习近平总书记指出,东西部扶贫协作和对口支援“在世界上只有我们党和国家能够做到，充分彰显了我们的政治优势和制度优势。东西部扶贫协作和对口支援必须长期坚持下去”。进入新时代，进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作,必须采取系统的政策和措施。本报特别邀请我省社科专家,对贵州东西部扶贫协作工作进行总结探讨，敬请读者关注。

从资金帮扶到互利共赢

打赢脱贫攻坚战，对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。2018年3月30日,习近平总书记主持召开两会后首次中共中央政治局会议，聚焦脱贫攻坚战。习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战。“让几千万农村贫困人口生活好起来”一直是总书记心中的牵挂。东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。历经数十年的努力,东部对西部贫困地区支援、帮扶协作实践形成了多层次、多形式、全方位格局，区域发展差距扩大的趋势得到逐步扭转，西部贫困地区、革命老区扶贫开发取得重大进展。

对口支援与东西部扶贫协作的演变历程

对口支援与东西部扶贫协作作为一项专项的区域性扶贫政策,其产生、发展和演变都与同时期的扶贫形势紧紧相扣、密不可分。梳理归纳我国对口支援与东西部扶贫协作实践的演变过程，不能脱离我国扶贫开发的历史背景。下文结合国内主流研究对我国主要扶贫开发阶段的划分，对我国对口支援与东西部扶贫协作实践的演变过程进行回顾。

计划经济体制下的广义扶贫(1949-1977年)。1949年中华人民共和国成立初期，长期战乱遗留下的是“一穷二白”的落后局面。在这一时期，我国地区间对口支援实践产生了萌芽。在“全国一盘棋”的思想指导下，国家采取行政命令的方式，在全国范围内调配财力、物力、人力等各种资源支持民族地区经济社会发展。基于这一背景，地区间对口支援与协作工作有所开展。尽管此类救济式扶贫并未大规模缓解当时我国贫困状况，但在扶贫协作机制上做了有益的探索。

制度性改革引发的大规模减贫(1978-1985年)。1978年底召开的中国共产党十一届三中全会对计划经济时期的经济社会发展经验教训作了总结与反思，拉开了改革开放的序幕。这一时期，是我国对口支援工作的启动和发展初期。东部发达省市对西部落后地区的支援以单方向物资输送的救济式扶贫为主。救济资金和物资的来源以政府拨付、企业赞助和民间捐献为主，救济资金用途与救济物资种类以生活资料为主，救助对象以贫困人群为主，救济性质以应急和定期为主。这种“输血式”扶贫模式在一定程度上缓解了西部贫困地区的燃眉之急，但是并未触及西部地区贫困的根源。

区域性瞄准的开发式扶贫(1986-1993年)。1986年,中央设立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，标志着政府主导的区域开发式扶贫正式启动,拉开了政府主导的有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动的序幕。这一时期，是我国对口支援实践的变革期。围绕着搞活企业、调整结构、优化资源配置而开展。此时，国家民委明确将经济协作和对口支援区别开来，这为后来经济协作类对口支援转向东西部扶贫协作做了准备。

扶贫攻坚阶段(1994-2000年)。进入20世纪90年代后，中国贫困形势最显著的变化是东部和西部经济发展的差距不断扩大，贫困人口越来越多地集中在中西部地区。这一时期,是我国东西部扶贫协作和对口帮扶政策的启动期。也标志着对口支援和东西部扶贫协作、对口帮扶工作内容的重新确立。从此起谈及经济面的对口支援时，就使用东西部扶贫协作或“对口帮扶”一词。与对口支援的救济性、计划性相比，东西扶贫协作、对口帮扶更加强调东部地区在经济事务领域对西部的帮扶协作与合作带动。对口支援成为专指解决具有政治含义的特殊支援问题的政策工具。

综合性扶贫开发的大扶贫阶段(2001-2010年)。2001年，中央出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。在这一纲领性文件的指导下，农村扶贫工作进入了综合性扶贫开发的大扶贫时代。这一时期，多项体制机制创新获得了较好的实际效果。东西部扶贫协作工作不断深化。我国东西部扶贫协作工作由过去政府强势主导的扶贫开发工作体系，逐渐转变为政府援助、企业合作、社会参与的多元工作体系。

精准扶贫机制下的全面创新(2011年以来)。2011年，中央制定和出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，这是我国农村扶贫开发领域又一具有指引性的重要政策，标志着我国在上一阶段扶贫工作圆满完成后进入一个新的起点。在过去东西部扶贫协作工作的基础之上，党中央对深化东西部扶贫协作和对口支援做出了进一步部署。这些部署涉及东西部扶贫协作与对口支援的重点地区、重点措施和对口支援的机制性安排等方面。至此,我国东西部扶贫协作迈入了以结果为导向的东西协作精准扶贫新阶段。

东西部扶贫协作的主要特征

我国东西部扶贫协作源于对口支援与经济协作，是国家在日益深化的扶贫实践中，为更好地实现东西部扶贫协作发展，创新出来的一种区域性扶贫模式。基于自愿互利原则基础上开展的东西部扶贫协作,是市场经济条件下地区间资源优化配置的一种实现形式，具有长久的生命力。总结已有研究发现，与救济式扶贫方法相比，东西部扶贫协作具有显著特征与优势。

从随意性实施向制度化执行转变。历史上，我国对口支援和经济技术协作的实施主要以政府法规、规章以及政策文件为依据,而国家政府部门以及地方政府制定的相关法规、规章和文件的规范性欠缺。随着我国法治化进程不断深入,东西部扶贫协作领域的各项规章制度逐步建立和完善。据统计,2016年，东西部省级负责同志互访对接次数是2015年的三倍，有力推动了扶贫协作。

从“输血式”支援向“造血式”产业合作转变。在过去，我国对口支援与经济技术协作在实践中更多强调的是救济属性,强调的是东部对西部的单方面支援、帮扶。在这一背景下，西部容易形成对东部的心理依赖，给援助方带来了较大的财政压力。近年来,国家更加强调“政府引导、市场主导”的合作属性，更加强调合作结果的优势互补、互利共赢。2017年以来，东西部扶贫产业合作快速推进，双方在产业链上下游对接融合不断深化，据统计,2018年，东西部扶贫产业合作各项指标都比2017年有明显增加。

从缺乏监督向精准考核转变。实现东西协作精准扶贫，需要充分认识东西部扶贫协作的特点和优势，建立以精准扶贫、精准脱贫为导向的东西部扶贫协作考核评估制度。2016年,习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上指出，“要用严格的制度要求和监督,不能做与不做一个样、做多做少一个样，考核要突出目标导向、结果导向”。2017年，国务院首次对结对双方开展了东西部扶贫协作双向考核，考核结果充分发挥了激励先进、鞭策后进的作用，对提升东西部扶贫协作成效具有重大意义。

东西部扶贫协作可借鉴的国外扶贫先进经验

区域发展不平衡问题，并非中国独有，世界上的许多国家，无论是发达国家还是发展中国家都遇到过这个问题。重视区域的均衡发展，特别是扶贫协作欠发达地区的经济发展，已经成为许多国家经济干预政策的重要内容之一。许多国家在扶贫协作过程中积累了大量经验和教训。尽管这些国家的自然条件和社会、历史、文化背景差异很大，政府所实施的扶贫协作政策也不尽相同，但从他们缩小区域经济发展差距，实现先富带后富的扶贫协作的实践中，我们可以汲取许多值得借鉴的经验。这些成功的经验对于我国东西部扶贫协作，缩小区域经济发展的差距，选择优化道路，确立新的发展模式，避免或减少东西部扶贫协作实践的盲目性和随意性具有现实的意义，需要我们认真总结和学习。

东西部扶贫协作要重视立法。东西部扶贫协作要坚持规划和目标分期推进的方式。东西部扶贫协作要成立专门机构、建立专门基金。东西部扶贫协作要保持中央统一，赋予地方自主。东西部扶贫协作要大力培育和扶持中小企业的发展。东西部扶贫协作要实施优惠政策，引导产业互助:实施灵活优惠的土地开发利用政策；重视以发展交通运输业为开发先导；加强东西部扶贫协作；强调生态建设与当地居民生活协调；重视军工业和高科技产业的带动效应。

促进资源优势互补实现共同发展

产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。习近平总书记强调，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效，切实提高工作水平，全面打赢脱贫攻坚战。

自1896年以来，党中央组织东部地区支援西部地区已走过20载。22多年来，西部地区经济发展潜力得到极大释放，城乡居民收入大幅提高，基础设施条件显著改善,东西部发展的协调性进一步提高,区域产业之间的紧密性进一步增强，东西部人民交流日渐频繁。涌现了一批先进的扶贫协作经验做法，如“闽宁合作”模式，福建和宁夏双方坚持以产业扶贫协作为关键，着重激发内生动力，探索建立了联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与的东西部扶贫协作机制。

东西部扶贫协作被认为是扶贫开发方式中最能解决贫困问题的、极具中国特色的一种扶贫方式。实践也表明，东西部扶贫协作有利于动员全社会力量扶贫、在全国范围内实现扶贫资源的有效整合，促进东西部资源优势互补、实现东西部共同发展。2018年4月,贵州省扶贫开发领导小组办公室出台了《贵州省东西部扶贫协作2018年工作要点》，明确2018年11项重点任务；出台省级加强工作统筹的任务清单，台账化、清单化，推动工作落实。全面提升东西部扶贫协作水平,决战脱贫攻坚，决胜同步小康。

2018年，东部帮扶省市投入贵州财政帮扶资金27.13亿元（是计划数19.14亿元的141.75%、2017年7.44亿元的3.65倍）;选派援黔干部360人,派出专业技术人才人，接收贵州派出挂职干部911人,专业技术人员交流2962人，均超额完成计划任务；解决转移到帮扶省市就业2.98万人，是计划的9.93倍,转移到省内就近就业11.41万人；共引导到结对地区开展扶贫企业数413个，实际投资额236.93亿元，企业带动贫困人口脱贫数23.33万人，社会帮扶资金达23.63亿元。贵州与扶贫城市签署的2018年扶贫协作协议任务目标均超额完成。

贵州与东部协作城市产业合作尚存在一些亟待解决的问题，须引起各方重视：

聚焦帮扶工作重点，推动东西部扶贫协作工作帮在“刀刃”上。帮扶双方应重视产业合作重点方向的选取，发挥各自特色优势。通过深入研究帮扶提供方的优势领域，以及受帮扶方最急需的领域,选择双方融合度比较高的少数领域进行重点帮扶，把有限资源集中在“刀刃”上。

重视能力建设考评，提升“造血”能力。受帮扶方最需要什么?显然是“造血”能力。“造血”的核心是能力建设、市场空间创造等。而市场空间受市场规律影响，双方可操作的空间有限。因此,能力建设应成为东西部扶贫协作的重点，包括人才能力建设、产业竞争力建设等。

考核指标的设置应以结果为导向。特色农产品是贵州优势产业，寻求东部更大市场是合理的选择。“开设特产店”是贵州省出台的考核标准，但由于只考核有没有设店，不考核“黔货出山”的成效，没有以结果为导向，导致工作效果不好。同样，对帮扶贫困人口的工作，考核指标的设置也应以结果为导向,特别是要加大对拓宽贫困人口受惠渠道的考核。

转变政策引导方向,变单向“输血”为互惠共赢。东西部扶贫协作不应是单方面地为完成帮扶任务而帮扶,应走互惠互利、协同发展的模式,应充分利用市场规律。在政策引导方面，应从单方面要求帮扶提供方对受帮扶方付出，逐步向引导双方互惠合作的方向转变。

鼓励东西部扶贫协作双方根据东西部扶贫协作工作的不同发展阶段,制定不同的帮扶目标、重点及模式。在制定帮扶规划时,应考虑2020年后的问题及需求,这不仅有利于东西部扶贫协作双方明确各自在不同阶段的责任与义务，也有利于聚焦工作重点，适应时代发展的需要。

梳理东西部扶贫协作工作存在的形式主义，开列负面活动清单。通过梳理目前帮扶工作中存在的一些形式主义行为，特别是那些违背市场规律的行为，不仅能让东西部扶贫协作双方知道哪些工作是不被鼓励的，也有利于推动东西部扶贫协作工作更加实事求是。

帮扶双方应共同努力完善产业合作中的市场机制。受帮扶方应该做全自身能做的，比如政策优惠、降低成本、改善营商环境等。东部城市也应加大引导力度，从而促进产业转移承接工作。国家希望的是用制度、政治优势加快产业转移这个过程，弥补市场机制存在的不足，如时间慢、贫困地区的边缘化等。提供帮扶的城市不应过多强调市场机制的自发性、转移的不可能性,并将之当作不作为的借口。

在产业发展方面，鼓励双方加强对受帮扶地本土企业孵化的支持。产业发展是一个渐进的过程,目前在贵州发展比较好的、通过东西部扶贫协作渠道引进的企业，基本都是依赖贵州本地资源或本地市场发展的企业,这类企业的总部一般在外地，在贵州发展的分公司很难“走出去”。要改变这一状况，贵州省需要加大对本土企业特别是科技创新型企业的培育力度,帮扶提供方可在自身有优势的孵化器、科技人才及资金等方面向其提供必要的帮扶。

在人才帮扶方面,应重点加强对受帮扶地能留得住的高层次人才的培养。由于受帮扶地的经济发展相对落后，企事业单位特别是企业高层次人才流失的可能性较大，这就要求把有限的高层次人才培养帮扶资金及机会向能留下来的岗位及人才倾斜。其中，干部队伍的培训及交流应是重中之重,这不仅因为干部队伍的流动性相对较小，而且，干部队伍整体素质的提升有利于推动当地经济的发展，进而有利于吸引其他各类人才。另外，学校教育及医疗方面也有较大的帮扶空间,而企业人才的培育一般应交给市场，不宜进行过多的行政干预。

我省8个市州东西部扶贫协作进程扫描

上海—遵义:自2013年至2017年，上海市按照“中央要求、遵义所需、上海所能”的原则，分别在扶贫开发、公共服务、产业合作和人才培养四个方面对遵义市开展帮扶工作，取得了明显的成效。这一时期工作更多注重“帮”和“扶”，处于打基础的阶段；2017年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》对新形势下的扶贫协作提出了更高的要求,强调要立足资源禀赋和产业基础，推进扶贫协作双方产业合作和优势互补，实现互利共赢，这为今后沪遵扶贫协作指明了方向。

大连—六盘水:从1996年东西部协作战略提出以来，大连市对口帮扶六盘水市20多年,通过投入人、物、财力，在经济合作、科教卫生帮扶、人才挂职培训、劳务协作等方面做了大量的工作，在推进农业扶贫协作、推进旅游扶贫协作、推进煤化工扶贫协作、推进物流扶贫协作、推进会展扶贫协作方面为六盘水市经济社会发展贡献了一分力量。

苏州—铜仁:自2013年扶贫协作关系确立以来，苏州、铜仁两市双方各级党委和政府讲政治、讲大局，开展了多形式、多渠道、多层次和全方位的扶贫协作工作。苏州、铜仁两市市委、市政府按照国务院的决策部署，积极落实人员资金，不断深化产业合作，精心实施扶贫协作项目，扶贫协作工作从起步磨合正在向全面纵深发展。

杭州—黔东南:杭州市和黔东南州深入贯彻落实习近平总书记关于东西部扶贫协作和脱贫攻坚系列重要讲话精神，全力推进东西部扶贫协作工作,形成了立体化、长效化、个性化的东西部协作态势，组织领导进一步强化、产业合作进一步深化、劳务协作进一步加强、民生保障进一步提升、人才交流进一步发力、社会帮扶进一步拓展，书写了东西部扶贫协作新篇章。

宁波—黔西南:宁波对口黔西南州扶贫协作工作在20多年的实践中，双方的扶贫协作工作亮点纷呈、成效突出。黔西南州在帮扶力量的带动下，基础设施明显改善，公共卫生事业和基础教育得到发展，扶贫攻坚战取得阶段性的胜利，黔西南社会经济发展的步伐不断加快。双方同兴共荣、互

利共赢的长效性合作机制初具雏形，双方的深入合作交流具备了良好的基础。

青岛—安顺:青岛对口安顺结对帮扶22年来，深入贯彻落实中央东西部扶贫协作精神，围绕扩大交往、推动交流、携手小康的精神，着力完善扶贫协作机制，强化扶贫协作措施，加大扶贫协作力度，扶贫协作工作取得了明显成效。

广州—黔南:自2013年广州市与黔南州展开东西部扶贫协作以来,广州市、黔南州两地党委、政府高度重视，快速高效推动两地全面协作,搭建了联动沟通平台，广州市在产业共建、民生改善、人才培养等方面对黔南州展开了全方位的帮扶协作,为黔南州持续发展注入了强劲动力。广州市帮扶黔南州的无偿专项资金主要用于民生、教育、医疗等方面的帮扶，重点在于优化黔南州贫困地区的基础设施建设,在助推黔南州脱贫攻坚上发挥了重要作用。黔南州通过积极参加广州博览会，在广州举办各种招商推介会等方式，积极引进广州企业和资金，双方在产业合作方面的空间仍然巨大。

广州—毕节:2013年，《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》明确了深圳市对口帮扶毕节市。截至2016年，深圳市聚焦“推进扶贫开发攻坚、增强基本公共服务能力、深化经济技术交流合作、加强干部和人才培养交流”四个重点，以创新务实的举措推进了东西部扶贫协作工作。2016年9月调整广州市扶贫协作毕节市工作以来,两地认真贯彻中央决策部署，落实广东和贵州省委、省政府要求，切实推进扶贫协作，并取得了阶段性成效。2016年10月8日，中共广州市委、中共毕节市委专题会议纪要中指出广东省委、省政府决定由广州市扶贫协作毕节市,是认真贯彻党中央、国务院关于精准扶贫精神的实际行动，也是与时俱进落实东西部扶贫协作座谈会要求的具体体现,更是毕节市借力帮扶助脱贫、携手共建奔小康的一次难得的历史机遇，对推动毕节市“脱贫攻坚、同步小康”将产生重大而深远的现实意义。