业绿色发展。开展有机肥替代化肥试点，推行农作物病虫害统防统治，化肥和农药使用量均减少、利用率大幅提升；加大规模化养殖场治污配套设施建设力度，积极推进畜禽养殖废弃物资源化利用和生猪当量治污配套设施建设;积极推广生态健康水产养殖，有效改善了农村养殖池塘水质，促进了农村节能；以资源化利用为方向，实施农作物秸秆还田，推进秸秆综合利用规模化、产业化，取得明显成效;强化农业生产废弃物资源化利用，推动农业生产废弃物变废为宝，农膜回收利用效率不断提高。

第三，村容村貌改善，主要保障了农民的发展权益。具体来说，重庆市大力整治农村公共空间和庭院环境，突出乡村特色和底蕴;加强通组公路通畅工程、入户道路建设，加强“四好农村路”建设，实现撤并村全部通公路、行政村全部通油路或水泥路，有效解决村民小组公路通畅问题，农民群众出行日益安全便捷;实施村庄绿化、亮化等工程;推进农村文化设施和村级体育活动场所建设，提档升级乡镇（街道）村（社区）综合文化服务中心，打造乡村文化乐园。

二、农村人居环境整治的现存问题

重庆市为改善农村人居环境积极探索实践，取得了较大成效并积累了相当的治理经验，但也存在一些难题值得进一步反思。

（一）规制理念认识问题

在理念上，农村人居环境整治是一个面向农村因地制宜地保障公共利益、促进分配正义的公共服务任务。但是，个别地方、部门和有的干部重城市生态环境治理、轻农村环境整治的观念没有根本转变，重经济发展、轻环境保护的思维没有完全扭转，存在农村人居环境治理简单套用城市环境治理的方式方法、农村人居环境治理与农村经济发展不协调等现象。没有规制理念层面的认识，则容易在实践上落入误区:第一，对整治行动所寄寓的公共利益实质内容把握不够，则可能出现对整治任务认识的碎片化和空洞化，在决策和执行上不能有效设计和利用规制工具，认为农村人居环境整治无非“刷墙、修路、扫地”；第二，认识不到分配正义理念，则可能把农村人居环境整治当作一般性工作对待，没有从农村环境治理欠账较多、人居环境质量改善缓慢、亟需补短板的角度去把握;第三，认识不到整治目标的实现需要有效结合农村资源禀赋，则可能盲目造景观、追求“城市化”，欲将农村模仿为缩小的城市而非打造“升级版”的农村。

（二）规制工具问题

在法治语境下，前文提到的诸多规制工具，都需要以法律为建制基础。然而，与规制理念问题相叠加的是:现行的环境立法存在“重城市、轻农村”的二元立法偏向;农村生态环境保护、农村人居环境整治方面的制度设计相对分散，缺乏系统性、综合性，尚未形成统一规范的法律框架体系。具体到地方实践上，重庆市现行的与农村生态环境、农村人居环境相关的地方性法规，主要是落实上位法要求，涉及的条文规定相对笼统、原则，具体化、可操作性的条文规定相对欠缺，细化、延展、扩充不够，地方农村生态环境立法相应滞后于现实需要。同时，相关法律法规对农村环境违法行为的惩罚性、约束性条款不清晰具体。基于上述立法层次和立法内容的限制，规制工具的权力依据随之受限，部分工具应有的刚性不足，其应用范围和效果受到较大限制。比如我国土地管理法规定的最基层土地利用总体规划为乡镇级，针对农村人居环境整治问题，其能够提供的指导性、约束性指标也较为有限和模糊，而实践中更为贴合基层的村级规划的规制效果受限，较难确保规划要旨的实现。

（三）规制带动治理问题

环境围绕着主体而存在，“农村人居环境”围绕着农民这一主体而存在。农民对自身所处环境的存续和改变具有不可替代的影响，加之农民作为农村人居环境整治的受益者，理应在农村人居环境整治中发挥一定的主体性。然而，当前农村人居环境整治主要以党委和政府主导，整治主体结构不均衡。目前尚未形成通过公权力规制带动更广泛的治理局面，缺乏农民作为主体参与农村人居环境整治的制度供给，有些农民群众参与意识薄弱，主体性不突出，对农村人居环境整治认识不到位，对政府依赖性较强，仅将其视为政府之事，觉得与己关系不大。这反映出规制工具的谱系中还有一系列有待进一步激活效能的着力点。

（四）规制成本问题

规制成本问题存在于社会性规制以及经济性规制各自的内部，也存在于两种规制之间。第一，在社会性规制方面，农村人居环境整治涉及多领域，职责、项目分散在多个部门，实践中仍存在比较明显的规制效益不必要耗损，牵头抓总部门统筹协调力度还不够大、部门间联动配合还不够紧，综合治理效能发挥不够充分。第二，在经济性规制方面，农村人居环境整治资金需求与投入矛盾凸显，资金缺口较大，资金来源结构比较单一。从重庆实践看，农村人居环境整治三年行动实施方案的实现估计需要投入529亿元。当前，农村人居环境整治实行以财政资金为主的投入模式，以2019年为例，重庆投入各类资金约143亿用于农村人居环境整治，由于多数整治项目为准公益性质，经济效益较低，社会资金进入的动力不足，农民自筹难度更大，社会资金及农民等受益者自筹资金仅占总投入的15%。第三，在两种规制之间，一些地方对前端建设用力较多、推动较大，对后端管护重视不够、研究不多、落实不力，局部出现了一些重建设而轻管护的现象，农村环境监管执法力量较为薄弱、装备相对落后，监管能力和动力有所不足，有效监管机制尚未形成，反映出在整治各环节两种规制配置不均衡的问题。

三、农村人居环境整治制度规范的体系建构

农村人居环境整治是一项系统工程、长期工程，需要正视现有难题，建构科学合理的整治制度。

（一）以正确的价值理念推动规制建构

各级地方政府在进行规制设计和实践时，应深入贯彻习近平生态文明思想，树牢“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念，坚决摒弃重城市生态环境治理、轻农村环境整治的观念，正确处理农村经济发展与农村生态环境保护之间的关系，更加注重农村经济发展与农村生态环境保护、农村人居环境整治协同共进，切实推动绿色发展。要清醒认识改善农村人居环境的紧迫性和重要性，从全域推进乡村振兴、全面建成小康社会的战略高度深化认识，聚焦农村人居环境整治重点任务和主攻方向，加快补齐突出短板，全面整体推进整治工作，建设“升级版”农村，打造生态宜居美丽乡村。

（二） 以法治建设提升规制水平

法治建设能够约束恣意和粗放的规制，并发挥规制工具的效能潜力。首先，在立法方面应完善农村人居环境整治相关法律法规，包括:应完善环境保护法律法规，合理增加针对农村生态环境保护的规定；应尽快制定出台《乡村振兴促进法》，对农村生态保护、人居环境等方面予以明确规定;应合法、合理发挥地方立法因地制宜、趋向具体的特点，及时总结农村环境治理中的成功经验和制度设计，制定农村人居环境治理条例、乡村振兴促进条例等地方性法规。然后，仍要结合政治和行政管理的抓手，积极发挥法治中“人”的因素，坚持严格执法，切实落实监管责任，充实执法力量，推进农村人居环境信息化、智能化监管，严厉打击农村各类环境违法行为。同时，还要完善诉讼规则，保障司法公正和效率。应完善我国代表人诉讼制度和环境公益诉讼，适当降低诉讼成本和诉讼门槛，逐步建立起针对农民环境诉讼的司法援助制度。

（三）以政府规制带动农民参与治理

应提升农民作为治理主体的参与度。为此，应综合利用规制工具，提高农民群众在农村人居环境整治中道德、习惯、法律方面的认识，充分激发农民群众改善农村人居环境的内生动力。比如:从信息规制入手开展宣传教育和模范评比，通过道德知识和道德素养展示养成道德实践，营造有利于整治的道德氛围；从标准规制入手用活村民自治制度，鼓励完善和落实村规民约，重点在于组织实施配套规则，引导农民群众在实践中形成一系列有利于农村人居环境的持续行为模式，通过习惯乃至风俗的养成切实降低治理成本;从诸多规制实践入手，辅以柔性的信息规制，切实增强农民群众参与治理的法治观念，重点在规制意见征集、行政执法、农民主动维权等方面，通过基于近距离实践的宣传，强化农民对法律的认识，养成其通过法律参与治理的信念，做到宣传说服和实践教育相结合。

（四）以精细化规制优化规制效益

精细化规制不是纠缠不必要的细节，而是更精细地以制度层级为线索逐级评估不同规制工具，增加规制资源，提升规制效率。精细化规制是以现行规制为基础的优化。具体来说，第一，在增加规制资源方面，应发掘农村人居环境整治规制与邻接领域规制的细节衔接。比如，财政规制、金融市场规制、PPP市场规制、公共服务市场规制，相应地探索:整治财政资金专项化、土地使用权收入与整治支付对接、财政核算细化；合理推动各类金融项目互补，引导金融机构参与;改良PPP市场环境，面向企业、村集体、农村能人等拓宽社会资本参与渠道;探索建立受益者适当依效付费机制，合理调动农民群众筹资投劳。第二，在提升规制效率方面，应检视规制的组织结构，提高部门间、地方层级间、整治环节间的统筹协调效率，并健全考核评价机制，且重点推进一批适用实用、简便易行的农村人居环境整治技术及产品的研究开发和推广应用。从而识别和削减不必要的规制耗费，并争取必要的规制耗费产生的更好效益。