2016年8月26日，中共中央政治局于召开专题会议,讨论并通过了《“健康中国2030”规划纲要》，纲要明确提出未来15年要大力推进健康中国建设,坚持健康优先的原则,把健康置于优先发展的战略地位;坚持公平公正的原则，逐渐缩小城乡、地区、人群间基本健康服务和健康水平的差异，从而进一步提高全国人民健康水平。2017年1月24日，国务院印发了《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》（国发〔2016〕79号）,提出要根据医疗服务需求，新增医疗卫生资源重点向民族地区倾斜。中国是一个统一的多民族国家，少数民族自治地方占国土面积的63.7%。这一基本国情决定了“健康中国”战略规划的实现，离不开民族地区健康水平的提高，更离不开少数民族健康权益的实现。因此，保障少数民族健康权益,是建设健康中国的重要内容。但当前我国少数民族健康权益的实现还存在诸多限制因素，尤其是少数民族健康权还未得到法律上的有效确认和保护，急需予以解决和完善。本文试在分析少数民族健康权基本内涵的基础上，对我国少数民族健康权保护现状及存在的问题做一解析，期以抛砖引玉。

一、少数民族健康权的基本内涵

健康权是20世纪40年代经世界卫生组织首次倡导，随后写入各种国际和区域性人权文件中的_项基本人权。联合国经社理事会于1946年7月22日组织召开了国际卫生大会，与会代表签署的《世界卫生组织宪章》明确宣布:“享有可能获得的最高标准的健康是每个人的基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济及社会条件而有区别。”这是健康权首次经国际性文件确认为一•项基本人权。1948年12月10日召开的联合国大会通过了《世界人权宣言》,其第二十五条规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。1966年12月16日召开的第21届联合国大会通过了《经济、社会和文化权利国际公约》，其第十二条规定:“健康权是指人人享有可能达到身体健康和精神健康的最高标准的权利”，并列举了达到上述目标应采取的四项步骤。1978年9月6-12日在阿拉木图召开的国际初级卫生保健大会通过了《阿拉木图宣言》，其第一条规定：“健康不仅是疾病与体虚的匿迹，而是身心健康社会幸福的总体状态,是基本人权,达到尽可能高的健康水平是世界范围的一项最重要的社会性目标，其实现则要求卫生部门及其他多种社会及经济部门的行动”。至此，健康权国际法保护体系初步形成，为各国健康权的确认与实现提供了指导。新中国于1971年恢复了在联合国的合法席位，加入或认可了上述国际条约，健康权也逐渐受到我国学者的关注与讨论。

健康权作为一项新晋权利，究其内涵学界看法不一，但通过追根溯源可发现健康权经典定义如《经济、社会和文化权利国际公约》第十二条规定:“健康权是指人人享有可能达到身体健康和精神健康的最高标准的权利”。健康权主要包括以下内容:一是卫生保健领域，包括医药保健、疾病预防治疗及控制、食品卫生保健、青少年及儿童健康保障、母婴卫生保健、心理健康保健等;二是卫生条件领域,包括良好环境、清洁的空气与水、充足且营养的食物、职业环境与健康等。^[1]而作为多民族国家内较之主体民族（人口最多的民族）人数较少的民族^[2]，少数民族因其在人种、文化、宗教信仰、基于民族自治权和平等权，不仅应享有健康权,更应享有倾斜性的健康权。基于上述因素，少数民族健康权是指少数民族有权保持自身生理机能正常和心理健康,且排斥任何伤害的权利，一般包括健康环境生活权、劳动保护权、医疗救治权、防疫权、特殊人群健康权、公共医疗卫生权、健康侵害救济权、民族风俗习惯受尊重权等内容。

在我国宪政及少数民族区域自治制度框架下，少数民族健康权因其自身特性,表现出与老年人健康权、妇女健康权、儿童健康权等其他特殊群体健康权所不同的特性。归纳起来,主要表现在以下几个方面：

一是主体上的少数性、民族性及边疆性。少数民族健康权，顾名思义其主体相对于其他民族而言具有少数性、民族性和边疆性。据2010年第六次全国人口普查统计，少数民族总人口为13379.22万人，只占全国总人口的8.49%。而我国是一个多民族国家，新中国成立后,经中央政府识别并确认的少数民族共有55个。党和国家依据各民族地区的实际情况建立民族自治地方，截止2017年，全国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个。而少数民族往往又具有边疆性，以西部的边疆6省（区）为例，它包含了4个民族自治区，且少数民族人口占各省（区）总人口的比例超过30%以上的就有滇（33.41%）、桂（38.34%）、新（59.39%）、藏（94.06%）四省（区）。

二是客体上的依附性。少数民族健康权依附于孕育与滋养其成长的自然环境和人文环境，少数民族所生活的条件及环境既是其健康权的载体，同时也正是其所生活的自然人文环境（条件）造就了各少数民族独特的习俗和特点，是直接导致少数民族健康权区别于其他群体健康权的重要因素。因此，探究和讨论少数民族健康权必须紧紧围绕少数民族的自然人文环境（条件）而展开。结合健康权的基本内涵，少数民族健康权只有在立足于其所生活的自然环境的基础上，充分尊重少数民族的民族风俗习惯，少数民族健康权才能真正得到保护。

三是内容上的不完整性和不平衡性。因历史、地理等因素，许多少数民族地区交通闭塞、信息封闭、自然条件较差,教育文化发展滞后、经济水平较低，贫困问题突出。根据国家民委公布的数据显示,2015年民族八省区农村贫困人口为1813万人，占全国的比重为32.5%；2010-2015年，民族八省区农村贫困人口占全国的比重均保持在30%以上。^[3]近年来，虽然民族八省区整体贫困状态有所缓解，但部分地区尤其是少数民族聚居区贫困程度还比较深,尤其是因病致贫、因病返贫等因健康原因导致贫困的现象逐渐增多。

在健康权的保护和行使方面，直接表现为少数民族群体双重的弱势地位。一是少数民族健康权得不到完整的保护。许多少数民族地区因贫困问题突出,政府财力有限，对少数民族卫生与健康事业投入不足，导致许多少数民族群陷入因病致贫和因病返贫的恶性循环之中，少数民族健康权很难真正实现。二是健康权保护的不平衡。少数民族地区因在政治、经济、文化及社会方面发展相对滞后，导致少数民族在健康权的行使方面与发达地区民众相比还存在明显的差距。如少数民族因为自身的素质和语言、文化方面的原因，在使用自己所享有的权利方面缺乏自主性，许多少数民族成员不懂得通过法律手段来保护和促进自己的各种机会。^[4]

四是性质上侧重国家义务性。当前，我国学界对于健康权是否属于基本权利抑或宪法性权利尚无定论。但在国际上，健康权作为一项基本人权已得到众多国际人权公约和区域人权法的确认和保护，我国通过批准加入《经济、社会及文化权利国际公约》等国际公约，基本承认了健康权的基本人权地位。而从国家起源及发展来看,国家存立的终极目的是保障人权，国家负有保障人权义务属应有之义。^[5]印度学者杜格尔（Ravi Duggal）也认为,健  康权的人权本质说明健康权是一种权利要求,一种积极的权利，而不仅仅是保护的藩篱;通过人权的路径建立普遍覆盖的健康保障是履行国际法和国内宪法规定义务的最好办法。^[6]

二、我国少数民族健康权保护现状及存在的问题

（一）我国少数民族健康权保护现状

少数民族健康权一方面具有普通健康权的一般内容，另一方面体现出少数民族群体特性。考察其保护现状应在我国宪法、基本法律（包括民事法律法规与卫生行政法律法规及部门规章）和少数民族自治区的自治条例和单行条例等框架之下进行。

虽然我国已经签署了众多包含健康权的国家或区域性人权文件，基本上认可健康权为一项基本人权。然而我国现行1982年宪法并未正式确认健康权，对其规定多散见于促进和保障健康相关的条款:如第十四条、第二十一条、第二十六条、第四十二条、第四十五条等，这些条款基本上都显示出健康保护的国家责任或义务。在民事法律领域，我国《民法通则》第九十八条规定:“公民享有生命健康权”。同时，《职业病防治法》《传染病防治法》《献血法》《计划生育法》《药品管理法》《食品卫生法》《母婴保健法》《国境卫生检疫法》等卫生行政法律法规比较详细具体的规定了公民健康权保障问题。此外,《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《未成人保护法》《残疾人保障法》《消费者权益保护法》等宪法性法律对我国特殊群体的健康权亦作了相关规定。我国宪法、民事法律、卫生行政法律法规及特殊人群法律中有关健康权的规定，对我国各个民族都具有平等、普遍的适用意义。

国家层面上，调整我国民族关系的法律主要是《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年），该法第十一条、第四十条、第四十二条、第五十条、第五十五条、第六十一条等条款对少数民族健康保障和公共卫生服务作了规定，但原则性内容较多。另有《国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定》(2005年），该法第五条、第十四条、第十五条、第十八条、第二十六条等条款对少数民族健康权的内容进行了相对比较具体和操作性更强的规定。地方层面上，我国许多民族自治地方在依据《宪法》、《民族区域自治法》等相关上位法的基础上，结合本地区自身实际情况出台了大量的自治条例和单行条例，其中有很多自治条例和单行条例或多或少涉及到少数民族健康权益保障方面，为当前我国少数民族健康权益保护发挥了重要作用。如《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急办法》（2003年）《宁夏回族自治区公共卫生服务促进条例》（2016年）《内蒙古自治区城镇基本医疗保险条例》（2015年）《广西壮族自治区医疗机构管理办法》（2012年）《广西壮族自治区爱国卫生管理办法》（2013年）《宁夏回族自治区医疗救助办法》（2015）《广西壮族自治区城市社区卫生服务管理办法》（2010年）《内蒙古自治区突发公共卫生事件应急办法》（2003年）《西藏自治区农牧区医疗管理办法》（2012年）等。

（二）我国少数民族健康权保护存在的问题

1.少数民族健康权利观尚未形成

由于中国社会深受儒家传统文化的影响，导致人们的权利意识含糊不清，权利从来不被认为是自身固有的，而是上级社会所给予的，这与西方的天赋人权观念差异明显。^[7]人们在处理纠纷的时候,总是最先使用如和解、调解、教育、规劝等与法律无关的方式，权利往往被看作是解决纠纷的最后方式,以此达到保持社会稳定和平衡的目的。虽然许多少数民族族群有自身的文化特质，但其文化同样深受以儒家文化为代表的中国传统文化的影响,加之少数民族在政治、经济、文化、教育等方面发展的相对滞后性，导致少数民族权利意识不强。自新中国成立以来，虽然政府对少数民族健康事业足够重视且投入巨大，也取得了举世瞩目的成就，但现实是健康并未被少数民族群众理解为一个理所应当的权利。我国少数民族聚居地大多地处偏远贫困落后地区，政府财政用于公共卫生的投入不足,医疗保障能力较差,在许多地区尤其是基层乡镇，缺医少药的问题仍然存在，导致生活本不富裕的少数民族群众很难享受到优质医疗资源，客观上致使他们对健康权利观念产生疏远感。

2.宪法未确立健康权

通过将我国现行宪法中有关公民基本权利的规定与国际人权公约条款相比较，可以发现我国宪法有关公民基本权利的内容不周详，且在权利保障方面也落后于世界人权保障趋势。以国家人权公约为标杆，我国现行宪法对至少30多项公民基本权利没有规定或规定的笼统、含糊，这其中就包括达到最高的体质和心理健康标准权，对于这些基本人权，我国在修改宪法时要主动思考与之对接与融合,将它们写入宪法,最终确认为我国公民的基本权利。^[8]而我国现行宪法对公民权利的规定过于原则化，规范表述不细致和不明确，很容易在某些公民权利在理解上产生分歧。^[9]虽然我国宪法在第二十一条、第二十六条、第四十二条、第四十五条等条款对公民的健康权作了相关规定，但在第二章（公民的基本权利和义务）中并未将健康权明确为公民所享有的一项基本权利，即在我国，健康权还未得到宪法的正式认可。由于健康权在宪法上的缺位，导致少数民族健康权很难在宪法和相关法律上找到依据，相应的程序性规范不足，最终致使少数民族健康权只是流于宣传式的口号，对保障少数民族健康权益很难产生实质性的作用。

3.缺乏一部规范健康事业的卫生基准法

虽然我国部分民事法律及卫生行政法律法规对公民健康权作了具体的规定，但仔细分析后可发现，它们对健康权的理解与国际人权公约的要求相差甚远。除了仅有一条揉合三种独立人格权的生命健康权的宣示性条款以及损害赔偿的原则性规定外,没有关于健康权的单独条文,更没有关于健康权内容的具体列举。^[10]在我国众多民族自治区域内，尚无一部专门调整本地区少数民族健康事业的自治条例和单行条例，这其中有少数民族地区立法水平相对不高的因素，但更重要的是我国目前未出台一部像南非的《国家健康法案》、澳大利亚的《国家健康法案》、保加利亚的《人民健康法案》及英国的《国民健康服务法案》那样体现国家基本卫生制度、反映并保障公民健康权益,并能为少数民族健康事业起全面指导作用的卫生基准法。另外，在跟少数民族健康事业最相关的卫生法律法规领域同样缺陷明显。目前我国已发布9部卫生行政法律，卫生行政法规有27部,原卫生部制发的部门规章有400余件，此外还有1500余个卫生标准。^[11]这些卫生法律、法规及规章大多是一些技术性和规范性的内容，对公民健康权益涉及很少，重点阐述的是国家的权力而非国家的义务与责任,故而也很难对少数民族健康权实施保障。

4.少数民族健康权社会经济保障制度缺失

目前，我国医疗保障制度根据保障对象可分为城市职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗。前两者主要保障城市职工与城镇居民的医疗诊治支出，因政府投入较大，保障水平«较高;而后者主要保障农村居民的医疗诊治支出，因财政投入较少,且农村居民收入普遍不高,保障水平较低，主要还是依靠农村居民个人或家庭的力量来购买医疗服务。从总体上来看，随着近年来公立医院门诊和住院费用的暴增，农村地区“看病难、看病贵”等问题凸显，生活在农村的绝大多数少数民族看不上病、看不起病的现象非常普遍，许多人因病致贫、因病返贫,这对于生活本就不富裕的少数民族来说无疑也是巨大的考验。同时，我国卫生资源在城乡间的分布和发展也是极不平衡的，在少数民族地区表现更为明显。以多民族省份——贵州省为例，根据《2010年中国卫生统计年鉴》，2009年全国每千常住人口卫生技术人员、执业（助理）医师和注册护士数分别为4.15、1.75、1.39人，西部分别为3.59、1.56、1.14人。贵州省3个少数民族自治州每千常住人口卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士数分别为2.54、1.83、0.86人，其每千常住人口卫生技术人员、注册护士数远远低于全国4.15、1.39人和西部3.59、.1.14人的平均水平。^[12]

三、我国少数民族健康权保护的法治路径

（一）构建新型的少数民族健康权利观

个体深受价值观念的影响,制度构建亦然。因此,要构建新型的少数民族健康权利观，关键在于促进社会各界在思想领域内形成对少数民族健康权的价值导向。而此种价值导向能否形成，取决于作为权利主体的少数民族和作为主要义务主体的国家（政府）之间能否对健康保障的责任或义务达成一致意见。但要改变深受儒家传统文化影响的少数民族关于健康的价值导向和对健康权的主体性认知，恐怕要付出不少的努力;而作为由一套具有法律效力的根本规则所塑造出来的国家，其有能力且所受阻力相对较少的去推动此事。因此，国家应积极履行相关义务，促使少数民族形成正确对待健康权的价值理念，通过规范和引导少数民族相关行为，夯实少数民族健康权实现的思想、社会、经济及文化基础,从而在全社会营造出有利于少数民族健康权实现及运行的良好环境。如作为一个多种族国家的南非，在处理各种族的健康保障问题时,会经常援引其一个经济和社会建设纲领《重建和发展计划》（Reeonstruetion and Development Programme,RDP）第四条:“在种族和性别上更具有代表性”。^[13]同时，国家（政府）应及时转变观念，要充分地认识到少数民族健康权作为一项基本人权的重要性，以人权保障理念为指导,从法律保护机制和社会经济保障制度建构的角度加大对少数民族健康权的保护力度；明确健康权在宪法性权利中的地位与作用，进一步强化卫生行政法律法规和民事法律法规在少数民族健康权保护方面的效能,从而促使健康权益能够平等、完整地被少数民族所享有。

（二）健康权应写入宪法

针对健康权是否应入宪的问题,有些学者说：“我国现行宪法一些条款尤其是公民基本权利条款已直接或间接地对’健康权’及其保障问题予以回应，重新确认'健康权'的概念及其保障问题实属不该。况且健康权及其保障问题触及多领域的权利，对其专门地集中地规定困难较大且无必要”^[14]本文认为此话有失偏颇。根据《世界卫生组织宪章》和《经济、社会、文化权利国际公约》等国际人权公约，健康权已被认定为一项独立的人权，我国已加入上述公约且并未提出任何异议，宪法理应积极回应；同时我国宪法第三十三条明文规定:“国家尊重和保障人权”。综上所述，健康权应被写入我国宪法，且明确为公民的一项基本权利。因为只有在我国的根本大法——宪法中规定健康权，我国才能向国际社会表明维护公民健康权益的态度；才能凸显出国家对健康权保障的决心与承诺，为明确健康权保护的国家义务奠定法源依据。当前我国正不断深化医药卫生体制改革，国家预想从公共医疗服务部门退出且加强对民营医疗机构控制，公民健康权的保障已非政策所能涵盖全部,必须建立健康权保障的法律体系，而宪法明确公民健康权，则是建构健康权法律保护体系最重要的前提条件。同时，健康权入宪，不仅能提升其法律地位，增强公民尤其是少数民族享有和尊重健康权的意识；而且有利于完善我国人权立法体系，亦是我国宪法自我完善的重要表现。

（三）制定卫生基准法，完善少数民族健康权保障的卫生立法

如前所述，我国出台了大量的卫生行政法律规范，卫生法律保障体系已初具成形。但目前最重要的是抓紧制定我国卫生基准法即《国家健康法》或《基本卫生法》，并以此基准法消除现有卫生法律规范中的空白点，平衡现有卫生法律规范内容中的矛盾与冲突，明确各健康保障部门之间的权责关系，通过参照国外最新立法经验，为保护并实现我国公民（少数民族）健康权提供统一的规范性根据，从而为建立完善的卫生法律体系奠定基础。^[15]在此，我们可以借鉴美国的做法。美国近年来编纂了一部名为《美国卫生法律和政策法规》的法律，它将美国现行的卫生法律法规及判例都编入其中。该法共含141章,内容覆盖面非常广，其中就涉及到很多公民健康权保障的方面，如民众健康服务、卫生设施与检疫、灾害救助、医院、母婴福利与卫生、公众精神健康中心、健康与人类服务机构等，它还涉及到一些卫生健康条件方面的内容，如国家环境政策、环境质量改进、环境污染研究、救灾计划、健康教育等。同时，我们在借鉴国外先进立法经验的基础上，应结合我国的具体国情和少数民族的特殊情况，如计划生育政策、民族医药政策等。除直接对与公民健康相关的立法进行完善外,还应对现行的法律法规进行修订，如出台实施细则等。^[16]具体说来,对与现行卫生健康理念不相符的内容应及时修改和完善，将党和国家对公民及少数民族的最新卫生健康政策指导思想提升至法律层面。待条件具备时，可优先制定与公共卫生服务相关的法律法规;修订残疾人、未成人年、老年人、母婴等特殊人群的权益保障法律，同时应注重对上述特殊人群的心理精神健康实施立法保护。

（四）重视少数民族习惯法在健康权保护中的作用

中国是一个多民族的国家,56个民族在长期的发展过程中形成了既相互交融，又各有特色的传统文化，其中当然也包括少数民族习惯法。^[17]相对于国家法而言，民族习惯法得到了民族习惯路径、个体心理依赖、民族文化传承的支撑。^[18]其中就包括很多制约少数民族不良生活习惯、促进自我健康意识觉醒的内容，在少数民族地区可以作为成文法的补充对少数民族健康权益进行保护。少数民族习惯法根植于少数民族传统习俗及文化之中，是少数民族对其自身的生产生活环境、社会经济制度及宗教文化信仰在规则上凝练和总结。由于是少数民族在祖祖辈辈的生活习作中归纳与总结的，受外界文化体系的影响相对较少，所以必然能准确的反映少数民族对于卫生健康的心理认知和健康权益的文化形态。我们不应忽视少数民族的这种判断能力，习惯法之所以能历经漫长岁月且可以继续发挥作用于当下，说明少数民族群体对它应是发自内心的尊敬和信仰，它是具有极强的生命力。少数民族习惯法中有许多有利于健康权益的内容，与健康道德、公共卫生伦理等内容具有逻辑上的共通性，且容易为少数民族接受和遵守。因此，它不仅能有效地对少数民族的卫生保健行为进行引导、教化、评议及预测，而且能在日常生产生活中对少数民族的卫生保健行为进行调理和管束。同时，鉴于少数民族在解决民间纠纷过程中通常会大量援引习惯法，国家在向少数民族地区大力推进健康保障和公共医疗卫生服务时，应注重发挥少数民族习惯法在保障少数民族健康权益和化解医疗卫生纠纷的效用。

（五）进一步完善少数民族自治权

我国于1984年出台了《民族区域自治法》，其中着墨二十七个条款（第十九至四十五条）规定了少数民族自治权，其内容涉及各少数民族的政治、经济、文化及社会等各个领域，但也存在着原则规定过多且不易操作的问题。虽然我国2001年对自治法进行了部分修改，但因法律语言的缺失，且包含过多的口号式、宣示性语言文字,在今天看来，仍然像是一部政府的政策性宣示文件。四因此，在遵循国家宪法及法律原则的基础上，需进一步健全《民族区域自治法》，充实且细化自治机关的自治权，使自治权在处理少数民族健康权益保障问题上更符合现实情况且易于操作，增强自治机关处理健康保障问题的自主性和能力。当前，民族自治地方行使自治权的主体是人民代表大会和人民政府，其中人民代表大会依法独立行使立法权、人民政府负责贯彻实施人民代表大会的立法决议。因此,具体到少数民族健康权保障方面，主要做好以下两个方面的工作：一是民族自治地区的人民代表大会应充分用好立法权，为自治权的正确和有效行使打好基础。由于少数民族地区在自然地理或风俗习惯上的特殊性，致使国家在相关健康领域立法上很难对一些方面如少数民族地区特殊的卫生保健知识、医学知识教育及民族医药等进行区分和细化，只能依靠当地立法部门有所作为。而少数民族地区立法部门应立足当地健康保障的实际情况，在不违反上位法的前提下，提高健康权保障领域立法的积极性和主动性。二是民族自治地区的人民政府在贯彻实施本地区人大关于健康保障相关自治条例和单行条例时，应把维护少数民族健康摆在重要的战略地位，在公共卫生资源分配、财政投入、医疗卫生人员配置等方面加大支持力度，加强健康领域监督执法能力建设。

总而言之,我国少数民族健康权的保护，目前还面临着来自不完善的法律与社会现实的双重挑战，需要立足于本土化研究的基础上对少数民族健康权益作特定的制度安排，从而有利于少数民族健康权益的实现，亦为“健康中国”战略的实现奠定扎实的权利基础。

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